我国中职免费教育管窥

我国中职免费教育管窥

G719.22A1008-3219(2011)01-0009-06一、问题的提出中职教育发展是教育事业改革的战略突破口，在农村中职教育免费试点中，中职学校对政府存在较大的资源依附性。在我国，中等职业教育包括普通中专、职业高中、技工学校和成人中专四类学校，属于高中阶段教育。近10年来，我国中等职业教育发展形势并不乐观，集中体现在教育发展资金不足、生源缺乏、社会和企业认可度低，发展进程缓慢等方面。2001年可被视为其发展的波谷，当年招生人数处于该时期最低水平，此后，中等职业教育规模逐年扩大。从2001年到2007年，中等职业学校招生人数从400万扩大到810万，增加了一倍，可中等职业教育预算内经费占全国预算内教育经费的比例，却由本世纪初的11％左右下降至目前的5.8％，生均校舍面积、生均图书数量、生均固定资产值明显减少[1]。如此巨大的招生规模和原本紧缺的中职院校的教育财政，使得中职教育举步维艰。在城乡义务教育全面免除学杂费实现以后，加快中等职业教育发展应是教育事业改革的战略突破口。近年来，我国政府已经意识到职业教育的重要性并出台了一系列法律法规和扶持政策，温家宝总理在2009年政府工作报告中明确提出：“大力发展职业教育，特别要重点支持农村中等职业教育。逐步实行中等职业教育免费，2009年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起。”[2]《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(中发[2009]1号)也要求，“认真做好中等职业学校农村家庭经济困难和涉农专业学生实行免费的相关工作，加大对这项惠民政策的宣传落实力度，鼓励更多的农村青少年接受中等职业教育”[3]。从中，一方面可以看到中央大力发展中等职业教育的突破性举措；另一方面，也可以看到中职院校这一组织群体在其发展过程中，对诸如市场、政府这样的外部环境存在着严重的资源依附性，在逐步实行中等职业教育免费的进程中，政府必将是中职学校资源依附的主体。鉴于上述现象，本文基于评价的研究范式，构建了我国中职免费教育资源依附现象的理论分析框架，依据公共产品理论剖析了中职教育免费的属性，通过资源依附理论重点剖析中职学校如何与政府部门形成相互依赖关系，并在文章最后提出了相关的政策建议。二、理论分析框架构建系统作为一个重要的科学概念，由奥地利理论生物学家冯·贝塔朗非(VonBertalanffy)于1937年首次提出。贝塔朗非认为：“系统是相互作用的诸要素的综合体。”[4]一般而言，人们在认识或改造客观事物的过程中，采用综合分析的方式看待事物，从整体的角度依据事物内在的、本质的、必然的联系进行研究，这类事物即可被看做是一个系统。我国中等职业教育的运行过程也可以被看做是一个系统，在这一系统中需要对中职免费教育的资源依附现象进行客观评价。所谓评价，“一般是指按照明确目标测定对象的属性，并把它变成主观效用(满足主体要求的程度)的行为，即明确价值的过程”[5]。评价是一个比较的过程。在这个过程中，需要把待评价的事物与一定的对象进行比较，从而决定该事物的价值，或者说确定其在事物系统中的地位。因此，任何评价都可按图1所示的范式进行[6]。图1评价的一般范式图1描述了系统评价的一般范式，其中包括系统评价的对象、流程和影响因素。如图1所示，X是被评价的对象(系统、方案)；其评价流程是首先认识X是怎样的，其次选择比较基准，最后评价X是什么；在整个评价过程中，各个环节都会受到环境因素(包括社会、心理、自然、知识等)的影响。沿用上述评价范式，可以构建评价中职免费教育中资源依附现象的分析范式。在该评价范式中，被评价对象X是中职院校。其判别流程为首先认识X是怎样的，即中职免费教育的属性定位；其次选择比较的基准，基于资源依附理论，可以借鉴Aldrich分析组织对环境依附能力的六个纬度，来考察中职学校与政府之间的互动机制，比较的基准是六个分析纬度，即能力、同质—异质性、稳定性、集中性、一致性和动荡性；最后评价X是什么，即评价中职教育中的资源依附性。同时，不容忽视的是，分析流程的各个环节都会受到环境因素的影响。由此，本文从属性定位、六个纬度、资源依附性三个方面构建了中职免费教育的资源依附现象一般分析范式，见图2。图2中职免费教育的资源依附现象一般分析范式：系统评价三、中职免费教育中的资源依附现象分析(一)中职免费教育的属性公共部门经济学中，萨缪尔森创立了公共产品理论。该理论依据产品或服务是否具有竞争性和排他性将市场上的商品和服务(统称产品)分为三类，即公共产品、准公共产品和私人产品。纯粹的公共产品是指：每个人消费这种物品不会导致别人对这种物品消费的减少。