征地补偿的分配模式与困境摆脱武汉例证

征地补偿的分配模式与困境摆脱武汉例证

随着经济社会的不断发展，征收或征用农民土地的情况越来越多。如果不能给予被征地农民公平合理的征地补偿并合理分配补偿费，可能会影响和谐社会的构建和社会主义新农村建设。一、调查样本及征地概况以湖北省武汉市为例，实地调研征地补偿及补偿费的分配情况。(一)调查样本对武汉市6个区32个村263户农户的征地情况进行了两次调查(见表1)，以问卷调查的方式走访村委会和被征地农民，以座谈的形式走访国土资源局和相关利益群体。调查采用分层随机抽样的方法，按照区—镇—村—组的关系依次分层。武汉市青山区和汉阳区的农地已基本转为城市用地，可选取样本较少，尤其是青山区以发展钢铁工业为主，大规模征地发生在20世纪70年代，20世纪90年代以来征地较少，符合调查条件的样本仅2份。武汉市汉阳区属市区，近年的征地主要发生在与蔡甸区的城乡交界处。洪山区虽然已经划入主城区，但处于城乡结合部，近几年征地发生较多，选取79份样本。东西湖区的农业用地属于国家所有，农地流转只是用途的转换，不存在权属变更，因此不具有代表性，仅选择23份样本。洪山区、江夏区和蔡甸区是近几年征地的主要区域，因此是调查的重点区域。(二)征地概况1.征地数量先增后减，征地高峰出现在21世纪初所调查的32个村中(有4个村进行了两次调查)，征地最早的发生在1994年，最晚的在2007年。14年间，32个村共征收土地1685公顷。同时发现，随着时间的推移，年征地数量急剧增加。2000年以前，征地面积年均不到15公顷，2000年以后征地面积大幅度增加，仅2005年的征地面积就达450公顷(见图一)。随着城市经济的快速发展，城市面积急剧扩张，征地数量剧增。图一武汉历年征地面积2.征地集中在城乡结合部、城市近郊区和经济技术开发区，征地类型主要是耕地以武汉市2006年征地情况为例，征地的分布规律表现为：市辖区(包括武昌区、汉阳区、洪山区、青山区、硚口区、江汉区、江岸区)征地仅占到征地总数的6.35％，经济技术开发区(包括武汉东湖新技术开发区和武汉经济技术开发区)征地数量占25.82％，而四个近郊区(蔡甸区、江夏区、黄陂区和新洲区)占67.83％。从征地类型来看，武汉市征地总面积的79.22％来自于农用地，77.41％为农用地中的耕地。近郊区和经济技术开发区被征土地中，农用地比例平均为82.87％和75.79％，其中新洲区比例最高，为90.16％，而市辖区被征土地原用途为农用地的比例仅为51.02％(见表2，下页)。3.征地以非公益性为主，征地用途的地域差异明显我国宪法和有关法律都明确规定，征地应基于公共利益。然而，实际发生的征地行为多是非公益性的。武汉市非公益性土地征收比例高达69.04％，其中因建设开发区征地数量最多，占44.31％，其次是高速公路征地占15.63％。另外，近几年武汉市独立学院发展迅速，在校生规模不断扩大，需要大量土地兴建校舍及其他教学服务设施，此类征地占总量的10.10％。随着人们生活水平的提高，都市农业、体验农业的发展以及花卉基地的建设，带动了高新农业园的发展，该类征地占总量的7.67％(见图二，下页)。由于各个区产业布局和用地结构不同，征地用途地域差异较为明显。江夏区毗邻东湖高新技术开发区，工业园和高新科技园征地占本区征地总量的50.44％。洪山区高校云集，高校建设征地占39.18％。蔡甸区以发展生态旅游为特色，休闲度假征地占37.62％。东西湖区征地主要用于公路建设，1999年京珠高速、2002年武汉外环线与2005年沪蓉高速公路建设征地占该区征地总量的75.43％。