EOD项目投融资模式分析及包装策划建议

2/2作者：一气贯长空EOD项目投融资模式分析及包装策划建议！EOD项目投融资模式分析《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）鼓励投融资模式创新，提出“探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多种投融资模式推进试点项目实施，推动建立多元化生态环境治理投融资机制”。在当前EOD项目实践中，绝大多数项目也是按照以上投融资模式或其变体设计的。下面对当前所实施的EOD项目所采用的投融资模式进行简要分析。01PPP模式PPP模式与EOD项目结合有天然的基础，双方都以公益性项目为主，项目领域高度交集，且呈现出长期合作、回报率低的特征。重庆江津某大数据智能产业园开发项目便是典型案例。本项目由实施机构江津区双福工业园发展中心公开招选社会资本，与政府方出资代表成立项目公司，由项目公司负责项目投资、融资、施工图设计、建设、运营维护和移交，拥有取得使用者付费和可行性缺口补助等收入的权利。其投融资模式如下：根据《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》要求，除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。因此，针对项目实现自平衡尚有缺口，且财承空间存有余力的地区适宜采取该模式。02ABO模式该模式下，通常有两种操作方式。第一种是人民政府授权当地国有企业作为项目实施主体，由实施主体挖掘项目收益，向银行等金融机构申请贷款，通过竞争性方式选择施工单位实施本项目。长三角示范区协调区锦淀周某一体化生态提升EOD项目由昆山滨湖新城集团有限公司负责实施，总投资118.97亿元。2022年6月获得国开行授信95亿元，位居江苏省EOD模式融资项目之首。开化县某国家公园城市生态环境导向的开发项目由开化县国有资产经营有限责任公司负责实施，其子项目城乡环境整治提升项目总投资10.2亿元，2022年8月顺利取得国开行首笔基础设施基金1.2亿元作为项目资本金，后续国开行将配套项目贷款9亿元，同时解决了项目资本金和融资两大资金问题。该方式操作相对简单，但合规性要求较高。第二种是由人民政府授权当地国有企业作为项目实施主体，实施主体通过引入社会投资人，由社会投资人或双方成立项目公司，负责项目的投融资、建设、运营等部分或全部内容。以峨眉山市某生态环境质量提升与绿色产业融合发展项目为例，总投资约71亿元，峨眉山发展（控股）有限责任公司经峨眉山市人民政府授权为本项目实施主体，2022年9月，峨眉山发展（控股）有限责任公司公开招标选择社会资本，通过投资人+EPC模式双方组建项目公司，负责本项目投融资、建设、运营。该项目投融资模式大致如下：该方式实践案例为数不少，如长江宜都段某生态保护与绿色发展EOD项目、辽源市北部采煤沉陷区某生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目、潍坊峡山生态经济开发区某生态环境导向开发（EOD）项目均采用该种方式。目前，财金函[2021]40号文明确，ABO模式尚无制度规范，各方需进一步关注ABO模式的合规操作。03特许经营+F+EPC模式通常来讲，该种模式一般包括两步。第一步，由人民政府通过公开招标或其他竞争性方式选择本地国企作为实施主体，第二步，本地国企作为实施主体通过公开招标选择社会投资人，由社会投资人或双方成立项目公司，负责项目的投融资、建设、运营等部分或全部内容。安庆北部新城某区域生态环境导向的开发模式项目（安徽省级试点项目）总投资约55亿元，2022年2月，安庆市宜秀区住建局通过竞争性谈判确定本地某国企为项目实施主体，授予其特许经营权；2022年4月，实施主体公开招标选择社会投资人，通过投资人+EPC模式参与项目投资建设。实施主体通过项目内特许经营性收入及其他方式负责支付社会资本相关成本及回报。该项目投融资模式如下：“引江济太”江阴段环境治理与科创产业融合发展项目、银川市东部片区生态环境引领经济发展（EOD）项目、北碚区环缙云山生态建设及生态产业化项目等项目均采用该种模式。相比之下，专项债券、投资基金等其他投融资模式目前还没有得到广泛应用。公开资料中，仅有云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用EOD项目申请了专项债券，项目总投资83亿元，拟申请发行不超过30.7亿元专项债券，方案编制时已到位金额为11.56亿。而投资基金等模式暂未搜集到相关案例。包装策划建议EOD模式是当下政府财政收入放缓、PPP财承空间余额不足、专项债额度有限，在严控地方政府隐性债务形势下，提出的新发展理念。