我国保障性住房融资策略探讨

我国保障性住房融资策略探讨

F293.3：A中央政府本着“执政为民”的理念，站在改善民生、建设和谐社会、让人民大众共享改革开放成果的高度，计划“十二五”期间新建3600万套保障性住房，使我国保障性住房的覆盖面由目前的7%提高到2015年的20%。为实现这一目标，要求加大保障性住房建设力度。一、保障性住房工程资金需求庞大如果保障性住房按照每套60平方米计算(经济适用房的面积限定在60平方米以内)，3600万套住房就有21.6亿平方米，[1]按每平方米建设投资2200元计算，为保证“十二五”期间3600万套保障性住房建设目标的实现，就需要投入超过5万亿元人民币的资金。现有的保障性住房建设主要的资金来源有：中央政府的保障性住房建设补助资金；地方政府的预算；土地使用税的10%(扣除开支以后)；住房公积金的净收益；国家廉租房所得的净收入、银行的各种贷款、房地产开发商的注册资金及其发行债券等。[2]2009年，中央财政实际安排用于保障性住房建设补助资金支出超过550亿元，增长幅度前所未有，但地方财政对保障房的投资力度明显不足，2009年地方财政投入到保障性住房的资金不足180亿元，仅占财政投入的20%略多。2011年，全国保障性住房投资规模超过1.4万亿，中央财政安排的保障性住房补助资金只有1030亿元，大部分的保障房建设资金需要地方政府直接投资或通过其他途径解决。据住房和城乡建设部2011年8月12日发布的信息显示，2011年7月底，全国城镇保障性住房和棚户区改造住房已开工721.8万套，与全年目标相比开工率达72%。上海、广东、天津保障房开工率不足60%，上海仅为51%，开工率不足的重要原因就是资金不足。二、保障性住房融资存在的问题(一)政府直接投入十分有限地方财政的投入首先是基础设施建设、农业、行政管理等事业，保障房投入资金有限，导致财政收支矛盾突出，保障房建设投资难以为继，而中央财政不能增加转移性支出，保障房建设目标难以实现。在国家对房地产市场进行宏观调控的大环境下，地方财政的增收必然在短期内会受到影响，房价的调整会影响地方政府的土地出让收益，对于土地收益占财政收入比重较大的地区，这一影响更加明显。房价的调整也会通过市场交易量及交易价格影响到建筑业及交易领域营业税金、契税、土地增值税、企业所得税等，使地方财力的增长面临更大的压力，进而影响地方政府对保障房的投资。(二)民间资本缺乏介入动力保障性住房项目投资既非竞争性项目，又非垄断性项目，其“福利性”决定了投资该领域的回报远远低于竞争性投资项目，保障性住房投资除了具有一般不动产项目投资的投资回收周期长、经营管理相对复杂的特点，还具有投资收益率明显偏低的特点，而民间资本的逐利性特点，会使其对几乎没有投资回报的保障房项目失去投资的原动力，因而对民间资金吸引力较弱。保障性住房投资的低回报性，使得保障房市场成为市场调节的盲区，民间资金能否顺利进入保障性住房领域，从根本上讲要使民间资本在保障性住房项目上有利可图，取决于政府提供的优惠政策、设计的利益激励、风险分担机制以及合作模式是否符合社会资金的投资意愿。政府如何运用税收优惠、投资补贴等经济手段引导社会资本积极投向保障性建设就显得更为重要。目前，中国住房市场中普通商品住房和保障性住房的结构比例失衡严重，改变这一局面，除了政府的直接投入外，还必须依赖市场力量。(三)保障房融资渠道单一2009年以来，地方政府保障房融资主要依靠地方财政的直接投入和银行体系内的商业贷款方式，很少利用债券、保险、银行间市场等多元融资渠道来筹措资金。保障房建设资金过度依赖商业银行贷款及中央与地方财政的投入，其问题显而易见。过于依赖银行贷款，一方面会增加银行的系统性风险，另一方面也会由于商业银行因行业信贷投放比例控制要求，难以获得充足的贷款支持，使保障房建设融资难以为继。