入门免或出门免中等职业教育免费方式的选择

“入门免”或“出门免”中等职业教育免费方式的选择

长期以来，我国中等职业教育很少享受到公共政策的惠顾。如在投入上，2000-2006年，普通高中预算内教育经费投入、学杂费总额和总经费的绝对数的增长分别是中职教育相应数据增长的10倍、9倍和8倍；在预算内教育经费占各级各类预算内教育经费的比例上，普通高中上升了160%，中职下降了70%。①所造成的直接后果是普通高中“门庭若市”，而中职学校“门可罗雀”。直到2005年底，公共政策才开始关照到中等职业教育，如2005年10月，国务院颁布的《关于大力发展职业教育的决定》专门规定城市教育费附加用于职业教育的比例；2006年7月，财政部、教育部《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》提出中等职业教育免费的试点。2009年，“中职教育逐步实现免费”开始进入中央政府的政策议程和全国运行程序，如2009年12月，财政部、国家发改委、教育部、人力资源社会保障部颁布的《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》（以下简称四部委《意见》）及2010年1月31日发布的2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中强调，要大力发展中等职业教育，继续推进农村中等职业教育免费进程。然而，如何从免费的时间进程、免费对象、财政补贴等关键环节落实这一国家政策，既涉及公平与效率，也涉及财政的可行性。本文试从中等职业教育“入门免”与“出门免”两种免费的实现方式作一探讨，以期为我国中等职业教育发展提供有益参考。一、“入门免费”政策进程与财政测算中等职业教育免费已开始分步实施。但如何推进其进程、需要多大财力来支撑、所需经费由谁承担，以及如果由政府承担，中央和地方政府间又该怎样分担等问题需要作进一步的探讨。（一）中职学生规模测算2008年及以前的中职学校历年在校生数可从统计年鉴中查得。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（公开征求意见稿）中所列的2009年、2015年、2020年的数据基础上，用插入法得到2009-2020年各年度的在校生数。[1]测算结果见表1。（二）“入门免”模式的政府投入类型“入门免”模式中的政府投入包括：预算内教育拨款+贫困生资助+免学费补助拨款。(1)预算内教育拨款＝生均预算内教育拨款×在校生人数2006-2008年，全国中职学校生均预算内教育事业费分别为2465.65元、3124.01元和3811.34元，②年增长率高于20%。若考虑中职教育当前的大发展急需设施设备和教师队伍建设，生均预算内拨款理应提高；但若同时考虑中职教育免费的推进会给政府投入能力以时间上的压力，生均预算内拨款短期内不可能有太大的提高。本研究保守提出生均预算内教育拨款每年4000元。(2)贫困生资助＝生均国家助学金标准×在校生人数×获助生系数现行的中职学校国家助学金标准为每生每年1500元，对象是具有中职学校全日制正式学籍的在校一、二年级所有农村户籍的学生和县镇非农户口的学生以及城市家庭经济困难学生。③据教育部的数据，2008年，90%的一、二年级中职学生获得资助。[2]假定三个年级的在校生数大致平均，如此，一、二年级获助学生数占在校生总数的比例，即获助生系数＝90%×2/3=0.6。获助生系数专门涉及享受政府提供的助学金的人数，考虑到中国国情和计算上的简便，设其暂不随年代的变化而变化。(3)免学费补助拨款＝生均免学费补助×0.9×在校生人数×免费生系数式中的系数0.9参考了2008年享受国家助学金的中职贫困生比例而得。中职教育免费后，政府提供的生均学费补助金应等于或略高于现行的生均学费。有两个参考数据，一是学生的现行学费额：数据调查发现，西部甘肃省中职生均学费2300元，中部湖北省2500～2900元，东部浙江省2000元。④二是2009年秋一些省市的试行额度：福建、江苏、山东、河南、青海五省学费免除后的补助标准分别是2100～2600元、2200元、1900～2600元、2000元、2000元。⑤本文原本将生均免学费补助确定为每年2300元，但据2009年12月的四部委《意见》中提出的标准，本文将生均免学费补助额调整为每年2000元。现行的中职教育学制和学费缴纳年限为三年，前两年在校、后一年在企业顶岗实习。考虑到中职三年级学生刚进入17岁，顶岗实习所得收入最多仅可维持个人生活开支，难以支付学费（三年级学生不享有每月150元的国家助学金），建议中职免费期限为三年（如重庆、江苏、山东、河南、青海的试点政策为免费三年）。当宏观经济条件好转，国家落实了相关企业减税政策，企业对学生实习的付酬标准提高之时，免费期限可缩短至两年。