图二征地用途类型分布总体上看，主城区征地主要用于城镇建设和公路建设，二者占该地区征地总量的86.78％。近郊区征地主要用于高新农业和开发区建设，二者占该地区征地总量的72.86％。二、征地补偿及分配现状据调查，武汉市不同区域征地补偿标准存在差异，分配状况令人担忧。(一)征地补偿1.公益性与非公益性征地补偿差异显著通过调查武汉市5区(青山区样本少，剔除)31个村涉及的43个征地案例，可以看出：公益性和非公益性征地补偿差异显著，有些甚至相差10倍(见表3)。公益性用途，如公路(高速公路除外)、地方学校(大学独立学院除外)、都市农业(高新农业科技园除外)的征地补偿较低，时间越久远补偿越低，特别是江夏区公益性征地主要发生在20世纪90年代初修建阳光大道和花卉基地，补偿额仅3万～4.5万元/公顷。非公益性用途，如房地产开发、商业、经济技术开发区等征地补偿都较高，特别是主城区的洪山区和汉阳区，房地产开发征地补偿额近207万元/公顷。表3武汉市征地补偿情况(万元/公顷)区域非公益性补偿公益性补偿最低补偿标准江夏区18～31.53～4.524.75洪山区60～2077.5～6048.6东西湖区60～1206024.75蔡甸区22.5～31.56～7.524.75汉阳区60～2077.548.6平均43.5～1176～28.5/2.各个区域征地补偿存在差异武汉市各个区域征地补偿费差异主要受征地类型、征地用途和区位因素影响。从总体上看，主城区征地补偿明显高于近郊区，洪山区征地补偿最高，江夏区最低。这一方面是因为洪山区和汉阳区属于主城区，土地的区位价值高于江夏区和蔡甸区。另一方面是因为主城区的征地以房地产开发等非公益性征地为主，补偿高；而近郊区的征地以建设开发区和高新农业区为主，补偿偏低。此外，主城区的被征土地大多为耕地，近郊区被征土地很多为荒地，因此征地补偿存在差异。东西湖区虽然属于近郊区，但为国营农场性质，平均补偿标准略高于江夏区和蔡甸区(见表4)。表42007年武汉市不同区域征地补偿费(万元/公顷)地区洪山区汉阳区江夏区蔡甸区东西湖区平均征地补偿费5452.519.5273036.63.征地实际补偿与年产值倍数法补偿标准存在差异调查发现武汉市的征地补偿大多实施政府定价、一次性支付的包干方式，将土地补偿费、安置补助费全部发放给村集体(有些地方将青苗和地上附着物也包干)，而给予农民的安置补偿费和宅基地的补偿费都是由村内部协商解决。统计测算表明，武汉市实际征地补偿与我国《土地管理法》中年产值倍数法的补偿标准有一定差距，主要是公益性征地补偿偏低，低于2005年出台的《湖北省征地补偿最低标准》。(二)征地补偿费的分配1.征地补偿费分配概况武汉市的征地补偿费分配模式主要采取村民自治、民主协商的方式。一般政府或征地实施单位先将补偿费拨付给乡政府，个别地区直接拨到村，再经村委会协商，最后才发到农户手中。不同的村(组)采取的补偿和分配方式有所不同，补偿方式有按征地面积计算的，有按人口补偿的，还有的是调地与货币补偿并举。分配方式有的是全部发放给农民，有的是部分提留，还有些是以入股的形式交村集体运作。武汉市大部分地区征地补偿费的分配方式是：村集体按比例提留一部分用于本村公益性事业，其余的按征地面积分配给农民，村集体提留比例一般为20％～40％。征地类型不同，提留的比例也存在差异(见图三)。一般而言，因城镇建设征地的提留比例最高，达到40.22％，因修建学校的提留比例最低，仅为18.10％。高新农业和开发区的提留比例一般为22％。村级提留主要用于公共设施和基础设施建设，以及村日常管理费用的支出。