(四)廉租房集资困难最大一方面，2011年起，从中央到地方，重点发展公共租赁住房，公共租赁要逐步使其成为保障性住房的主体；另一方面，廉租房的所有权为国有，由于租住对象是城市特困人口这一特殊群体，政府不可能按市场价格收取租金，往往只收取较低的租金，租金水平相对于当地市场租金水平1/10。低水平的租金收入很难起到补偿投资的作用。政府除了在长时间内维持低水平的租金收益外，还必须放弃土地出让的收益，并且还承担建设成本。为保证廉租房的建设，地方政府在增支减收的双重压力下，面临更大的筹资困难。三、政府主导非销售类保障性住房的投资地方住房的融资主要着眼点一是在于地方政府新增的预算财力，二是地方政府通过设立新的融资平台吸收社会债务资金。[3](一)地方政府新增的土地收入用作保障性住房建设首先，需要从理论上解决认识问题，土地收入是公共资金，是地方预算收入的一部分，服务于地方政府实现其职能的需要，事实上土地收入已被纳入地方预算管理。土地收入的性质不同于税收等经常性收入，土地收入从性质上讲不是用于经常性支出而用于建设性支出，这与保障性住房的建设性支出性质是吻合的。其次，土地收入用于保障性住房建设是可行的。近年来，我国的土地出让收入快速增长，已占地方财政收入的30%左右，2010年我国全年完成土地收入超过2.9万亿元。虽然未来几年受国家房地市场调控政策影响，其增速可能下降，但土地收入的总体趋势是增长的，它已被纳入地方预算管理，理应为地方政府的“事权”服务。现行有关政策对土地出让收入用于保障性住房建设有一些明确规定，但实际执行效果并不理想，突出的表现是仅有少量的土地收入最终用于保障房建设。根据财政部披露的有关数据，2009年，全国土地出让金收入为1.27万亿元，其中用于廉租住房支出为187.1亿元，仅占全年土地出让总支出的1.5%。究其原因，是地方政府不愿意把土地收入投资于保障性住房。从操作层面上，有关文件要求的是“土地出让净收益”的一定比例或10%投入保障房。由于对“净收益”的概念没有具体的解释，也没有规定具体的核算办法，导致按“土地出让净收益”的一定比例或10%的要求往往难以操作。因此，需要对上述有关政策加以完善。具体办法是，在预算法规层面作出约束性规定，一方面直接规定地方政府土地出让收入总额，而不是土地出让收入净额的一定比例用于保障性住房；另一方面提高土地出让金投资保障房的资金比例，“十二五”期间作为全国保障性住房建设的特殊时期，应当将更多的土地收入用于保障房建设，适当提高土地收入投资于保障性住房的比重，如果把这一比重提高到15%，按照2010年的基数测算，未来四年，全国土地收入总额在15万亿左右，将有2.2万亿左右的土地收入投资于保障性住房，将从根本上保证国家“十二五”期间保障性住房建设目标的实现。(二)吸收社会债务资本在地方财力不能完全满足保障性住房建设需要的情况下，债务资金就成为必然的选择。1.解决融资平台问题。根据我国有关法律的规定，地方政府不能直接作为债务主体或担保主体，虽然世界上大多数国家的地方政府依法拥有举债权，但通常情况下地方政府举债权都会受到各种限制。我国现行相关法律明文禁止地方政府举债行为，我国《预算法》第28条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制”，《预算法》第3条规定“各级政府预算应当做到收支平衡”；《担保法》第8条规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。因此，地方政府需要搭建融资平台。不过对于地方政府而言，已是轻车熟路，“城投公司”、“国投公司”、“教投公司”、“交建投公司”、“土地资产经营公司”等等早已成为地方政府的融资平台，地方政府已有成熟的操作经验，有关部门将支持设立省级、计划单列市政府保障性住房融资平台，负责统筹该省、计划单列市的廉租房、公租房和棚户区改造三类保障性住房的管理、融资和偿债。保障房融资平台的筹建已经启动，今后从事保障房建设的房地产企业有望在融资方面获得政策性支持。但同时，需要预防设立新的融资平台可能带来的风险。2.明确融资方向。