关于专业社会工作本土化的构想和实践

关于专业社会工作本土化的构想和实践

［］C916［］A［］1672－4828（2011）05－0042－05专业社会工作是一种坚持“助人自助”的宗旨，遵循专业伦理规范，在社会服务与社会管理等领域，综合运用专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体、组织和社区，预防和解决社会问题，恢复和发展社会功能、促进社会和谐的职业活动。由于专业社会工作发端于西方发达国家，因此将它植入中国社会（内地）并让其发挥相应的作用，自然就不可避免地要面临着本土化的问题。那么应该如何推进本土化呢？这是一个值得深入探讨并通过不断的实践来加以解决的课题。著名学者王思斌曾对此课题作过专门的探讨。他从社会转型期两种类型社会工作（其一为专业的社会工作；其二为实际的社会工作，亦即行政性和半行政性的经验型的社会工作）并存的局面出发，富有远见地指出，社会工作本土化要“用国际社会工作的先进经验来补充、改造我国的社会工作（助人活动）。在本土化过程中，要善于发现两种社会工作的亲和性，注重我国的体制和文化特征。在实践中实现二者的优势互补”（王思斌，2007:16）。他还指出，社会工作本土化采取依靠原有体系、注重生活文化的策略或许是可取的（王思斌，2007:19）。应该说，他的这些看法颇具代表性，也比较契合社会转型期的中国国情，因而颇具实际操作性。2007年下半年，随着杭州市上城区、下城区被民政部列为全国首批社会工作人才队伍建设试点区，杭州市专业社会工作的本土化问题便被提上了议事日程。近些年来，杭州市在推动专业社会工作的本土化方面作了大量的探索和尝试。这些探索和尝试在一定程度上印证了上述的王思斌关于专业社会工作本土化的方法和策略。总的说来，杭州市推动专业社会工作本土化采用了“政府主导型”的策略。其具体的探索和尝试则紧紧围绕着以下一些主题而展开：以何种方式促成专业社会工作与城市社区建设的有机结合；以何种方式在社区设立专业社会工作岗位；以何种方式解决社会工作队伍的专业化问题；以何种方式逐步提高专业社会工作的职业化水平，等等。这些主题的展开都不可避免地涉及专业社会工作与实际社会工作的关系问题，从深层次上看，更涉及专业社会工作与现有的政治体制、社会管理体制的关系问题。一、政府：促成专业社会工作与城市社区建设有机结合的主导力量（一）城市社区建设客观上需要专业社会工作的介入城市社区建设，是社会转型期的一项全新的工作。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000）中对之作了具有权威性的界定：“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”而通常一般认为，社区自治是城市社区建设的实质和核心。城市社区建设是大势所趋。随着国有企业转换经营机制和政府机构转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的职能，需要由城市社区来承接。这客观上要求在体制上将实际上行使着基层管理职能的街道居委会转变为居民自治的社区组织，在弱化其管理职能的同时，相应的强化其服务职能。再者，随着人民群众生活水平的不断提高以及住房、医疗、养老、就业等各项制度改革的深入，城市居民与所在社区的关系愈来愈密切。他们不仅关注社区的发展，参与社区的活动，而且对社区的服务和管理提出了多层次、多样化、个性化的要求。城市社区建设客观上要求专业化的社会工作的介入。这固然是因为专业社会工作的服务职能与社区组织的服务职能有诸多吻合之处，而更为重要的是，专业社会工作相对于现行实际的社会工作来讲，更能提供人性化、个性化、科学化、柔性化的服务。（二）政府有责任促成专业社会工作与城市社区建设的有机结合众所周知，杭州市既是新中国城市居委会组织的发祥地，同时也是中国城市社区建设的发源地。自2000年全面开展城市社区建设以来，逐渐形成了（并实际遵循了）“党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与”的管理体制和运作模式。