由于学校建设本身属于村公益性事业，因此提留比例较少。高新农业和开发区建设属于国家重点支持和扶持项目，并能解决一部分失地农民就业安置问题，因此村集体仅提留22％。而城镇建设征地、失地农民的安置等问题都由村集体解决，村集体留用比例高。图三分类型的征地补偿费分配2.三种主要的分配模式武汉市的征地补偿费分配主要有三种分配模式：(1)固定补偿模式固定补偿模式分两种：一种是给村一级和农民固定补偿，以江夏庙山经济技术开发区为代表；另一种是给村一级补偿不固定，给农民补偿固定，以蔡甸A村为代表。江夏区目前已经实施了征地统一年产值标准，庙山经济技术开发区是由庙山管委会统一管理。庙山经济技术开发区管辖的村全部实行统一补偿政策。不论征地用途和征地类型均实施统一的补偿标准。所调查的邬树村和普安村的经营性用地补偿为：2006年以前给村的补偿是19.5万元/公顷，给农民的安置补助费为12万元/公顷，村集体留用比例为38.46％，农民得到61.54％。2007年之后给村的补偿是24万元/公顷，给农民的安置补助费为13.5万元/公顷，农民所占收益为56.25％，村集体留用比例为43.75％。蔡甸A村给农民的补偿是固定的，2005年之前村集体给农民的补偿是19.5万元/公顷，2006年之后村集体给农民的补偿是27万元/公顷，而村集体实际得到的包干补偿费是不固定的。当村集体和用地方直接谈判、政府仅仅作为管理机构时，村集体得到的补偿款一般较高，为30万～60万元/公顷，具体标准取决于村集体的谈判能力。当政府以土地储备的形式将土地征收，政府定价给予村集体的补偿较低，一般为12万～30万元/公顷，而村集体为了保证给农民的补偿公平，有些甚至会贴补。因此，农民和村集体的分配比例是根据村集体得到的补偿而变化的，村集体的谈判能力越强，其获得的收益越高，而对于政府定价的补偿方式，村集体只能被动接受上级的行政命令。(2)调地分配补偿款模式调地平分补偿款模式是指每次征地后按照人均耕地面积调整土地，征地补偿款在全村平均分配，以汉阳区B村为代表。B村的农用地生产力水平相当，因而主要根据全村人口平均分配耕地。每年征地后全村都会按照人均耕地面积再次调整土地面积。征地补偿款除了留有少部分用于防汛抢险、读书教育和村公共福利事业外，其余的钱在全村按人口平均分配。同时B村也借鉴了发达地区的经验，采取留地安置的方式在本村建了一个“渔需粮油”农贸市场，50％用于出租，每年基本租金为26万元，50％由本村自主经营。据当地村民介绍，2005年农贸市场建立以来，每年土地收取的租金和利润达40万元，除了用于一部分投资、村社会福利和管理人员的工资外，其余利润在本村农民中按股份分红。2006年全村360名“股东”，人均分得红利500元，这种模式最为平等，农民也普遍表示赞同。每户所拥有土地的面积是随着征地面积而随时调整的，这种模式具有计划经济的色彩，同时留地安置和土地股份制又具有市场经济的特征，使土地经营缺乏稳定性。该地区土地生产力水平差别不大，所以调地对于农民的投入积极性影响较小，但是对于土地生产水平有差异的地区，这种频繁调地的模式不宜借鉴。该模式的收益全部分配给农民，集体经济组织仅仅作为一个管理者，并没有直接参与征地补偿的收益分配。(3)按比例分配补偿款模式按比例分配补偿款模式，是指从征地补偿款的总费用中，按照一定比例分配给农民，即给予的征地补偿款越高，分给农民的也越多。武汉大部分地区都采取这种模式，然而这种模式也存在不公平性。由于武汉地区没有制订出统一的补偿标准，每次征地项目给予村的补偿费用可能存在差异，因此，同一地类、同一区域、征地时间相差不大的征地，补偿标准却不同。