⑥政策设计中的中职教育免费是逐步推进的，也就是说，免费人数将逐步递增。2009年为政策实施初年，农村部分家庭经济困难学生和涉农专业学生的中职教育费用全由政府买单，在经济发达的浙江省，享受免费待遇的中职生占在校生总数的23.65%。[3]综合考虑到免费对象上的逐步增加，免费时间上的政府财力逐步到位，免费政策的可操作性，本研究提出一个免费生系数的概念，即免费生占在校生的比例，并在时间点上与《国家中长期教育改革和发展规划纲要》同步，认为2009年、2012年和2020年分别为免费启动年、步入正轨年和免费进程规划末年，设2009-2012年的免费生系数分别为0.25，0.5，0.75和1。⑦其指导思想是：从2012年起全部中职贫困生和涉农专业学生的学费免除。这是以义务教育中“两免一补”政策的快速推进作为佐证的。（三）“入门免”模式的政府投入测算模型政府总投入＝预算内教育拨款总额+贫困生资助拨款总额+免学费补助拨款总额＝（生均预算内教育拨款+生均国家助学金标准×获助生系数+0.9×生均免学费补助×免费生系数）×在校生人数（四）“入门免”模式的政府投入测算测算过程见表1，结果见图1。由图1可见，本设计中的中职教育免费分四步走，从2009年的25%到2012年及以后年代的100%的贫困生和涉农专业学生享受学费免除。2012-2020年，免学费所需政府补助投入一直在410亿元左右：包括预算内教育拨款、贫困生资助拨款、免学费补助拨款在内的政府总投入一直在1500亿元以上，均值为1530亿元，为2009年国内生产总值33.5万亿元的0.46%。（五）“入门免”模式所需经费的政府分担中职教育免费后政府的总投入包括预算内教育拨款、贫困生资助拨款和免学费补助。如果肯定我们的前期改革成效，本文不讨论生均4000元的预算内教育拨款和生均1500元的贫困生资助拨款问题，要讨论的只是对因免学费带来的政府年投入增量，即上文所说的年度投入约410亿元如何在政府间分担的问题。根据近年实施的两项教育财政改革的经验，中央财政重点支持中、西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。如在义务教育经费保障机制中，中央政府与地方政府分担的比例为：西部地区8∶2；中部地区6∶4；东部地区除直辖市外，按财力分省确定。如在高等教育阶段实行的国家励志奖学金财政分担方案中，中央政府与生源所在地方政府分担的比例为：西部地区8∶2；中部地区6∶4；东部地区根据财力及生源状况等因素分省确定。本文想强调两个问题：一是教育收益上的外溢，中职教育介于初中教育和高等教育之间，中职毕业生的地域流动性高于初中毕业生但低于大学毕业生，因此中职教育社会收益的外溢程度也介于二者之间；二是人才培养上的支援，为鼓励经济发达地区为经济欠发达地区培养人才，可以以生源所在地、而不以学校所在地作为政府分担补助资金比例的计算条件。本研究提出，因免学费带来的资金增量在中央政府和生源所在省级地方政府间的分担比例为，西部地区中央∶地方为8∶2；中部地区中央∶地方为7∶3；东部生源根据地方政府财力分省确定。二、“出门免费”政策模型及运作机制由上可知，2012-2020年间，政府要为“入门免费”后的中职教育连年投入约1530亿元，其中对学费的专项投入为410亿，这是对政府公共财政能力和投入意愿的考验，也是对公共投入的公平与效率的检验。本研究认为，“入门免”并不是中职教育免费唯一的实现方式，“出门免”也是一种选择，而且也许是更具资助公平和财政效率的中职教育免费的实现方式。（一）“出门免”政策模型设计：学生贷款+岗位对应+政府代偿尽管我国政府财力有了很大增强，但太多的公共事业项目，如义务教育、社会保障、医疗改革、公共应急体系、国家内稳外安等都需要来自中央和地方二级政府的公共财政投入，我国地方政府的财力又极不均衡。正在实施中的中职教育免费是典型的“中央定政策、中央与地方同投资金”的操作模式，其运行效果主要体现在地方政府的投入意愿与财政可行性上。从中职教育所具有的培养高素质劳动者和技能型人才的目标、众多获益群体（政府／社会、企业／用人单位、学生／家长）、中职毕业生以企业为主的去向等方面来判断，中职教育可否实行一种有条件的成本分担呢？成本分担是该级该类教育的受益各方共同参与分担教育成本。政府是社会利益的集中代表，公共财政对中职教育的投入是理所当然的；企业是职业教育的主要用人单位，无论以何种方式支持中职教育也都是应当的；15～17岁的学生在接受职业教育的过程中长大成人并获得将来生活和职业发展技能，个人交费也在情理之中。但问题是，目前我国的职业教育缺乏吸引力，除了需要提高职业教育本身的质量之外，认可和赞赏职业教育的文化环境亟待建成，这就有了政府正在着力进行中的制度安排，即政府用财政拨款方式来分担中职教育的成本。企业的分担可分两种，一是为三年级学生的顶岗实习提供工资或津贴；二是用人企业缴纳一定比例的职业教育税（我国尚未开征）。