实践证明，采取这种“政府主导型”的管理体制和运作模式是符合杭州社区建设的实际的，因而有效地促进了杭州市的社区建设。如前所述，城市社区建设需要专业社会工作的介入，然而这种介入需要相应的推动力。从理论上来讲，推动这种介入的主体应该是多方面的。可以是民间的力量，也可以是政府的力量。发达国家和地区的经验表明，有时是政府在起着主导的作用，有时则是民间在起着主导的作用。就杭州市而言，鉴于民间机构和组织发育得不充分，推动专业社会工作介入社区建设的能力有限，加上长期以来在计划经济背景下形成的政府推动实际社会工作的机制难以在短时期之内有根本的改观，这就决定着专业社会工作赖以融入城市社区建设的组织体系必然是“政府主导型”的（与上述的“政府主导型”的社区建设刚好相一致）。政府部门、准政府组织机构（共青团、工会、妇联等）扮演着城市社区建设主要推动者的角色，也构成了开展专业社会工作的组织基础。在这种体制和运作模式下，专业社会工作的发展路径、发展模式主要取决于政府如何摆正位置、妥善处理和社区的关系以及采取何种专业社会工作发展战略。从这个意义上讲，城市社区建设对于专业社会工作的影响是体制性的。杭州市的实践表明，政府确实成了推动专业社会工作介入社区建设的真正的主导力量，这种组织上的保障作用（组织上的优势）相当明显。本研究认为，随着城市社区建设稳步向前推进以及企业改革的深化、政府职能的转变，提供社会管理、社会服务的社会力量的不断成长，以及社区自治水平的不断提高，社会化的社区管理体系、社区服务体系也必将随之发展，而这一发展过程也应该是专业社会工作逐步融入城市社区建设、特别是城市社区管理、社区服务的过程。专业社会工作者应增强自身的使命感和责任感，在政府的有力的推动下，主动地、积极地融入上述的城市社区建设的过程。二、城市社区管理体制改革：成为在社区设立专业社会工作岗位的契机（一）社会治理框架规约着专业社会工作进入城市社区建设的具体方式上述分析表明，专业社会工作介入社区建设既有必要性，也有可能性。但专业社会工作介入社区建设，面临着诸多现实的问题。其中如何处理好专业社会工作与社区居委会的关系问题则是十分棘手的问题。这个问题解决不好，即使后续机制设置得再好，专业社会工作也不可能很好地运行。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》对城市居民委员会的功能和性质作了这样的规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”从这一规定不难推想，在实际运行过程当中，居委会与专业社会工作在社区管理和社区服务的职能方面难免会有一定的重复甚至是冲突。假如两套班子同时存在于社区，彼此的关系难以理顺，必然会有一帮“人马”处于闲置状态。一些地方的相关实践便表明了这一点。据介绍，一些地方将社会工作站引入社区采取的是行政派驻的手段，事实证明效果并不理想。社区社会工作站几乎成了政府的下设行政机构，召开社区党员会议、出黑板报、推动居委会选举等行政性工作竟然成了社区社会工作站的首要任务。其最终结果是：引入专业社会工作的初衷没有实现，专业社会工作者的知识和技能依然被闲置，派不上用场（王思斌，2007）。本研究认为，只有在特定的社会治理的框架下讨论专业社会工作与社区居委会的关系问题，才能将二者的关系理顺。一般认为，和特定的社会治理框架相联系，将专业社会工作引入城市社区建设主要通过三种方式：一是将专业社工纳入现行的居委会体系中，使居委会具备提供专业社工服务的功能；二是设立与社区居委会既相互独立，又相互依存、相互影响、相互监督的社区工作站，作为提供专业社工服务的平台，通过政府民政部门或街道办事处向社会公开招聘的方式吸纳专业社工；三是专业社工不直接介入社区，而是建立非营利的社工服务机构，由政府或由居委会代表政府向这些组织购买服务。上述三种方式各有优势和劣势。