根据有关规定，“住房公积金在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设”，可见，将一部分住房公积金结余资金投资于公共租赁住房，投资规模就能达到数千亿元。可以大大减轻地方政府保障房建设的资金压力。首先，结余的住房公积金成为保障房资金的融资来源是必要且可行的。我国实行住房公积金制度以来，住房公积金余额逐年大幅增长，相关数据显示，2008年年底全国住房公积金盈余资本为3193亿元人民币，而且增长趋势明显，预计到“十二五”期末，住房公积金结余将超过1万亿元。这使公积金结余为保障房提供融资来源成为可能。住房公积金管理的“增值保值”的要求与特点决定了要对公积金进行稳健的低风险的投资，保障性住房中的限套型面积、限销售价位“两限房”则是公积金理想的投资品，由于这种类型的保障房实际上是“准商品房”，持有期满五年后可以上市交易，既没有销售市场风险，又有一定的投资回报，因此完全可以发挥住房公积金结余资金在保障性住房建设中的作用。我国在2010年就在28个城市开启了住房公积金结余资金贷款支持保障性住房的试点工作，在试点城市中，公积金贷款主要用于支持经济适用房和棚户区改造项目的建设，试点工作取得了一定的成效，积累了一定的经验。充分发挥住房公积金在保障性住房建设中的作用需要制度创新。需要国家在政策层面上突破公积金贷款资金不能作为项目资本金的规定，通过完善住房公积金管理使用办法，允许公积金结余资金以适当的方式直接投资保障房建设，可以作为保障房项目的资本金，并加强对资本金的管理，跟踪和控制资本金的风险，把风险降到最低，这对缓解保障房资金压力有着十分重要的意义。四、引导民间资本进入保障性住房的建设领域(一)政企合作引入社会资本改革开放30多年来，我国民营经济有了巨大发展，民间经济总量已相当雄厚。根据有关统计数据估计，我国的民间资本总量已超过85万亿元，但由于我国民间资本的投资领域受到某些限制，近年来过多的民间资本投机(或投资于)房地产市场，助推了房地产市场泡沫的形成。民间资本需要有一个好的投资入口，如何引导民间资本投向、发挥民间资本的积极作用是我国必须面对的难题。在保障性住房建设中，我国政府可对民间资本采取适度开放的态度，可以通过制定系列的优惠政策，让民间资本在保障性住房投资中有适度利润，引导民间资本进行直接投资。也可以采取政府与民企合作的方式，对限价商品房和经济适用房的建设，可以采取建设—移交(BT)方式或公私合作关系(PPP)等合作方式，即地方政府和民间资本共同出资设立合资公司或由民间资本单独出资设立独资或民间有限责任公司，专门开发建设销售性的保障性住房。建成的保障房由政府采购，但需要实现约定采购价格。采购价格在建设成本的基础上加上适度利润确定，地方政府用保障房销售收入作为采购支付对价。对于公共租赁房和廉租房，由于政府或公共组织拥有产权不能向住户出售的通过私人资本参与基础设施建设(BOT)方式或PPP方式进行投资建设。(二)创新融资工具一是发行中期票据筹集资金。中期票据同商业票据、公司债券一起构成了公司债务市场稳定发展的三根支柱。发行中期票据获取保障房建设资金在我国是必要的，符合央行大力发展直接融资的要求和信贷政策导向。从我国有关短期融资券的管理办法看，短期融资券的发行已经基本架构，只需要在发行期限、注册有效期和发行人群体等方面另行明确规定即可。二是发行房地产投资信托基金筹集资金。1960年，世界上第一只房地产投资信托基金(RealEstateInvestmentTrust，REITs)在美国诞生，REITs是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。REITs属于资产证券化的一种方式。一些学者认为，REITs代表着目前全世界房地产领域最先进的生产力，它可以最大限度地保证政府利益，并能有效实现整个房地产行业的规范。这项创新性工具在我国的推进需要相关立法和优惠政策配套。[4]三是通过发行企业债筹集资金。地方政府可