我国高考制度变迁及改革路径分析

我国高考制度变迁及改革路径分析

一、问题的提出高考制度恢复30多年来，改革措施不断出台，从科目设置调整到分省命题，从保送生制度到高校自主招生改革，从网上招生到阳光高考，等等，制度结构日益完善，招生规模持续扩大。与此同时，人们对于高考制度的批评也是与日俱增，从批评高考导致“片面追求升学率”，到批判高考是“应试教育”的罪魁祸首，甚至有全国人大代表提案建议“取消高考”，等等。如果从适应国家发展需要和受益群众数量的角度分析，高考制度改革是典型的“帕累托改进”，即在不损失任何人利益的前提下，使部分人的福利得到改进，从而提高整个社会的收益。然而，高考制度为什么还要遭受如此多的非议呢？根据新制度经济学的制度变迁理论，制度作为规定或限制人们活动秩序的约束的集合，它的变迁是一个复杂的过程。“制度变迁在边际上可能是一系列规则、非正式约束、实施的形式及有效性变迁的结果。”[1]美国著名制度经济学家诺斯认为，信念决定了制度结构，因为认知的路径依赖，制度变迁也呈现出路径依赖的特性。路径依赖类似于物理学中的“惯性”规律，一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖，并且会沿着既定方向在发展中自我强化，甚至在“锁定”状态下难以调整。人们过去做出的选择决定了他们现在及未来可能的选择，而这些选择一旦陷入路径依赖，想要脱身就会变得十分困难。根据制度变迁理论，我们发现高考制度具有典型的路径依赖特征，在改革和发展中受到许多因素的制约，稍有不慎，就容易在政策目标和实际效果上产生偏差，从而招致社会的批评与不满。本文从影响高考制度变迁的制约因素入手，分析高考制度路径依赖的形成原因和应对策略，提出高考改革与发展的方向。二、高考制度变迁的制约因素高考制度的形成及演进受到传统文化、政治、经济、知识等因素的制约，其制度结构是这些因素相互博弈、相互作用的结果。(一)传统文化在制度变迁的制约因素中，传统文化属于典型的非正式约束，它通过共同的价值取向规范着人们的思维模式、行为准则和判断标准，构成制度变迁的基础并决定制度的效用。在我国的传统文化价值体系中，“不患寡而患不均”，平等一直是我们孜孜以求的目标。高考制度奉行公平竞争、公开考试、公正录取的原则，使“具有类似天赋、动机的人，不管他们的经济、社会地位如何，都应有获取政治权力地位的大致相同的机会”，[2]让广大人民群众平等竞争接受高等教育，并且大大减少人才流动的交易成本，从而获得社会的高度认可。如果在高考改革的政策设计和实施过程中，忽视传统文化的非正式约束作用，无法满足公平公正的价值理念，则很难取得实效。前些年饱受诟病的一些高考加分政策就是违反公平原则的经典案例。例如航模加分，抛开航模训练的费用不谈，仅就接触航模的机会而言，明显地对城市学生有利，而对农村学生不利，在当前我国处于城乡二元结构的体制下，这项规则显然将两者置于不公平竞争的状态，会强化城乡差别，不符合平等原则，与高考制度变迁的基本要求背道而驰，也注定在实践中被摒弃。我国传统文化以儒家思想为主体，以血缘和地缘关系为纽带，人际关系往往决定个体行为或集体行动的逻辑起点，人情问题常常成为困扰制度变迁的主要的非正式约束。高考制度依据明确的选拔标准和规范的操作流程，“在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性”，[3]稳定人们对制度的预期，最大限度地保护和维持公平公正的核心价值。但是，在高考制度变迁中，许多改革政策的效果由于人为因素的干扰而大打折扣。例如在恢复高考后不久推出的保送生政策，其制度设计本意是弥补传统纸笔考试的不足，为选拔培养优秀人才提供一条“绿色通道”，然而在执行过程中，由于缺乏明确标准和有效监督，容易受到社会关系中人情、权力和金钱的侵蚀，以致出现“推劣不推良，送官不送民”的现象，导致政策失灵。“尽管正式约束可能由于政治或司法决定而在一夕之间发生变化，但嵌入在习俗、传统和行为准则中的非正式约束可能是刻意的政策所难以改变的。”[4]人情关系作为传统文化的一个特点，已经潜移默化地融合在我们民族的血液里，具有路径依赖性，通常在无意识状态下支配着我们的行动，不会在短期内消失或改变，当然也会限制或约束着高考制度变迁的范围和效力。