第一种方式有利于解决专业社工与居委会相互扯皮的矛盾，但问题在于，不同于法律文本的规定，国家与社会在基层社区这个最现实的生活层面直接相遇，使得当前社区实质上仍然是政府的衍生物，承担了政府下派的大量的管理事务，居委会与居民的关系事实上是管理者与被管理者的关系。在这样的背景下，如果将专业社工纳入居委会体系，极容易产生社会工作行政化的倾向，而失去社会工作的本质内涵，因为社会工作的精髓在于平等主体间的助人自助，而非权力等级下的管理。第二种方式是对第一种方式的改进。其主要做法是，社区工作站配备若干专职社工，主要负责处理街道办和相关职能部门布置下来的政务性工作，并提供专业化的社会服务；社区居委会配备若干委员，主要负责履行居民委员会组织法规定的职能。社区工作站的建立既符合法律，又解决了街道办事处和相关职能部门在工作上暂时离不开社区居委会的矛盾。但这种方式仍旧延续了行政化社区服务的模式，专业社会工作仍然可能受到行政力量的影响和支配。第三种方式借鉴了发达国家和地区提供社区福利的经验，既能为社区提供专业化服务，又能避免社会工作的行政化倾向，从长远看是一种值得尝试的模式。但问题是，培育成熟的专业社工机构非一朝一夕的事，建立和完善政府与专业社工机构的合作监督机制也并非一朝一夕之功。应该说，上述三种方式分别适用于不同的社会治理框架，不可以简单地照搬照用。杭州市的社会治理框架有自身的特色（具体体现在社区管理体制方面），将专业社工引入杭州市的社区建设，其具体方式应取决于此。（二）社区管理新体制的建立，为专业社工介入杭州市社区建设提供了体制上的保障作为中国城市社区建设的发源地，杭州市委、市政府特别重视社区管理体制的革新和完善。2008年11月，杭州市委、市政府《关于进一步推进和谐社区建设的若干意见》中，对创建社区管理新体制作出了部署。《意见》要求“探索建立社区公共服务工作站，承担社区公共服务职能，形成社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站‘三位一体’、交叉任职、合署办公的社区管理新体制。”其中，对交叉任职作了这样的规定：“社区公共服务工作站站长由社区党组织书记兼任，副站长由社区居委会主任兼任，书记、主任‘一肩挑’的社区，副站长由社区党组织副书记或社区居委会副主任兼任。”社区管理新体制的建立，在一定程度上有助于理顺社区工作站与政府部门、社区党组织、社区居委会的关系。众所周知，在目前的法律框架和现实情况下，社区居委会显得有点特殊，作为自治组织，其工作经费却是由政府下拨，工作任务基本上由政府下派。而社区帮扶救助员、劳动保障员及各类协管员既不属于社区党组织，也不属于社区居委会，在身份隶属关系上显得有些尴尬。而通过设立社区公共服务工作站，理顺关系，赋予社区工作者新的身份，一方面使部分工作人员有了身份的归属；另一方面也能使社区居委会从繁重的行政事务中脱身出来，集中精力组织一些自治性活动，进一步密切与居民的联系和沟通。而随着社区管理新体制的建立，以及社区工作站与政府部门、社区党组织、社区居委会的关系相应的调整，专业社工引入杭州市的社区建设也有了体制上的保障，这是一个难得的契机。（三）社区公共服务站设立专业社工试点岗：杭州市将专业社工引入社区建设的初步尝试就整个杭州市而言，上城区在将专业社工引入社区建设方面作了大量的工作，表现可谓出色，同时也积累了不少具有典型意义的经验。2009年，杭州市上城区以推进社区管理体制创新为契机，在全区社区公共服务工作站构建“7＋1”岗位框架（下城区也有类似的做法），为专业社会工作的进入提供了体制上的保障。“7”为7个必配岗位，即劳动保障岗位、帮扶救助岗位、安全服务岗位、环境卫生岗位、计生服务岗位、健康服务岗位、文教服务岗位，“1”为1个试点岗位，即在若干社区进行社会工作专业岗位试点。其中，社会工作专业岗位由社会工作专业的毕业生或取得全国社会工作者职业水平证书的人员通过专职或兼职的形式组成，第一责任人为社区党组织副书记或社区居委会副主任。社会工作专业岗位的职责是：运用社会工作专业理念和方法，开展专业服务，协助开展社区矫正、社区戒毒等工作。本研究认为，上城区引入专业社工的做法类似于上述的第二种方式，但对之又作了改进。