政府公共决策的道德责任问题探究

政府公共决策的道德责任问题探究

B82A1002-8862(2011)09-0072-06公共决策是指公共组织(包括政府和非政府组织)在管理社会公共事务的过程中所做出的决定，它是公共管理的首要环节，并贯穿于整个公共管理过程的始终。在现代公共生活中，政府往往是进行公共管理的主导力量，自然也是运用公共权力进行公共决策的主导力量。当我们暂时撇开非政府公共组织而仅仅着眼于政府来探讨其公共决策的道德责任时，就会发现：政府公共决策的道德责任是其公共决策的行政(管理)责任的一个不可缺少的重要组成部分，它与公共决策的法律责任一起共同构成公共决策的行政责任的整体。政府在进行公共决策时只有自觉履行其道德责任，才能履行好其公共决策的整个行政责任，从而获得公共决策活动所涉及到的公众的信任，最终有助于责任政府的建构。但是，从实际情况来看，政府在进行公共决策时往往不能自觉履行其道德责任，从而严重影响到了政府的公信力和决策的有效实施。鉴于此，本文试图对政府公共决策的道德责任问题展开探讨。一何谓政府公共决策的道德责任“政府公共决策的道德责任”这一概念，在学界并没有很明确的界定。正是由于这一概念本身含义的模糊性，才导致了包括政府官员在内的许多人怀疑政府在进行公共决策时是否有必要承担道德责任，由此造成了公共决策者道德责任意识的普遍淡薄。在此，笔者尝试对这一概念做出界定：所谓政府公共决策的道德责任，是指政府这一公共组织在运用公共权力进行公共决策时，对公共决策所涉及到的广大公众所承担的、由专门调节作为公共决策之主体的政府和作为公共决策之对象的公众之间关系的公共道德准则和规范所规定的责任。这种道德责任要求政府在进行公共决策时，不仅要追求公共决策的效率，谋求其最大的公共利益，而且首先要追求公共决策的公开、公平、民主、合理，等等。根据上述界定，我们可以对政府公共决策的道德责任做出如下分析。其一，做出公共决策的政府是承担公共决策道德责任的主体，而公共决策所涉及到的广大公众则是公共决策道德责任的对象。不言而喻，既然是政府公共决策，自然应该由政府来承担其决策的道德责任。然而，政府是一个组织概念，不论是哪一级政府组织，在做出公共决策时，总是离不开代表政府组织的具体的政府官员和行政管理人员(公务员)。所以，在追究公共决策的政府道德责任时，最终一定要归结到具体做出决策的政府官员和公务人员即政府决策者。此外，还必须注意到，尽管从动态的过程来看政府决策者所承担的公共决策的道德责任涉及到公共决策的整个过程，包括某项公共决策理念的形成、依照特定程序所展开的公共决策的过程以及公共决策所可能带来的后果等，但是，公共决策者所理应承担的关于某项公共决策的道德责任，毕竟并不完全等同于公共决策者之作为政府管理人员所固有的岗位职责。也就是说，公共决策者所应该承担的公共决策的道德责任，固然密切地关乎公共决策者作为公共管理者所固有的职责伦理，但这种道德责任仅仅是就决策者所做出的公共决策本身而言的。从根本上说，政府公共决策所涉及到的责任关系，主要发生在决策者与公共决策所涉及到的广大公众之间。政府作为公共决策者所行使的公共权力，原本就是由广大公众赋予的，因此，公共决策权力的运用总是与责任的承担相联系。按照现代公共管理理论，“公共管理主体拥有的权力本不是无条件的，而是内在隐含着社会的合理期待及其相应的责任”①。也就是说，当公共决策者行使公共权力做出公共决策时，就意味着决策者已经知晓公众对于自己的期待与要求，因而，决策者只有从公众的利益出发，在决策过程中公开、公平、公正，才能获得公众的承认和信任。换言之，政府公共决策之所以应该首先向公众负责，是由公共决策的公共性直接规定的。