我国财政投资支出绩效综合评价框架探讨

我国财政投资支出绩效综合评价框架探讨

F812.4：A1002-8102(2011)11-0044-07在公共财政建设发展中，追求财政资金(也即其所代表的公共资源)配置使用的绩效最大化，是必然的逻辑起点与运行目标。我国财政资金的绩效问题，已日益成为社会各方关注的重大问题，每当财政政策有重大举措(如应对世界金融危机冲击而启动政府“四万亿元”投资计划)，关于政府使用财政资金的绩效如何，更成为公众议论的热点。本文针对这一重大现实问题，聚焦于财政资金使用中特别具有代表性的投资支出，试提出一个系统化的财政投资绩效综合评价框架，意在探讨全面、深入认识财政支出资金绩效问题的基本理论框架与方法论的要点，以适应中国特色公共财政建设过程中由粗到细发展绩效评价与绩效预算的现实需要。一、问题的提出任何经济活动都要讲求效益。在市场经济环境中，公共支出绩效的考评本应与作为微观主体的企业的成本—效益分析一样成为天经地义。但是，由于公共支出绩效考评的复杂性，实际上其绩效考评的实践，远远滞后于企业成本—效益分析的普遍成熟状态。近几十年的“新公共管理”潮流中，绩效预算(PerformanceBudget)或结果导向预算(Outcome-orientedBudget)成为发展前沿，但迄今并未进入成熟阶段。中国公共财政建设在近十几年已明确地破题并在加速前行，其中关于财政支出资金绩效考评的追求也已日趋强烈。在原则上，管理部门与研究界已形成共识：公共支出同样也要讲求效益。财政为政府履行职能提供物质保障，追求财政支出的综合效益(即绩效)最大化，是政府尽责和财政管理优化的基本出发点，也应是检验财政管理成效的核心指标。全面地说，财政绩效问题贯穿于财政分配全过程的各个环节，贯穿于公共产品供应的全周期。全面的财政效益观体现在收、支全部流程和宏观、中观、微观的不同层面，不仅包括财政资金的分配和使用，而且应延伸到资金配置最前端的财政决策，包括财政政策方向选择和政策力度等等，又一直延续到政府支出关于投资项目的顶层规划、可行性选择、公共工程建设过程中的监督管理和工程竣工后的运营维护机制等方面。我们这里先集中讨论财政问题上有必要树立的全面效益观，再进而分析财政支出中最具代表性的投资支出综合效益问题。二、以全面的财政效益观认识财政投资资金综合效益的内涵财政效益有别于微观效益，它的体现是在宏观、中观、微观各层面，贯穿于相关资源配置的各个环节和财政资金运用的全过程。运用财政资金安排投资，在确定财政政策的大方向和力度、制定具体政策要领、确定资金在项目群与具体项目上的配置、监督资金使用、公共工程项目竣工交付使用的运营和维护等方面，都与效益有关。换言之，财政投资支出效益贯穿于公共事务决策和公共产品提供的全过程，涵盖公共产品和产出品的整个生命周期(示意图如下)。以这种全周期、全要素式的整体考量，才能无遗漏地反映和把握全面的财政效益观和完整地认识财政投资资金的综合效益问题。可知，这一效益的内涵必然是从经济社会全局评价的财政投资资金正面效应的最大化。图财政投资资金综合效益主要体现环节示意图三、追求财政投资支出绩效必须把握的六大环节从财政投资支出绩效管理的关键环节考察分析，按照全面的财政效益观追求投资支出绩效，至少可具体分为分层次的六大环节：(一)在财政政策的基本思路上，首先大方向必须正确财政决策的正确性是财政管理绩效即财政政策与资金综合效益的基本前提。通常情况下，财政政策选择，不是在确定的前景条件下基于各种备选方案的决策，而是面对预测的前景环境所做的相机决策，即存在风险和不确定因素的条件下的事前与事中决策。决策者不可能确知下一阶段环境条件的细节，只能根据历史资料和预测、分析、建议做出经验判断，追求在预计的资源及经济环境约束下的最优财政决策，努力做出财政政策与调控方案的最满意解。那么，任一周期或时间段初始时，在财政政策的基本思路上，关于大方向的认识与决策判断正确与否，从根本上决定财政资金的使用效益。也就是说，基本思路的大方向正确与否，直接决定财政资金运用总体绩效的高低和调控的成败。