(二)政治因素中国的制度变迁属于强制性的制度变迁范畴，是由政府命令和法律引入的自上而下的供给主导型的制度变迁，“历史上制度供给的基本原则，都是以政治支持最大化为主要目标”，[5]高考制度变迁也不例外。宪法规定我国是中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家，实行人民代表大会制度，一切权力属于人民。因此，所有的制度设计和制度安排必须有利于巩固这种政体，保持社会主义性质。这也是高考制度变迁的根本要求。1977年恢复高考，是教育战线拨乱反正、解放思想的重要标志，也是当年我国政治生活中的一件大事，“不是简单地恢复了一个考试的制度，而是社会公平与公正的重建，是公平公正原则的重要制度设计和社会实践。”[6]高考制度变迁中的政治因素，就是影响制度变迁的正式约束，会在短时间促使制度结构发生根本性的变化。我国政治制度的核心是保证人民当家做主，维护人民群众的根本利益。满足人民对社会公平和正义价值的需求也是高考制度变迁中所要考虑的重要政治因素。“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。”[7]在实行公务员考试以前，高考制度为大家提供平等的成为“候备国家干部”的机会，作为“公平的正义”载体为人们所接受，能够稳定、有序、有效地调整社会结构，将社会各阶层联结在共同的价值体系中，为共同的目标而奋斗。严格地讲，虽然在实行公务员考试以后，通过高考制度选拔干部人才的功能已经发生变化，高考逐渐回归到教育考试的本质上来，但是由于社会意识在接受上的滞后性，以及仍然存在身份差异、脑体分工等原因，高考制度还是受到大多数人的信赖，尤其是广大人民群众还是希望通过高考改变命运。所以，高考制度变迁不仅是一个教育性问题，而且是一个社会性问题，更是一个政治性问题。(三)经济因素毫无疑问，制度变迁必然会产生相应的经济成本，需要一定的财力支持。在制度变迁过程中，不仅新制度在设计、试验、应用阶段需要耗费社会资源，而且在实施、监管、完善等阶段也需要付出相应的交往和协调成本。高考制度的建立，大大减少了各高校单独招生所需要的经济成本，给最大多数学生提供了参加考试的机会，也为国家节省了教育经费。虽然通过高考制度，建立了教育教学的激励机制，在国家财力有限的情况下，以最经济的方式迅速普及了教育，为经济发展供给符合需要的人力资源。但是，高考作为一种大规模的社会化考试活动，从安全保密到质量监控，从试题编制到考试实施，从理论研究到人员培训等环节，都需要国家财政提供经费保障。在本世纪初以前的相当长时期内，由于缺少相应的资金支持，高考管理手段滞后，高考改革的一些措施难以实施，高考制度变迁进展缓慢。制度决定了交易费用和转型成本；反之，交易费用和转型成本也影响着制度效果的完美程度。“当公共政策涉及大量具体后果并导致指令性规则激增时，协调成本会滚雪球似地不断膨胀。”[8]在高考制度变迁过程中，曾经应用过的定向委培生制度、自费生制度都是出于经济因素的考虑而采取的临时性修正政策，在确保统一高考制度的同时，满足部分特殊部门或地区对人才培养的需要。近年来，我国人民生活水平迅速提高，经济因素不再构成制约家庭教育支出的主要障碍，虽然国家加大高考改革力度，连续扩大高校招生规模，但仍然无法满足人民群众日益增长的高等教育需求，因而造成部分群众对高考制度的不满与批评，也刺激了部分年轻学生通过参加美国SAT、英国GCE—ALEVEL等海外考试而出国学习。与此同时，随着经济发展，国家财力增强，经济问题不再成为高考制度的主要制约因素，分省命题、自主招生等政策应运而生，视频巡考、网上阅卷等技术手段相继投入应用，进一步丰富和完善了高考制度的管理机制和运行效能，推进了新形势下的高考制度变迁。(四)知识因素我国是一个考试历史的古国，也是一个考试规模的大国，在考试思想、考试制度和考试方法上领先世界千年，但在考试理论与技术研究上，却无法与之相称，至今鲜见诸如命题、阅卷、评分等内容研究的历史文献，“没有一本可以称得上考试科学的论著”[9]。