公共决策不同于私人决策，私人决策不会对其他人和社会造成强烈冲击和影响，因而只需由做出决策的私人自行承担后果，而政府的公共决策则不同，它是由政府各级组织做出的关乎国计民生、对广大公众的生活产生巨大影响的决定或政策，如果决策者滥用或误用公众赋予自己的公共权力而做出错误的公共决策，就不仅会严重浪费公共资源，而且势必会对政府的形象及公众的福利产生巨大的消极影响。因而，笔者认为只有公众才是政府公共决策道德责任的主要对象。正是因为政府公共决策的责任具有面向公众的性质，这种责任也可以说是一种具有广泛社会性的社会责任。向公众负责，也可以说就是向整个社会负责。其二，政府作为公共决策者对于公众的道德责任，反映了两者之间一种特殊的道德关系，归根到底是由直接调节两者之间关系的公共道德准则和规范所规定的。这一界定表明：用于调节公共决策者与公众之间关系的道德准则和规范，不同于调节私人生活的私人道德规范，而是一种特殊类型的、给现代公共生活提供秩序的公共道德准则和规范，所以，它特别强调公共决策必须符合公开、公平的伦理原则。更重要的是，这一界定强调了公共决策的道德责任是由公共道德准则和规范所规定的，这就使得它与公共决策的法律责任——它是由调节公共决策者与公众之间关系的法律规范直接规定的——明确区分开来了。然而，不论是公共决策的道德责任还是法律责任，它们都是作为公共管理者的政府在进行公共决策时理应承担的管理责任，由于这种公共管理活动往往同时被理解为政府的行政活动，因而也可以称为行政责任。这就是说，不论是道德责任还是法律责任，它们都属于公共决策者作为管理者或行政者所必须承担的管理责任或行政责任，就此而言，它们具有一致性。不仅如此，不论是公共决策的道德责任还是法律责任，都是公共决策者应该向广大公众——作为他们所行使的公共权力的赋予者和公共决策活动的托付者——承担的责任，这表明它们具有共同的责任对象。概言之，政府公共决策的道德责任和法律责任，都是由作为决策主体的政府向广大公众所承担的、从属于其公共管理或行政活动的公共管理责任或公共行政责任。康德认为，责任总是意味着意志对于原则的依赖性，即责任总是意味着意志受到了某种规范的约束。在论述道德责任时，康德写道：“一个并非绝对善良的意志对自律原则的依赖性(道德的强制)就是责任。……一个出自责任的行为的客观必然性就叫作义务。”②按照康德的这种思路，我们自然可以推论：如果约束意志的是道德规范，就有了道德责任；如果约束意志的是法律规范，就有了法律责任。道德责任和法律责任是相对于不同的规范而言的。特里·L·库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》中指出：行政责任包括客观责任和主观责任两个方面。前者源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，后者植根于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。在这里，库珀似乎把客观责任理解为来自外部的一种责任，而把主观责任理解为责任主体自觉意识到的一种责任。③如果人们据此把客观责任简单地等同于法律责任，把主观责任等同于道德责任，虽然这突出了两种责任在具体履行方式上的差异，但很可能模糊了它们的实质区别。应该承认，法律责任与道德责任的履行方式是有区别的：前者往往以外在强制的方式提出来并加以贯彻，也就是说，不管责任主体是否愿意承担这类责任，法律、组织机构和社会都会依照客观的法律和政治制度来强迫其承担，而道德责任往往采取自愿的方式，即责任主体在意识到自己具有某种责任时就会主动地承担起来，但这并不意味着道德责任没有客观性。相对于约束公共决策主体的道德规范而言，这种责任也是客观存在的，即使责任主体对其尚无明确的意识。