很显然，在财政政策作为宏观调控最主要手段之一解决反周期的调控任务时，此为大前提。每当在宏观经济形势发生重大变化时，决策层能否见事快、方向明，及时下决心，确定实行适应客观规律和客观需要的扩张型或收缩型财政政策，是决定和影响财政投资支出综合效益的基础。20世纪90年代以来，面对复杂的国内外经济形势，我国决策层审时度势合理应对，先后相机抉择实施了“适度从紧”的财政政策(1993-1997年)、积极的财政政策(1998-2004年；2009至目前)和稳健的财政政策(2004-2008年)等，对经济运行中的周期性波动进行“逆周期”或“反周期”的宏观调控，有力地维护和促进了国民经济的较快平稳增长。特别是两次积极财政政策的实施，说明我国政府运用财政政策的大思路和大方向正确，并彰显实施宏观经济调控的艺术在走向成熟。1998年年初，我国受亚洲金融危机的影响明显加深，经济形势发生急剧变化：贸易受到严重冲击、物价持续走低、消费需求增长趋缓、投资需求增长乏力、结构因素制约经济健康运行。为积极应对亚洲金融危机对我国经济的冲击和影响，在一季度之后，政府果断决策，由“适度从紧”的财政政策转为扩张性的积极财政政策，推出预算调整方案，通过增发长期建设国债安排政府投资项目、调整税收、收入分配和非税收入三个方面的政策和相关财政体制，促进经济持续稳定增长。当时，由于我国过去无论在传统体制下或在改革开放新时期，只有过对付通货膨胀的经验，还从未有过实施有意为之的财政大规模投资项目实施扩张以对付通货紧缩的经验，所以在扩张的决心下定之前，其实是颇费踌躇的。在大方向的认定上，决策层的注意力经历了从“千方百计防止通胀死灰复燃”、“中国经济需要升温时不愁温度升不上去”的认识框架的坚持到疑问，再到最后的放弃，终于转换到全新的“全力应对通缩压力”的认识框架上来。实践证明，针对我国经济运行中当时前所未有地出现的全面买方市场、需求不足、经济增长乏力的特殊形势，明确地提出实行扩张性财政政策，是在正确的大思路和大方向上的正确决策，而且政策的着力点既注重总量扩张也着眼于结构调整、产业升级、技术改造和改革事项的呼应，使短期政策效应与中长期政策效应有机地结合起来，提供了其后调控成功即基本实现预期的、合意的综合绩效的大前提。2004年，在国民经济运行明显走过了从相对低迷阶段向繁荣高涨阶段的拐点之后，我国的财政政策又不失时机地从扩张性的积极财政政策转向中性导向的稳健财政政策，控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支成为财政政策的主要内容。而演进到2008年第四季度，面对“百年一遇”的世界金融危机的强烈冲击不期而至，我国决策层及时果断地再次实施宏观政策转型，重新启动扩张性的积极财政政策，推出以“四万亿元政府投资项目”为代表事项的一揽子经济刺激方案，再次正确地把握住了关键时段决策大方向的转变，为政府资金综合绩效的实现提供了大前提。当时的过程是：从2008年第一季度开始，我国宏观经济增速放缓，2008年1—4季度国内生产总值分别增长10.6%、10.1%、9.0%、6.8%。但在三季度之前，还可以认为增速下行是2007年“两防”方针实施带来的意愿中的结果，三季度的9%增速就一般判断也是不低的、合意的，但决策层结合国际国内形势的全面分析和微观调查材料，认识到与进出口总值下降，工业增加值增长速度明显回落，股市财富大幅缩水，失业人数增加，CPI和PPI双双进入负值等等综合起来加以判断，已可看清美国次贷危机(即后来所称的国际金融危机)将对我国经济造成极大冲击。必须果断启动扩张性积极财政政策，与适度宽松的货币政策相配合，实施抵御危机冲击的宏观调控。积极的财政政策通过减收增支，在加强宏观经济运行稳定性、拉动经济增长、改善民生、夯实未来经济发展基础等方面显现出积极效应，把危机对我国的负面影响降到了最低。实践证明，每当处于这种抉择关头，“扩张”还是“收缩”首先表现为政策大方向的认定，社会上可能众说纷纭，各种声音都有，但大方向的最优解其实是唯一的。