它是政府无偿向居民提供的各种服务，具有非竞争性和非排他性的特征。私人产品是居民或企业通过市场而提供的产品与服务，它具有竞争性和排他性的特征。准公共产品(或者混合产品)则是介于两者之间的，具有公共产品和私人产品的特性。中等职业教育在未达到拥挤的前提下，具有一定的非竞争性，同时也具有一定的排他性。从教育产品属性来说，中等职业教育属于义务教育后的高中阶段教育，是一种介于公共产品和准公共产品之间的产品，从严格意义上说，其公共产品的属性更多些。准公共产品具有一定的“公共性”，所以主要由政府提供教育成本，同时它又具有一定的私人性，中等职业教育也是具有个人收益的，所以消费者应支付一定的费用。这就决定了中等职业教育的成本，若单独由国家负担则会出现中等职业教育的供给不足，若单独由个人负担则会使大量低收入者被排斥在中等职业教育之外。因此，在政府没有实施中等职业教育免费的情况下，中等职业教育是由国家和个人共同分担教育成本。2009年，教育部启动了农村中等职业教育政策试点，逐步实行中等职业教育免费制度。由此，农村中等职业教育的分担机制由国家和个人共同分担转变为依靠政府投入的分担机制，它无偿向中学教育后的适龄青年提供教育服务，具有非竞争性和非排他性的特征，此时的中等职业教育属于典型的公共产品，政府既是分担主体又是利益主体，同时也成为了中职学校资源依附的主体。(二)基于资源依附理论的比较基准中等职业教育作为一个重要的组织群体，对外界环境具有较大的依附性，从组织理论的角度看，这一组织群体在迅速发展的过程中必将受到外部环境尤其是政府的制约；另一方面，由于绝大多数中等职业学校资源匮乏，这就使得他们在发展进程中对外部环境的资源依附现象会更加严重。这一现象的产生可以运用资源依附理论进行解读。资源依附理论的基本假设是：没有组织是自给的，所有组织都在与环境进行交换，并由此获得生存，在和环境的交换中，环境给组织提供关键的稀缺性的、倘若没有组织就不能正常运作的资源[7]。经济学认为，“稀缺是这样的一个状态：相对需求，物品总是有限的”[8]。经济学的基本假设源于资源的相对稀缺，相对需求，资源总是稀缺的。对于稀缺资源的需求使得独立的组织产生了对外部环境的依赖性，同时资源的稀缺性和重要性决定了组织对环境的依附程度。在资源相对给定的情况下，可以借鉴Aldrich分析组织对环境依附能力的六个纬度，见图3，来考察中职学校与政府之间的互动机制，观测中等职业教育在免费进程中和政府之间产生的资源依附关系。这六个纬度分别为：一是能力(capacity)，旨在考察组织在外界环境中得到相关资源的能力；二是同质—异质性(homogeneity——heterogeneity)，旨在考察组织在组织群体中的相似程度；三是稳定性(stability)，旨在考察环境要素出现重大变化的程度；四是集中性(concentration)，旨在考察外界环境中资源均衡分配的程度；五是一致性(consensus)，旨在考察组织与其他组织在具体领域对资源的竞争程度；六是动荡性(turbulence)，旨在考察环境要素的内部联系程度[9]。图3基于资源依附理论的中职免费教育比较基准框架(三)中职免费教育中的资源依附现象评析1.能力中职学校依据其办学主体的不同，划分为民办中等职业学校与公办中等职业学校。民办中等职业学校的办学经费属于自筹，而公办中等职业学校经费来源于政府拨款。2005年全国职业教育工作会议决定，国家在“十一五”期间将投入100亿元，国家发改委每年投入10亿元，重点建设2000个职业教育实训基地，1000个县级职教中心，1000所示范性中等职业学校和100所示范性高职，每年拿出16亿元资助贫困职教生[10]。2009年农村中等职业教育政策试点顺利推行，逐步实行中等职业教育免费的进程，此时的公办中等职业教育属于典型的公共产品，政府是唯一的财政分担主体，同时也成为了中职学校资源依附的主体。2.同质—异质性依据中职学校办学主体和分类的不同，中职学校存在一定的异质性，但其定位及培养目标逐步趋同，渐趋同质。就异质性而言，民办中职学校办学主要处于政府及市场的双重约束下，其主要的资金来源是学费；而公办中职学校主要在政府的财政支持下，逐渐步入免费教育阶段。就同质性而言，中等职业教育是在高中教育阶段进行的职业教育，也包括一部分高中后职业培训，不论何种办学主体，其定位都是在九年义务教育的基础上培养数以亿计的技能型人才和高素质劳动者。中等职业教育是目前我国职业教育的主体，主要由中等职业学校实施，招生对象主要是初中毕业生和具有初中同等学历的人员，基本学制以三年制为主。这类学校在对学生进行高中文化知识教育的同时，根据职业岗位的要求有针对性地实施职业知识教育和职业技能训练。值得关注的是，中等职业教育的免费进程并不影响中职学校的内部及外部组织特性。