当然，这种道德责任要得到责任主体的切实贯彻，却不得不依赖责任主体的自觉意识。在此过程中，公众的舆论通过内化而转变为决策主体的内在良心自觉。良知或良心作为对公共决策道德责任的自觉意识，对公共决策主体完成其道德责任起着重要作用。在进行公共决策前，良心依据公共决策主体应履行的义务，自我审查决策动机，对符合道德要求的决策动机予以肯定，从而把决策动机纳入正确的价值轨道；在决策过程中，良心发挥着监督作用，对不符合道德要求的决策目标和价值取向予以清除，特别是在发现问题时，能够改变决策行为的方向，避免导致错误的决策；在做出决策之后，良心可以对制定的公共决策做出评价，因履行了道德责任而感到满意，相反则感到愧疚。那么，政府公共决策的道德责任到底有哪些呢？显然，要回答这一问题，必须弄清到底有哪些专门调节政府与公众之间关系的道德准则和规范。对此，有学者提出了自己的理解：“政府机关及其工作人员的生活与行为必须符合人民与社会所要求的道德标准与规范。政府机关工作人员必须谨守行政道德责任的原则：公务员执行公务须符合公众利益和国家利益，真正服务于公民与社会，应表现出最高标准的清廉、真诚、正直、刚毅等品质；公务员个人不能运用不正当的方式在执行职务时获取利益。”④在这里，公务员的行为符合公众和国家利益，为公民和社会服务，清廉、真诚、正直、刚毅、不以权谋私等等，都被当成了重要的公共道德准则和规范。在笔者看来，政府在进行公共决策时应当履行如下道德责任，即不得随意违背如下道德准则和规范：第一，要把公众的利益而非决策者的私利真正置于首位，这就是要确立起现代政府公共决策的“民本”理念，反对任何形式的以权谋私即公权的误用，同时反对基于这种误用的公共权力的滥用，即随意做出扰乱公众生活的公共决策。第二，坚持公平、正义的理念。在制定公共决策时，决策者要以公平、统一、无歧视的态度对待公共决策所涉及的不同人群，尽量谋求各不同群体利益的协调一致，让所有成员都感受到政府在决策过程中对自己福利的关照，而不是被由权力所主导的主流生活所排挤，尤其是要照顾到社会弱势群体的切身利益，提防借口“效率优先”而破坏社会正义。第三，注重决策过程的公开、透明、科学和民主。在公共决策过程中，要根据公共决策的最大特色——公共性来确立决策的程序，让公众知情并积极参与，同时，政府作为决策者要对公众的要求做出积极的回应，致力于政府和公众意见之间的良性互动。当然，政府公共决策的道德责任并不局限于上述内容，但是，仅仅根据这几个方面，我们就可以很清楚地看出，政府作为公共决策者履行自己的道德责任，对于现代责任政府和服务型政府的建设具有何等重要的意义。二政府履行公共决策道德责任的四个难题尽管现代政府有必要把履行道德责任作为自己公共决策过程中应尽的行政责任的有机组成部分，由此强化政府公共管理或行政责任的伦理维度，但是，在现实生活中，政府作为决策者在履行其道德责任时往往存在着严重的困境。如美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆所说的那样：“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。”⑤就我国而言，政府虽然明确地把人民的利益作为一切政府工作包括政府决策的首要价值要求，并且把公平、正义和决策公开、民主等理念作为公共决策的核心价值，但是，在现实生活中，误用和滥用公共权力的情况时有发生，以权谋私等腐败行为屡禁不止，决策过程不公开、不透明、不民主现象也始终存在。为什么政府作为公共决策者不能很好地履行自己的道德责任？这自然有多方面的原因，在这里，笔者尝试将其中的原因概括为四个难题：第一，道德责任的主体隐而不明。