国家各部委、各地方政府、各大企业均处于探索之中，对于EOD项目加强合规性，做好包装策划，笔者有以下几点建议。01加强项目谋划，重“谋”不重“编”加强项目谋划，重“谋”不重“编”。EOD项目包装策划必须是基于当地自身生态环境以及当地产业规划、政策条件去包装适配的项目。项目靠硬捆、拼凑，是很难获得融资，将来也实施不好。选择合适领域的项目是做好EOD项目的基础，而选择合适领域的项目，提高项目落地性可从两个方面入手。第一，从当地区域发展规划、产业规划中入手。《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》总体要求中明确，入库项目“要贯彻落实党中央、国务院决策部署，与国家及地方生态环境保护规划重点任务相衔接”；江苏省开展试点EOD项目的文件提出“应优先考虑列入《江苏省“十四五”生态环境基础设施建设规划》的项目”；福建省组织开展EOD的文件也提到“应优先考虑列入省“十四五”生态环境保护规划及其他专项规划的项目”。长三角示范区协调区锦淀周一体化生态提升EOD项目就是代表案例。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提到实施淀山湖综合整治等工程；《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》草案中也提到将毗邻淀山湖的淀山湖镇、锦溪镇和周庄镇纳入长三角一体化协调区，围绕淀山湖打造生态绿色高质量发展的实践地。虽然该项目既不是试点项目也未纳入国家金融支持库，但仍然获得了国开行95亿授信。因此，全国许多地区均可以按照以上思路，从当地发展规划入手，筛选合适的建设项目进行谋划。第二、从当地生态环境治理有一定良好实践基础的方面入手。前期实践良好的项目，有一定工作经验，为接下来进一步加强生态环境治理和产业发展夯实基础。生态环境部在第二批试点项目推荐时提出“本次重点支持实施基础好、投资规模适中、项目边界清晰、反哺特征明显、环境效益显著的试点项目”。以温州洞头区为例，洞头发挥温州民营经济优势，吸引社会资本共同参与生态修复。在2016年，成为全国首批蓝色海湾整治试点单位之一；2018年，成功入选全国第二批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地；2021年，入选自然资源部《社会资本参与国土空间生态修复案例（第一批）》。由于前期良好的实践基础，洞头区组织策划的洞头区“洞头诸湾·共富海上花园”某生态环境导向开发（EOD）项目，在2022年10月纳入国家金融支持库。辽源市北部某采煤沉陷区生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目也是如此。，百年的采煤历史铸就了辽源市西安区曾经的辉煌，也留下了约20平方公里的采煤沉陷区。自2015年，辽源市着手编制《采煤沉陷区综合治理工程实施方案》，坚持“生态+”治理模式，修复受损土地，栽植树木，建设生态公园，昔日的“生态包袱”变为辽源高质量发展的“生态名片”。该项目也在2022年4月纳入第二批国家级EOD试点项目。02邀请金融机构、社会资本提前参与项目谋划EOD项目入库或融资主要关注两个方面，一方面是项目内容符合区域发展规划，符合生态环境治理的领域，这是EOD项目的基础；另一方面，从现金流平衡、资金安全角度考虑，项目未来收入能否覆盖投资及保障合理收益。项目的自平衡，可以通过产业收入、资源收入等多种方式实现，这是EOD项目的核心。EOD项目的收入来源方面，笔者将单独另行撰文进行阐述，此处暂不展开。前面提到，EOD项目明确除PPP模式外是不能有政府付费的。这一条对社会投资人或者金融机构来说意义重大，意味着如果最终不能实现自平衡，将会面临巨大损失，否则将会有形成政府隐性债务的嫌疑。对于EOD项目能否成功，专业运营商将起到关键作用。因此项目谋划不能闭门造车，建议邀请专业运营商、金融机构共同参与，结合专业运营商在产业运营方面的优势，根据金融机构信贷工具种类、审批要求，谋划适宜的关联产业项目，可以提高项目落地率。03构建多渠道、多层次的项目投融资体系EOD项目本质是某一区域的综合开发，涉及建设内容多、范围广、投资巨大，任何一种单一的投融资模式都不能满足项目资金需求，建议结合项目实际情况通过PPP、专项债、中央预算资金、开发性金融等多种模式构建投融资渠道。以长江（荆州段）某河湖水网生态环境综合治理与产业开发EOD项目为例，项目于2022年7月纳入国家金融支持库，总投资47.25亿元，通过银行贷款、自筹资金、中央专项资金等多渠道筹措资金。通过申请贷款32.90亿元，自筹资本金11.82亿元（其中申请国家山水林田湖草沙一体化保护和修复项目资金9.43亿元为资本金）及中央