3.稳定性我国中等职业教育除了极少部分学校是民办之外，主是要由公立学校承担，这就使得中等职业教育的发展受到政府政策的影响，中职免费教育的进程也不例外。我国中等职业教育的政策历史变迁主要表现在筹资、拨款模式、学费和学生资助等几个方面政策的出台①，集中反映了政府对中职教育政策态度和政策行为的变化。4.集中性我国现行的中等职业教育经费拨款制度仍是一种高度集权的管理体制。由于我国中职教育财政拨款的地区差异很大，使得中职教育学生生均经费也存在明显的地区差距，且差距有进一步扩大的趋势[11]。教育部、国家统计局、财政部关于2003-2007年全国教育经费执行情况统计公告显示，中等职业教育中学生生均预算内事业费支出增长最快的省份分别是吉林省(2002)、海南省(2003)、青海省(2004)、新疆维吾尔自治区(2005)、重庆市(2006)、海南省(2007)；此外，中职教育学生生均预算内公用经费支出增长最快的是上海市(2002)、安徽省(2003)、新疆维吾尔自治区(2004)、新疆维吾尔自治区(2005)、重庆市(2006)、海南省(2007)[12]。研究表明，政府财政收支水平差异以及地方政府对中职教育的重视程度差异造成了中等职业教育财政拨款的区域性差异。当中职实施免费教育后，公办学校资源均衡分配程度必将优化，中职教育财政拨款的地区性差异也将逐步消解。5.一致性伴随着一系列关于大力发展中等职业教育政策的出台，全国中等职业教育内部各类学校的内部竞争在不断加剧，与此同时，中职教育与普高教育的资源竞争程度也在加强。对2002-2007年全国普高与中职教育生均预算内教育事业费支出与生均预算内公用经费支出比较发现，在2009年农村中职免费教育试点政策尚未出台前，政府对普高及中职教育支持力度存在明显的差异性，见表1。图42002-2007年全国普高与中职教育生均预算内教育事业费支出与生均预算内公用经费支出比较图4显示，一方面，从生均预算内事业费支出来看，在2002-2007年期间，除了2006年趋势不同外，全国中等职业学校生均预算内事业费支出略高于普高生均预算内事业费支出；另一方面，从预算内公用经费支出来看，在2002-2006年期间，全国中等职业学校生均预算内公用经费支出明显低于普高生均预算内公用经费，但2007年迅速提高，明显呈现高于普高的趋势。6.动荡性中职院校一方面与政府具有资源依赖的关系，其发展前景在较大程度上依赖政府的投入和政策的倾斜；另一方面中职教育各组织群体之间既有共同利益又有对资源的竞争，它们在不断的博弈中达到共赢。当中职实施免费教育后，公办中职学校内部资源的竞争必将弱化，组织群体之间的共同利益必将加强，使得中职学校正朝向马太效应发展。四、政策建议(一)采用分步骤、逐步推进式的方式，加强政府资金投入和政策扶持力度在中职教育逐渐免费的进程中，其教育属性从准公共产品转变为公共产品，政府应该无偿向公民提供相应的服务和支持。研究发现，中职教育对政府资源的依附作用越强，其发展受到政府政策的影响作用就越强，那么，政府作为公共职能的执行者应当加大对中职教育的财政投入，特别是缩小财政投入的地区差距，使发展渐趋平衡。为了实现教育公平目标，可采用分步骤、逐步推进式方式实施。第一步，在部分农村中职学校试点免费教育；第二步，向全国农村中职学校推广开展免费教育；第三步，在城市中职学校试点收费与部分贫困生免费教育，逐步推进中职教育的免费进程。(二)打破传统四类中等职业学校的分割模式，统一规范为“中等职业技术学校”或“中等职业学校”第一，中等专业学校(简称“中专”)。这类学校以招收初中毕业生为主，学制三年或四年。传统的培养目标主要是中级技术人员、管理人员和小学教师。改革开放以来，特别是近年来，培养目标已扩大到各类技能型人才。第二，技工学校。这类学校主要招收初中毕业生，学制三年，培养目标是中、初级技术工人。第三，职业高级中学(简称“职业高中”)。这类学校是在改革教育结构的基础上发展起来的，大部分由普通中学改建而成，一般招收初中毕业生，学制三年，也有两年和四年的。培养目标与中专和技工学校类似，以培养生产服务一线的操作人员为主。第四，成人中等专业学校(简称“成人中专”)。这类学校是我国改革开放以后发展起来的，最早定位是把有初中文化程度的成年人(以在职人员为主)培养成中等技术人员。由于形势的变化，其招生对象已经以应届初中毕业生为主。学制两年或三年[13]。由于传统四类中等职业学校的培养目标定位正逐步趋同，提出如下建议：首先，将传统的四类学校统一规范为“中等职业技术学校”或“中等职业学校”，在统一规范的学校内采用分类培养的方式；其次，从招生方式来看，可分为普通应届生源和成人生源，因此可以根据生源分班、分类培养；最后，在免费教育的进程中，增强