政府公共决策的主体是政府而不是单个自然人，因而当我们谈论政府公共决策的道德责任时，往往面对的不是具体的个人，而是复杂的行政管理机构。法国行政学家夏尔·德巴什曾说过：“行政机构出于需要而集体工作，这是因为任何决策都需要各部门的协商以避免冲突和不和。行政机构使用这种方法还出于对整体利益的关心。因为只有这种方法才能确保整体利益的各种方式都被认真考虑而不被遗忘。”⑥然而，正如密尔在《论自由》一书中所指出的那样：“当要求两个以上的负责官员对同一行为表示同意时，责任就削弱了。”⑦正是因为道德责任主体的隐而不明，参与公共决策的政府官员和公务人员，往往不会为自己不道德的决策感到内疚，而是倾向于找借口逃避自己的道德责任，或者认为其中的道德责任与自己无关。第二，道德责任的追究方式遭遇尴尬。在未真正确立公共生活领域的传统社会里，道德责任的追究方式确实主要局限于社会道德舆论的谴责和责任主体的良心忏悔，但是，在现代社会，仅仅通过这种方式来约束公共决策的道德责任主体，尤其是政府等公共组织和公务人员，显然是无力的，因为这种道德责任追究方式是隐性的或软性的。既然政府官员和公务人员对由法律和政治制度明确规定的法律责任和政治责任都可能出于对私利的追求而逃避，那么，人们自然很难指望他们来自觉承担起没有强制约束力的道德责任了。于是，在现代制度伦理的建构过程中，有学者提出要尽量使得约束政府决策活动的道德规范制度化，甚至法律化，使那些主要源自传统社会的美德伦理规范转变成得到明确法律认同的制度；但是，由此又很容易造成公共决策中的道德责任与法律责任的混淆不清，最终导致公共决策主体不知道自己究竟该如何履行道德责任，甚至怀疑其中是否真的存在需要履行的道德责任。第三，形形色色的私利妨碍道德责任的履行。政府的公共决策是由政府官员和公务人员做出的，在行使公共权力时，尽管他们应该坚持以公共原则为准绳，把公众利益放在首位，但是，我们知道，人实质上是一系列价值观、欲望和利益的“综合体”，每个人都有实现自己利益的倾向和意愿，并力图以理性经济人方式寻求自身利益的最大化，而公共权力的非公共运用也确实能给公共决策者带来额外的收益，因此，公共决策者在行使公共权力时，可能会为实现自身利益的最大化而偏离公共利益的取向，从而造成政府所要承担的道德责任被全然漠视，于是，以权谋私等腐败行为就势必时常发生。就中国的现实而言，公共决策者所致力于追求的“私人利益”，每每是指决策者作为政府官员所标榜的“政绩”，以及由“政绩”而给他们带来的各种实际的利益。正是为了“政绩”和由此而带来的好处，许多决策者在进行重大决策时往往忽略了公众的真正利益和社会整体利益，致使许多严重破坏生态环境的“政绩”项目仓促上马，或者借口快速推进经济发展而不顾民生严重受损。说到底，这都属于公共权力的一种滥用。我们还必须注意，做出公共决策的政府并非一个笼统、抽象的概念，在具体决策时，我们看到的往往是特定的政府组织或部门。这些挂着政府名义的组织或部门往往有着自己特殊的私人利益，即部门利益，于是，它们在进行一些重大的公共决策时，往往会首先考虑本部门的利益，而不是把公众的利益真正放在首位。同时，正是由于一些公共决策背后总是深深地隐藏着一些特殊的“私利”即部门利益，这些部门利益还往往以共同利益的面目出现并构成虚假的公共利益，从而造成了政府公共决策过程往往难以真正做到公开、公平、民主和科学。⑧众所周知，一旦某些政府部门在决策时想图谋隐蔽的私人利益即特殊的部门利益，它们就很难真正将决策过程加以公开，并让公众参与进来。第四，道德责任本身存在矛盾和冲突。除了上述难题，政府在进行公共决策时所面临的道德责任本身的冲突，也是一个我们不得不加以重视的问题。所谓道德责任本身的冲突，是指政府决策者在进行公共决策时，所要承担的道德责任不是单一的，而是多元的，它们彼此之间存在着矛盾和冲突，有时候难以取舍。