从理论上讲，这种做法对于整个杭州市的社区来说具有普遍指导意义。一方面，有利于增强社区党组织的领导核心地位，有利于保证居委会的自治性质。最大限度地整合了社区资源，避免了机构重复设置和社区资源的浪费，避免了在专业社工引入社区的过程中党组织、居委会有可能被边缘化的倾向。另一方面，也是更为重要的方面，是确认了社会工作专业岗位的准入门槛和职责，保证了专业社会工作的相对独立性，在很大程度上避免了上述第一种方式、第二种方式所容易产生的社会工作行政化的倾向。再者，由于社会工作专业岗位职责的相对明确，在具体的工作安排上，专职社工不再像第二种方式中那样主要负责处理街道办和相关职能部门布置下来的政务性工作，而能够提供专业化的社会管理和社会服务。另外，在实际的社会工作充斥众多的相关岗位的现实背景下，在专业社工的社会认同度不是很高的情况下，以“试点岗位”的形式引入专业社工，也不失为一种比较积极而又稳妥的方法。而上述的第三种方式（深圳主要采用了这种做法）则是一种较为理想化的做法，但考虑到杭州市目前专业社会工作机构的发育处于起步阶段的现状，不宜过早地普遍采用。三、发挥政治优势，侧重于“存量提升”：解决社会工作队伍专业化问题的主要方式（一）杭州市社会工作人才队伍的现状及其发展规划杭州市的社区建设需要大量的社会工作专业人才。但现实表明，杭州市社会工作队伍明显地存在着专业化水平不高的问题。根据2007年的调查统计，截至2006年，杭州市14171名从事社会工作的人员（绝大多数为社区工作者）中，社会工作专业毕业生共有452名，只占社会工作人员总数的3.19％，而没有经过系统的专业教育的人员（此处将20％左右的工勤人员也算作了实际的社会工作者）占96％以上。看来，实际的社会工作者与专业社工的比例严重失调。再者，专业社工的分布也不尽合理，司法矫正、婚姻家庭服务、慈善事业、老人服务、公共卫生等领域居然没有几个社会工作专业毕业生。时至今日，这种局面仍然没有得到根本上的改善。根据杭州市的社会工作人才队伍的发展规划，到2015年，上述状况必须得到根本上的改观。2015年，杭州市社会工作人员总量要达到两万人左右。社会工作服务人员和社会管理人员要分别占到95.16％和4.84％。其中，至少要有30名高级社会工作师、300名社会工作师以及3000名助理社会工作师。在学历方面，拥有社工大专以上学历的人员比例要达到50％以上。从行业布局来看，则要求民政、劳动保障、计生、卫生、司法、教育、残联以及工青妇等不同领域，都要有一定数量的专业社会工作者。（二）杭州市解决社会工作队伍专业化问题的若干探索为了克服上述社会工作队伍专业化水平不高等问题，近些年来，在杭州市委、市政府的直接关注和领导下，全市各级有关部门为此做了大量的工作。1.发挥政治优势，将专业社会工作人才队伍建设纳入“党管人才，人才强市”战略的总体部署2007年2月召开的杭州市第十次党代会提出，要强化政府的社会管理和公共服务职能，提高公共产品和公共服务的供给能力，逐步形成惠及全体人民的基本公共服务体系。按照这一要求，杭州市将社会工作人才与党政人才、专业技术人才、经营管理人才、高技能人才和农村实用人才一起，列入了“党管人才、人才强市”战略的总体部署。本研究认为，这一部署，确认了专业社会工作的社会定位，并且借助于政治优势，专业社会工作的专业化和职业化便相应的会具有组织上、人事上乃至财政上的支持和保障。为了落实上述总体部署，杭州市委、市政府制定出台了一系列引进、培养和激励人才的政策措施。相比较而言，前述的《关于进一步推进和谐社区建设的若干意见》（2008）特别具有代表性和普遍指导意义。其中强调指出，要将社区工作者纳入“社会工作者”职业序列，设置“社会工作者”职业类别。实行社区书记、主任轮训制度，建立社区工作者教育培训体系。鼓励社区工作者参加社会工作者职业水平教育和学历教育，对于社区工作者按规定取得社会工作者职业水平证书并被聘相应专业技术职务或取得大学本科以上学历证书的，给予职称津贴和学费补贴。