(二)在财政政策力度安排上，要量度适当在总体思路和方向正确之后，还需要力度适当。力度不够，难以实现预定效果；而力度过大，又会造成对非公共部门的经济产生挤出效应和公共部门负债率过高等风险因素，可能过犹不及。无论是传统总收支模型还是IS—LM模型都强调财政政策对经济产生的刺激效应依赖于乘数机制，而财政政策的有效程度就取决于乘数的高低。在不考虑税率变动的情况下，凯恩斯主义论述的政府购买乘数=1/(1-c)。由于债务化资产的财产效应，以及需求对收入变化的过度敏感性，从而保证了乘数机制的有效性。在征收总额税时，政府购买性支出的乘数=c/(1-c)；课征所得税时，政府购买性支出的乘数=1/1-c(1-t)；政府转移性支出的乘数=c/(1-c)。其中，c代表边际消费倾向，t代表税率。凯恩斯理论认为财政政策影响总需求的方式非常直接：财政扩张刺激总需求，而财政收缩降低总需求，刺激总需求的程度取决于凯恩斯乘数。运用IS-LM模型得出，在封闭经济中挤出机制通过提高利率而降低乘数；运用蒙代尔—弗莱明模型得出，在开放经济中乘数会随着汇率和收入效应而降低。然而在两种情况下，乘数都将大于零。从国际理论研究和经济增长的实践经验来看，不同的经济体，由于经济发展水平、财政政策传导渠道和机制相异，因而导致财政政策的经济增长效应各不相同。即便是同一个经济体，由于宏观经济形势不同，财政政策的增长效应亦不同。例如，由稳健的财政政策向积极的财政政策的转型，面临投资乘数大小难以准确确定以及通过财政政策作用总需求水平达到预定目标需要的时间等两方面的不确定性，而在这期间总需求特别是投资发生的戏剧性变化可能导致决策失误。日本政府曾在1992-1995年间实施了七个以国债投资为核心的积极财政计划。虽然方向正确，但是，除了1995年的两个计划外，其余的五个计划都缺乏力度，不足以拉动经济增长。1992-1995年，日本用于刺激需求的积极财政计划总规模达56.4万亿日元，年均近16万亿日元，约相当于GDP的3.3%。然而，真正利用新发国债、超出正常预算规模进行的公共投资，远远低于宣布的投资刺激计划数字。而这类超出正常预算规模的公共投资才具有凯恩斯主义扩张财政刺激需求的作用。1992-1995年，这类公共投资在GDP中占的比重分别为0.9%、1.4%、0、2.2%。对于萧条多年的日本经济来说，这样的财政刺激力度并不能够达到刺激阈值。我国1998年开始实施积极财政政策，1998-2004年共发行长期建设国债9100亿元，截至2004年年末，七年累计实际安排国债项目资金8643亿元。积极财政政策的主要着力点是增加基础设施投资，其直接目的是通过投资拉动内需以确保经济持续增长。据测算，1998-2003年积极财政政策对GDP增长的贡献是每年1.5～2个百分点。2008年秋，为了应对“百年一遇”的世界金融危机冲击，保证经济较快平稳增长，政府又史无前例地出台了30年来规模最大的财政刺激计划，到2010年底投资总额约4万亿元。其中，2008年第四季度先增加安排中央投资1000亿元，2009年全国财政赤字9500亿元，各项税费减免政策预计减轻企业和居民负担约5000亿元，发行地方政府债券2000亿元。4万亿投资计划方案表明，此次财政政策力度很大，而且政策着力点鲜明：财政政策注重刺激消费需求，在基础建设和民生工程方面进行大规模投资，期望通过增加投资和扩大消费“双重动力”的合力来拉动总需求、刺激国民经济增长。表明政府对导致内需长期不足的深层次矛盾把握更加准确，通过采取提高广大低收入群体收入水平的政策，同时辅之以民生工程和基础设施建设的开展、各项社会事业的完善以及环境的改善。总体而言，虽然人们通常无法对刺激力度作出事前的精确计量安排，但实践证明，我国两次积极财政政策的扩张力度是大体适当的。这是在政策大方向之后对财政资金综合效益的第二重保障因素。(三)在政策实施中，具体的项目选择要正确接下来，资金投入项目的合理选择和尽可能充分的可行性论证，成为保障财政投资支出效益的又一个重要环节。