20世纪80年代中期高考改革以前，缺少现代化考试理论的指导成为制约高考制度自身发展主要的知识因素，在高考实施中缺少统一的标准化操作技术规范，对考试内容与形式也缺少严谨的科学论证，高考处于经验式管理的阶段。通过高考改革引入以“标准化考试”为代表的现代教育测量学理论后，关于高考的考试理论与技术的研究才逐渐深入，科学规范的考试管理制度才逐步形成，有关考试数据统计和结果分析的模型才得以建立。经过20多年的发展，我们的考试研究与管理水平已经取得长足进展，但同国外先进考试机构相比，在测量理论、考试技术、评价模型等方面还存在差距，这些知识性因素还在制约着高考制度变迁的平稳、有序进行。在制约高考制度变迁的知识因素中，还有一个重要方面就是民众的知识水平，也就是社会对高考制度变迁结果的可接受程度。高考标准分改革的失败就是这方面的一个例子。标准分是对高考成绩的原始分数按照一定的规则推导出来的分数，反映考生在全体考生中的相对位置。相对于原始分数一般不能直接反映出考生间的差异状况，也不能刻画出考生相互比较后所处位置的劣势，标准分不受试题难易度和整体原始分的分布影响，并且容易进行等值，是最符合常模参照性考试要求的考试结果报告形式，也是当前美国、英国等考试机构普遍采用的考试分数处理及报告方式。但是，由于广大民众的不理解、不接受，这项从20世纪90年代初启动的理论界认为比较科学的高考分数改革政策在推行数年后，目前已经日渐式微，只剩下个别省仍在应用。事实上，高考制度变迁过程中任何一项措施的出台，都会受到民众知识程度、社会舆论的影响，其成功与否，除了在理论研究和技术实践中应用科学方法外，还应该加强教育、培训和宣传，提高公众的知识水平和接受能力，如此才能取得较好的效果。三、推进高考制度变迁的特征与高考改革的理性思考高考改革不仅是高等教育招生考试制度的调整与完善，而且.会涉及社会领域的方方面面，具有社会制度改革的特点，是一项复杂的系统工程，牵一发而动全身。推进高考制度改革，不仅要遵循高考制度变迁的一般规律，注意与教育改革和社会发展相协调，而且要在先进教育评价和考试理论的指导下，研究制订细致可行的改革路线图，循序渐进，稳步推行。(一)高考制度变迁的渐进性特征高考改革属于供给主导型的制度变迁模式，具有典型的渐进性特征。在这种变迁模式中，由于制度供给与制度需求在目标函数与约束条件上的不同，以及双方对制度安排的成本与收益的预期值不一致，再加上在制度变迁过程中因为信息不对称、不确定性和实施层级、地方差异等因素的影响，难免会造成制度供给与制度需求、意愿制度供给与实际制度供给之间的偏差。为了尽可能地缩小这种偏差，减少社会摩擦，作为制度供给主体的政府需要妥善地处理改革、发展和稳定三者的关系，通过论证、试验、总结、推广等步骤，决定制度供给的方向、速度、形式和战略安排等，逐渐改进原有制度中与现实需求和发展方向不一致的规则和办法，调整和完善相应的政策和措施，实现高考制度变迁平稳进行。高考制度变迁的渐进性决定了改革措施的出台必须保持连续性，避免引起较大的争议而影响社会稳定和政策效果。高考制度作为一种教育制度，应该遵守教育规律，“十年树木，百年树人”，教育的长期性特点要求在高考制度变迁与改革中必须摆脱急功近利的思想，注意保持政策的相对稳定性。评价某项高考改革政策的效果，不能简单地依靠当下的群众满意度，也不能过分地受到媒体舆论的左右，而应该建立较长期的评价标准，应将学生在大学的学习状况和未来的工作业绩纳入评核的范围。如果漠视高考制度变迁的渐进性，在高考改革中忽视相关政策的稳定性，频繁地调整高考政策或改革措施，往往会使大家无所适从，从而降低高考的社会公信力，不利于高考制度变迁的平稳性，难以达到改革的预期目标。(二)高考制度变迁与教育改革和社会发展相协调高考是高等学校全国统一招生考试，其基本功能是为高等学校选拔合适的学生，以培养人才进行科学研究、引领文化和推动社会发展。高考制度变迁应与高等教育改革的方向相一致，服务于高等学校培养高素质人才的要求。同时，高考作为基础教育阶段影响最大的选拔性考试，客观上具有引导中学教学的作用，所以也要有利于基础教育课程改革，为推进素质教育服务。由于教育改革的复杂性和教育政策的延时性，教育成果难以取得立竿见影的成效，而考试政策调整具有较强的时效性，考试实施具有较强的可操作性，致使无论高考是否愿意或具有这个功能，都容易被当做教育改革的突破口和政策成效的评鉴者。