从功利主义伦理学的视野来看，政府公共决策道德责任的冲突，说到底可以归结为政府公共决策所要实现的公众利益本身彼此存在着冲突。尽管我们可以在抽象的意义上把所有公众的利益归结为公共利益，但是，在此公共利益内部，不同的人群所获得的份额是截然不同的。也就是说，社会不同的阶层、群体，在所谓的公共利益中各自占有并不完全平等的一份。所以，政府在做出公共决策时，尽管可以抽象地追求公共利益的最大化，但很可能会造成对少数人群尤其是弱势群体利益的严重损害。而要照顾到全体公众中的每一个体，往往又会影响到公共决策所要追求的效率和整体利益。一个具有典型意义的例子是，政府在进行公共决策时，往往会遇到发展经济与保护生态环境的责任冲突。发展经济的目的是为了增加公众的福利，从功利的角度看，这无疑也可以被当作政府所应承担的一个合理的道德责任。或至少是一个具有伦理维度的社会责任。但是，保护生态环境，推进可持续发展，同样是政府所要承担的一项道德责任。在这里面，涉及到当代人与未来世代的人的利益关系问题：是为了当代人的利益而不惜破坏生态环境，还是为了发展的可持续性和后代人的利益而放弃某些发展项目，放慢经济发展的速度，这是当代各级政府在进行公共决策时都无法回避的一个难题。三对如何解决上述难题的初步思考针对上述难题，笔者认为，要使政府在进行公共决策时更好地履行其道德责任，需要进一步明确道德责任的主体，理解并积极改变道德责任追究的方式，通过道德教育和制度伦理的建构积极抑制利己主义冲动对道德责任的冲击，以正义原则为最高价值理念来协调各种道德责任冲突。首先，要明确道德责任的主体。也就是说，我们不能满足于空洞、抽象地谈论政府的道德责任，而是要把政府的道德责任具体落实到负责某项公共决策的政府官员即决策者身上。如果决策者是一个集体，则必须区分这个集体的领导和一般成员各自不同的道德责任。其次，要理解并积极变革道德责任追究的方式。政府公共决策的道德责任并不属于传统的“私德”范围，而是建构现代合理有序的公共生活的重要伦理基础，因而属于制度伦理的范畴。一方面，我们要努力使政府公共决策所依循的道德准则和规范制度化；另一方面，还要通过这一制度化的过程，来改变传统的仅仅通过社会舆论和良心自我谴责来履行道德责任的方式，从而使得政府公共决策之道德责任的追究制度化、有序化，甚至法制化。如前所述，道德责任和法律责任尽管有一定的区别，但两者并不是完全不相容的，公共决策道德责任的履行，是与法律责任乃至政治责任的履行同时进行的。我们不能天真地指望仅仅依靠道德教育和良心自觉来使公共事务的决策者自觉履行其道德责任，尽管道德教育在其中始终具有重要作用。再次，鉴于各种私人利益对决策者履行道德责任的严重干扰和影响，我们必须加强对各级政府官员和公务员进行有针对性的有关公共道德准则和规范的新型道德教育，培养他们正直、刚毅、真诚、坦率等公共生活所要求的优良道德品质。同时，要进一步明确公共决策中道德责任的规范，使决策者更加清楚地认识到自己应该自觉履行哪些道德责任，使得道德准则和规范制度化、法典化。在这方面，我们可以借鉴西方国家的一些成功经验并加以中国化，如建立专门的政府伦理行为管理机构，开展持久有效的伦理道德训练等。行政伦理建设以专门化、职业化的方式进行，在某种程度上能增强行政人员的职业责任感。例如，美国于1978年设置政府道德办公室，隶属于人事管理局，1989年成为独立机构。这些机构根据公务人员利益冲突的情况，制定有关的规章条例，审查财务公开报告，等等。英国在20世纪80年代成立了“公共生活准则委员会”。加拿大在1994年成立了专门的政府道德咨询办公室，定期向联邦和省级政府部门或外国政府以及私营部门提供关于