追求财政综合效益的高水平，不仅要政策思路方向正确，力度适当，而且要在政策的实施操作中选项正确，而这与项目群的通盘“顶层规划”及各个项目尽可能充分的可行性论证密切相关。“顶层规划”如同整个棋盘上的通盘布局，不看全盘只讲某一棋子是否应该部署，是无法形成合理答案的。比如要在某地建设一座主力火电厂(用煤发电)，其合理性必然涉及我国电力产能的通盘布局问题，首先涉及火电、水电、核电、风电等的大全景规划；其次涉及火电概念下煤炭资源的分布与坑口电站、非坑口电站、电网、运煤干线的全局性合理规划；再次涉及在诸种制约条件下此方案与其它各种可选方案之间在中长期眼界内的利弊对比，等等。只有这个“顶层规划”到位并具备了应有水准，其中各个局部的正确性，包括这座主力火电厂建设的正确性，才有讨论的前提。否则，看起来发改委在起劲儿地批项目，公共财政在热闹地配资金，但追求绩效的依据都还是未形成的。有了合理的、有前瞻性和统筹协调应有水准的“顶层规划”，还需在具体项目上进行可行性论证。具体项目方案的决策正确与否，往往是在“细节决定成败”的层面上直接关系各个工程实际造价的高低与总体上投资支出效果的好坏，从而关系财政政策预期效应的发挥和财政综合效益的高低。1998年以来我国两轮为刺激需求而增加政府直接投资的调整，一般把资金用于能够快速启动经济的在建项目和投资期为1～3年的中短期基础设施建设项目，又重点推进少数长周期大型重点项目如南水北调，西气东输，西电东送，青藏铁路。2008年底以来的4万亿元投资体现为七大方面的建设项目，以1.18万亿元中央财政资金拉动地方、银行、企业等的配套资金，在总量扩张的同时，基础设施、灾后重建、新农村建设、安居工程、生态保护、自主创新和教文卫七大方向体现了结构优化调整的导向，进一步的工作便是需要把各个具体项目选择好。我国现实生活中的问题，是有些项目的可行性研究不到位，或虽到位但受到某些“领导意图”的钳制而代之以另一套“可批性论证”，项目决策失误，主要表现为对不该建设的项目安排了投资，项目建设地点选择错误、投资方案确定的技术路线不合理，以及投资规模不恰当等。在项目可行性论证中要具体考虑：项目是否符合国家宏观产业政策和行业、地区规划；项目建成后的财务效益、社会效益、环境效益是否能满足各方面需要；项目各项风险是否得到识别并采取了防范措施；项目建设方案和资金配套是否是在进行多方案比较后选择了最优化方案等。(四)在项目资金管理上，要防止挪用、厉行节约资金(所代表的资源)是具体落实财政政策的物质基础与手段。追求财政资金的使用效益，需要在前述政策方向、力度正确和项目可行的基础上，保证资金的准确合规使用，使已确立的项目资金按进度拨付到位不被挪用。还要在资金的使用中严防浪费、厉行节约，通过财政管理和监督制度的细化完善，把有限的财政资金使用好。资金管理首先要确保资金及时到位，按照既定安排使用，不挪作他用。近年来曝光的一些违法违纪案件表明强调这一点非常重要。例如，1999年审计署发布的《关于1998年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，水利部弄虚作假，乱拉资金建楼堂馆所，私设“小金库”，以及大量挤占挪用专项资金等严重违法违纪问题，如采取与地方水利部门上下串通、弄虚作假的办法，下拨水利专项资金，然后返回作集资款，用于在北京市六里桥地区建水利调度综合楼(实际上是包括商务、餐饮、客房在内的高档写字楼)；将南水北调中线项目的前期经费1.35亿元中的6500万元调回，作为水利部机关服务局“小金库”，存入中国华能财务公司等单位吃利息、拨款给部属医院、公司和机关食堂；挪用水利专项资金炒股票、建办公楼，1994-1998年，水利部及下属单位共挪用水利专项资金1.16亿元。在洪水肆虐的1998年，竟然挪用大江大河堤防工程资金1400万元给黄河水利委员会等单位建宿舍；挪用水利基建款和百条挖泥船项目专项资金5274万元，用于投资和购置办公楼及宿舍，甚至炒股票等；挪用1998年增发国债资金600万元购买小轿车和文印设备等。