(4)分配模式的比较“固定补偿模式”和“按比例分配模式”都留有部分征地补偿款，优点在于：取消农业税后，集体自身经济实力较弱，发展集体公共事业有一定资金难度，通过留用土地补偿费用，可在一定程度上解决农村集体的资金来源问题。但缺点也很明显：征地补偿费用短期内可为发展公共事业提供一定保障，但从长远来看，通过留用征地补偿费并不是一种可持续的资金来源，同时留用的资金监管也成问题。因此，“固定补偿模式”相比“按比例分配模式”更能体现同地同价原则，不过要注意时间尺度上的政策衔接以及历史遗留问题。“调地分配补偿款模式”优点显而易见，那就是体现了公平原则。然而，实施的前提是本村的土地生产力水平相当。该模式的主要缺点为：经常调地不利于农民对土地投入的积极性，不利于土地的规模经营。在我国其他地区，还存在“完全留用”和“完全瓜分”的补偿款分配模式[1]。“完全留用”模式主要存在于江浙等发达地区，这种模式的优点是可以将大笔征地补偿费作为资本进行投资，为企业特别是村集体所属企业提供大量资金，待其赢利后再在集体成员间进行利润分配，这个利润往往大于原来征地补偿，被征地农民可以获得更大实惠，集体企业也能更好发展，但缺点也同样存在，一是因为企业经营风险比较大，经营好坏往往由集体经济领导人的素质决定，一旦经营不善，被征地农民损失很大；二是征地补偿资金的监管同样存在问题，容易形成“腐败随着补偿走”的局面。“完全瓜分”模式主要存在于我国经济不发达地区。这种分配方式的好处是征地补偿费用分配公开公平，容易实施，群众也比较满意。但缺点是：如果把征地补偿费用全部“瓜分”，一方面不利于集体经济的发展，另一方面不利于被征地农民生活的长远保障，一旦征地补偿费用花光，农民再无经济来源，生活将陷入困境[2][3]。三、征地补偿费分配调整(一)产权理论视角的分析我国法律规定，农村土地属于农村集体所有，农民拥有土地的承包经营权。土地征收后，农村集体经济组织失去了农地的所有权，农民则损失了农地的使用权，理应得到合理的补偿。国家以征地补偿费的方式发放给农村集体经济组织，农村集体经济组织分得土地补偿费，即土地所有权收益，农民获得青苗和地上附着物补偿费。如果单位对农民进行安置，安置补助费交由安置单位；如果不安置，则安置补助费交给被征地农民。征地补偿费的分配体现了所有权和使用权的关系。我国对农村集体土地的承包经营权规定为30年，而土地的所有权可以看成是无限年期的使用权，因此粗略计算两者的分配比率可以用30年期的土地使用权价值除以无限年期的土地使用权价值。然而在土地征收过程中，土地的使用权是30年使用权的剩余期限，因此使用权与所有权的收益分配比率应该是剩余年限的土地使用权与所有权的比率。剩余有限年期土地使用权收益=[](1)土地所有权收益=(2)使用权与所有权的收益分配比率=(3)a代表年土地收益，n代表土地使用权剩余年限，i代表折现率。折现率一般采用安全利率加上风险调整值的方式求取。安全利率一般取银行一年期定期存款利率，而风险调整值可以视为0。我国对于一年期定期存款利率进行了多次调整。最高利率出现在1996年5月1日，利率为9.18％，然后利率一直处于下降阶段，波谷出现在2002年2月21日，利率为1.98％，之后又逐渐上升，2007年12月21日新调整为4.14％，之后又逐渐下降，到2008年12月23日调整为2.25％。根据测算得知(见表5，下页)，土地使用权与所有权的分配比例受到两个条件影响，即30年的土地承包经营期和折现率的选取。经过了土地二轮延包，土地承包经营期延长30年，经营期越长，则使用权收益越接近土地所有权收益。