相关职能部门对此也作出了积极响应，如杭州市民政局也拟定了事关社会工作队伍建设的两个重要文件：《关于进一步加强社区工作者队伍建设的若干意见》和《社区工作者管理规范》。被民政部列为全国首批社会工作人才队伍建设试点区的杭州市上城区、下城区，也相应的制订了一系列引进、培养和激励人才的政策措施，例如，上城区出台了《上城区社会工作专业岗位设置方案（试行）》（2008），下城区出台了《下城区社会工作人才发展规划（2008－2015）》（2008）。这些政策措施更加具有针对性和可操作性。2.侧重以“存量提升”的方式解决社会工作队伍的专业化问题为了如期完成上述社会工作人才发展规划，有效解决社会工作队伍的专业化水平不高等问题，杭州市采取了“以存量提升为主、适量引进为辅”的策略。“存量提升”就是对从事实际社会工作的人员进行培训，使这些人员领悟国际性的社会工作的经验，并将之与自己的工作相结合。针对目前从事实际社会工作的人员大多没有社会工作专业背景的现状，杭州市决定实施社会工作人员素质提升工程，有计划、分层次地加强社会工作人员的在职培训。打算用3～5年左右的时间完成轮训工作，使其掌握社会工作专业的基本理论、技术和方法，促使其转化为专业社会工作者。“适量引进”指的是通过设置专业社会工作岗位适量引进高校社会工作专业或相关专业毕业生。这也是完成上述2015年社会工作人才规划的不可或缺的途径。目前，杭州市正以公平公正、竞争择优为导向，以“社会化招聘、契约化管理、专业化培训、职业化运作”为方向，积极探索建立专职制、聘用制、派遣制、项目制、委托制等用人机制，以吸引和聚集高校社会工作专业或相关专业毕业生。从实践方面看，从2008年开始，杭州市招聘高校毕业生到社区工作，已经打出了优先招聘和录用社会工作专业或社会学专业毕业生的旗号。本研究认为，侧重以“存量提升”的方式解决社会工作队伍的专业化问题，是客观现实的必然要求，因而也具有很强的现实意义。有鉴于实际的社会工作人员占整个社会工作者队伍绝大多数（96％以上）的事实，此举客观上有利于稳定现有的从事实际社会工作的人员，因而有利于社会的稳定乃至政治的稳定。再者，在专业社会工作者的待遇（报酬、编制以及社会地位等）还不尽如人意的背景下，也一下子难以吸纳大量所必需的专业社会工作人才（主要是高校社会工作等相关专业的毕业生），故此举仍不失为一种切合实际的明智的选择。四、建立具有灵活性的社会工作资格认证制度：提高专业社会工作职业化水平的突破口（一）杭州市专业社会工作职业化水平亟待提升社会工作队伍专业化水平与职业化水平相互制约。与社会工作队伍专业化水平不高相对应，杭州市社会工作队伍的职业化程度也偏低。截至2006年，杭州市共有670万户籍人口，与香港总人口相近，2006年人均GDP便超过6000美元，已接近中等发达国家水平。按照发达地区的标准（职业社工占总人口的比例一般为2‰～5‰，如截至2007年4月，香港700万人口中，仅注册社工就有13018人，占总人口数的1.86‰），杭州应有职业社会工作者13000至16000人。据统计，截至2006年，杭州市从事社会工作的人员有14171名，减去20％左右的工勤人员，其中职业社会工作者大约只有11000人左右。需要强调的是，与香港的注册社工有别，这11000职业社工并不是注册的职业社工。除了专业化水平之外，相关的职业化制度的匮乏也成为制约杭州市社会工作队伍职业化水平的瓶颈。截至目前，杭州市还没有社会工作队伍职业化的标准。借鉴国际社会工作经验，建立有杭州市自身特色的社会工作职业化制度势在必行。（二）立足现实，实行具有灵活性的职业资格认证制度就社会工作职业化制度本身而言，杭州市有必要建立社会工作职业资格认证制度、注册管理制度、从业规范制度、职业薪酬制度、继续教育制度以及专家评估制度。当然建立这些制度是一个渐进的过程。目前，杭州市侧重建立的是社会工作职业资格认证制度，希望以此为突破口，逐渐建立起其他一系列相关制度。考虑到杭州市社会工作职业化的实际，杭州市对资格认证采用了比较灵活的做法。一方面兼顾到学历认证、资格考试与实践经验三方面的因素，另一方面，实行了“新人新办法，老人老办法”的策略。杭州市的具体设想是：对所