2000年审计报告披露，国务院36个部门挪用财政资金21亿多元用于建楼堂馆所、行政经费开支和借给外单位使用。显然，在积极财政政策的执行期，不论政策的大方向、总体力度掌握和建设项目的可行性论证如何正确与到位，但在这些资金被挪用的场合，政策与资金的综合效益都无从谈起，总体的政策绩效必然被大打折扣。在财政资金分配使用中，应按照重要性原则和合理把握轻重缓急的决策机制，优先保障国家的大政方针、大局规划和政府的重点工作所需资金，确保财政支持方向与政府施政目标保持一致；同时要兼顾一般，统筹协调。要坚持法治原则，完善资金分配决策机制，实现自上而下与自下而上有机结合的决策过程。在制度设计上，既要为决策者统筹平衡留有空间，又要给予资金需求方和利益相关方表达诉求、申请动态修正或应急调整的权力与途径。应发展基层参与、专家论证与集体决策相结合的方式，解决无限需求与有限资金的矛盾，并留有动态优化调整的制度程序，与此同时，就需要加强资金、资产管理，防止挪用、闲置与浪费，这是不可缺少的一个重要管理环节。(五)在项目施工建设中，要严格监理，保证质量财政政策思路正确，力度适当，项目选择无误，资金又能及时到位、合规节约使用，并不意味着万事大吉，以这些为基础，还必须把施工质量保证好。政府投资的公共工程、建设项目，不论是道路、桥梁等准公共产品，还是产业领域如大钢铁、大化工之类的重点企业设施，工程量大，投资金额高。如果前面一切正确，但施工单位在施工过程中由于一线施工人员素质较低，没有按相关规定要求保证质量，监理单位未认真履行职责，把关不严，导致不按图施工、野蛮施工，偷工减料等问题出现，造成质量低劣的豆腐渣工程，也会导致财政资源的巨大浪费而使资金综合效益归零，甚至带来由于额外拖累、收拾残局而形成的负效益。比如，1998年2月20日湖北巴东县正在施工中的三峡工程焦家湾大桥突然坍塌，11人当场死亡；1999年1月4日，建成仅3年的重庆綦江彩虹桥整体坍塌，40人死于非命；云南省耗资3.8亿元修建的云南省昆禄公路，开通18天，路基沉陷、路面开裂；投资760多万元的江苏省徐州市济众桥改建工程在剪彩头一天突然坍塌；2003年3月广东信宜市刚完工的石岗嘴大桥主体工程突然坍塌；2007年8月13日湖南省凤凰县的沱江大桥突然坍塌，41人死亡。国务院领导同志1998年在抗洪一线曾愤怒地痛责九江堤防的豆腐渣工程，这类质量无保障的“豆腐渣”在关键时段、关键地点所带来的公共利益损失十分巨大，往往要表现为天文数字的负效益。为避免出现豆腐渣工程，必须切实加强相关制度保证。要实行从头到尾严密的全程监督和规范、到位的工程监理，一丝不苟保证项目质量。因此，必须执行投资项目审批、核准、备案管理程序，认真落实开工报告制度、施工许可证制度和安全生产许可证制度，加强对招投标活动的监管，规范招标方式确定、招标文件编制、资格审查、标段划分、评标定标、招标代理等行为，改进和完善评标办法，确保招标投标活动公开、公平、公正。在全程监管中，坚持合理工期、合理标价、合理标段，严格合同订立和履约，规范设计变更，科学组织施工，禁止违法和转包分包，落实工程质量和安全生产领导责任制，明确质量标准，细化安全措施，强化全程的施工监理，直至验收交付。(六)在项目建成运营后，要创新运营中的保养维护机制公共工程项目竣工投入运营后，还十分需要形成适当的运营机制，保证项目效益和公共工程效能的正常发挥，使相应公共服务可及时提供，发挥公共资金投入的放大辐射效应和支持全面发展的应有后劲。在我国现行的政绩考核制度中，公共工程建设的成就相当明显，而公共工程的维护则不明显。领导人热衷于公共工程建设，却容易忽视公共工程竣工后运营中的保养维护问题。由于工程维护没有工程投资产生的政治红利大，决策者还往往出于资金不足压力等忽视工程维护，削减工程维护预算。政府投资工程竣工验收交付使用后，就退出了政府预算管理的视野，对公共工程建设所形成的资产也缺乏约束力强的核算、管理和监督机制。项目运营维护支出的不足和维护保养机制不良，往往导致公共设施出现不当使用、失修、速朽等问题，使用寿命短——这除与某些质量问题有关，也与“公家