农地折现率一般在2％～10％之间，当折现率为9.18％时，30年的土地使用权收益占所有权收益的92.83％。当折现率为8％时，30年土地使用权与所有权的分配比例为90％。折现率越高，土地使用权收益越接近土地所有权收益。如果按照30年的土地承包经营权计算，折现率在3％～6％之间时，土地使用权与所有权的收益分配比例在60％～83％之间。按此理论分析，农民获得土地使用权，农村集体获得土地所有权，则农村集体提留比例应该在17％～40％之间，而农民则应获得60％～83％的使用权收益。(二)农民意愿视角的分析通过对农民意愿的调查(见图四)，68.73％的农民认为村级应该提留部分征地补偿费，其中认为将提留款用于村内福利事业、生活设施和基础设施建设的最多，分别占81.2％和72.73％。其次是用于发展村集体经济、缴纳各种保险、公共服务开支、提高村集体的生产能力、对原被征地农户进行经济补偿等，这些均占到40％以上，而真正用于行政事务、增加社区意识、通过收入分配提高本村农户收入水平的所占比例较小，低于30％。30％左右的农户认为村级没有权力分配征地补偿费，他们认为补偿款(包括土地补偿费)应该全部分给农民，让农民真正得到实惠。在对村干部进行调查时，他们则发表了不同的看法。由此可以看出，村集体和农民之间存在如下矛盾：农民对村集体的不信任，村集体对农民支配钱财能力的担忧，问题的根源在于透明机制和村民自治问题[4]。对于村集体的提留比例(见图五，下页)，支持提留30％以下者占总人数的83.62％，其中支持提留比例为10％～20％的最多，占总人数的34.55％，这个意愿与理论分析结论一致。图四村级提留目的意愿调查图五村级提留比例意愿调查四、结论与建议根据实地调研分析，目前武汉在征地补偿费分配过程中存在的主要问题有：一是实际征地补偿与《土地管理法》中的年产值倍数法标准存在一定差距；相邻不同区域征地补偿标准不同，难以体现同地同价原则；征地补偿受征地用途影响较大，公益性征收补偿远远低于非公益性征收补偿。二是征地补偿费存在层层截留的现象，到达村一级后补偿费分配应遵循村民自治、村民协商的原则，然而实际分配方式由村领导主导，村级提留用途不够透明，易引起农民不满情绪。三是征地补偿费分配以一次性货币安置为主，未能有效解决被征地农民的社会保障问题，被征地农民抵抗失业风险、健康风险和养老风险能力偏弱，农民长远生计难以得到保障。基于产权理论和农民意愿的调查分析，对于征地补偿及补偿费的分配提出以下对策建议：第一，贯彻落实现行的征地补偿政策，制订统一的征地补偿标准，区分公益性和非公益性征地补偿。要按照国家政策，结合当地的土地年产值和社会经济情况，制订统一的征地补偿标准，做到同地同价补偿。对于公益性征收要严格界定，划分标准可依照该用地项目是否具有不可分割性、收益的非排他性和不以盈利为目的来判断，同时也要考虑基于失地农民的受损程度给予公平合理的补偿。对于非公益性征收，要完善相关法律法规和配套政策，逐步建立城乡统一建设用地市场，补偿标准要涵盖经济和非经济损失，按照市场价值进行补偿。同时，还要处理好征收补偿的横向公平和纵向公平问题，注重政策之间的统一性和衔接性。第二，补偿费的分配采取公平公开的方式，遵循村民自治、协商民主的原则，建议村级提留部分用于本村公益事业。一方面需要强化征地补偿资金的拨付管理，逐步取消原来征地补偿资金层层拨付的方式，建议采取“直通车”的方式将征地资金直接拨付到被征地的村，积极探索为被征地农民和村组直接办理银行存折、征地补偿费直接划账拨付的方式，有效避免征地补偿资金层层拨付、层层截留挪用的