如果高考改革不能很好地协调与高等教育发展和基础教育改革之间的关系，不能充分地考虑高考变化在教育教学反馈响应上的敏感性，如果高考政策多变而又备受争议，那么，高考制度很容易被充当政策失灵的替罪羊，从而在制度变迁中迷失方向。高考制度作为一种社会制度，其改革的形式与内容必然受到所处社会发展阶段的环境制约。按地域分配招生计划指标是高考制度的基本政策之一，反映了我国政治制度的根本要求，是维护民族团结、推进全面协调可持续发展的重要措施，并且符合“民主的平等和差别原则”[10]的正义内涵，但在实施过程中，却容易导致“高考移民”等现象，也容易产生个别人对“分数面前人人平等”原则的质疑。近期北京大学推出的“中学校长实名推荐制”作为高考招生的制度创新，其目的是“不拘一格降人才”，打破唯分数是举的神话，但推行起来仍有困难，在有的地方又演变为“推荐上北大又成分数比拼，校长感叹身不由己”[11]，可见社会环境对高考改革政策的强烈反作用。高考作为人力资源的第一次大规模分流，高考政策的调整会影响到人才流向、就业机会和未来的人力资源结构。随着社会发展，人们接受高等教育的愿望越来越强烈，各高等学校走特色化发展道路，高考制度变迁与改革将处于各种社会力量的博弈之中，任何考虑不周的细小变动都可能产生“蝴蝶效应”，引发意想不到的社会影响，反过来可能会干扰改革的成效。所以，高考制度变迁必须与社会发展协调进行。(三)高考制度变迁中的科学研究考试综合应用了心理学、教育学、统计学、社会学等多个学科的研究成果，具体科目的考试内容与形式还要结合该学科的特点，属于复合型的科学研究范畴。从高考制度变迁的角度分类，考试理论与技术的科学研究可以分为内部性研究和外部性研究两个方面。内部性研究侧重考试的心理测量特点，主要研究改进考试内容、形式及评价标准等以提高考试质量；外部性研究侧重考试的制度性特点，主要研究改进制度结构、参与者态度及社会影响等以提高考试效果。在考试活动中，命题专家的试题设计、应试考生的作答反应、阅卷专家的判断评分，都体现了心理测量的特点，要分析和研究他们的认知过程、思维模式和心理反应等特点，完善试题及评分标准的科学性、规范性，尽量使参与者在意识上达到“谐振”，减少在试题理解上的偏差。高考以中学教学大纲为蓝本，考试结果却要反映学生未来接受高等教育的潜力，对考试内容、考试形式和考试标准的改革也是一个挑战。对以分数形式表示的考试结果、每个科目的分数比例、每种题型的分数权重和每个分数单位的理论依据与赋值原则，以及如何在考试实施中精准地控制分数误差并且确保等值等都是考试质量研究的永恒主题。考试的目的是通过考试结果分析、评价考生的状况，得出推论；而不是简单地将分数作结果，将结论作推论，缺少平价。考试内部研究的核心是提高考试效度和信度，维护考试的科学性，保证考试质量。高考作为一种社会活动，考试内容的科学效力还不能作为评价考试效果的唯一根据，制度因素往往在更大程度上影响考试的成效。高考政策的有效性研究，主要是针对考试制度的效度研究，即研究如何通过制度设计全面、准确地评价学生、选拔人才。在高考制度改革研究中，考试次数、科目设置、各科权重、录取方式及评价标准等关于制度结构的研究会直接作用于高考的选拔效果。在高考制度改革研究中，除了考虑在考试方案、规则设计上的理论性和完备性以外，还必须研究考试实施的可操作性问题，即要坚持制度执行中的效率原则。当前的高考制度不是一个完美的考试模式，但的确是一个高效率的人才选拔机制。如何保证考试公平又不损失效率，研究利用信息化技术改造考试，加快数据传递和信息共享，丰富评价信息量，是考试技术发展的最佳路径。高考实质上也是一种以信息为最终产品的对人的调查评估形式，在考试研究中也应注意参与者的心理反应，注意“以利益相关者的主张、焦虑和争议作为组织评估焦点决定所需信息的基础”[12]。考试外部性研究的重点是改进考试制度结构及应用，确保公平公正，提高考试效能。(四)高考制度变迁与改革的方向高考制度改革的基本任务是着眼于克服单一考试的种种弊端，适应不同类型、不同层次的高等教育形式的差异性需求，改进制度结构，发挥评价功能，