个人的分担为学杂费，当学生及家长有经济能力时应鼓励其为自己或为其子女的将来进行人力资本投资；当缺乏现实的经济能力时，可通过借用自己将来的收入也就是贷款来付费。放贷者可为政府，可为金融机构，也可为提供教育的中职学校。根据我国高等教育阶段实行的学生贷款的经验，银行以向学生发放贷款的方式参与中职教育成本分担是可行的。在我国，一方面，中职教育的个人收益相对不高；另一方面，当前又特别需要受过良好中职教育的人才，许多特定岗位、工种、地区需要这些人才。因此，培养这些特定岗位、工种、地区需要的人才的中职教育，其社会收益是高于个人收益的。如此，本研究提出的政策模型为：在制度安排上，由政策性银行为有经济需求的中职学生家长提供贷款，并由政府贴息，使这些学生接受直至完成中职教育学业和技能培训。毕业后，若满足政府提出或社会需要的岗位、工种、地区、服务期限等方面的要求，实现中职教育的社会收益，由政府为其偿还贷款债务。若毕业后的个人收益明显大于社会收益（高收入工种或地区）、或毕业后的就业选择不满足国家或社会对中职毕业生岗位、工种、地区、期限需求的（如出国或直接进入学术型高等院校学习等），由学生自己还款。也就是说，政府对中职教育的财政投入，一部分是需要学生偿还的，而偿还方式有两种，一是满足社会需求的服务期限，二是因接受了职业教育而获得的个人收入的一部分。此政策模型中的资金运作机制有以下三步骤。第一，学生交费。由教育主管部门和物价管理部门核定学费额度。第二，家长贷款。中职生入学时，在年龄上不具有完全的民事行为能力。对因家庭经济困难而交费能力不足的学生，由其家长在生源地向政策性银行借无息贷款并用此款交学费，政策性银行在公共财政的支持下保证“应贷尽贷”，生源所在省级地方政府为学生在校三年贴息。第三，政府代偿。毕业后，借贷学生要学以致用并至少完成为期三年的与中职学习专业或技能相关的职业经历，这些专业由中职学校在满足社会发展需求的前提下设置。因中职教育收益的外溢性和人员的流动性，由中央政府和用人单位所在地方政府在中职毕业生工作满三年时共同偿还学生的全部贷款，学生自付工作期间的贷款利息。如此操作，提高了学生资助的公平程度和公共财政的使用效率，使大多数中职学生但并非人人享受免费的中职教育，使享受“义务教育”般制度安排的中职教育为社会的均衡发展服务。（二）“出门免”模式所需资金测算“出门免”的中职学生贷款模式可在计划初年一次性到位，按照“新生新办法，老生老办法”办理。1.测算的前提条件设计(1)贷款人数：假定三个年级在校生数平均。参照现行的90%中职生享受国家助学金，假定90%在校生为家庭经济困难学生而获得借贷资格，即贷款生系数为0.9。(2)贷款额度：贷款额度等于学费额度，如前设计，每人每年2000元，共贷三年，总额6000元。(3)贷款方式：由国家开发银行以生源地贷款方式办理，一次性审批三年，借贷人为学生家长。(4)贷款利率：按中国人民银行公布的现行五年期及以上基准贷款年利率5.94%，随市场利率波动但不上浮，单利计息。(5)政府贴息：由生源所在地省级地方政府为学生在校三年贴息，毕业后在职三年利息由学生自付。(6)代偿本金：在毕业生离校并就业后的第三年末，由贷款人提出，所在工作单位证明，向用人单位所在地地方政府提出代偿申请。由当地政府和国家开发银行代理机构审核和批准。(7)政府分担：不同于“入门免”模式中生源地政府参与分担，“出门免”模式中要求用人单位所在地政府参与分担。中央政府和毕业生用人单位所在地方政府共同偿还中职毕业生贷款，双方分担比例为：西部按8∶2；中部按7∶3；东部分省确定。2.学生付息额度我们担心由学生自付毕业后三年的利息会使他们生活困难。然而，计算得出的个人负担利息为：贷款本金三年总计6000元，年利率5.94%，单利计算，按年支付。一年的利息为6000×5.94%=356元。如此年度负担额，不会致使就业后的中职毕业生的生活困难。3.测算过程和结果测算的简明过程见表2，其结果如图2。表2和图2都明确显示，第一，自2011年起，放贷银行的年度贷款本金基本上都在400亿元之上，从我国高等教育阶段的学生贷款经验来看，国家开发银行是可以承受这个额度的。第二，自2011年起，政府贴息资金每年都约为50亿元。第三，政府为学生代偿本金的行为发生在新生贷款后的第六个年头，并只是对满足社会服务要求的借贷学生才予以代偿，2016-2020年间发生的本金要到2021-2025年间才能启动还款程序。-三、“出门免”与“入门免”可由地方政府“二选一”无论是“出门免”还是“入门免”，二者都是中职教育免费的实现方式。这里讨论的是“出门免”模式与“入门免”模式之间的比较差异和可替代性。（一）“出门免”与“入门免”具有相同的政策目标任何一种制度安排都有着明确的政策目标。实行中职教育的“入门免”和“出门免”都至少具有以下五项政策目标。第一，促进教育公平。无论是“入门”时的免费还是政策性贷款，都让大量上不成（学术准备上）、上不起（经济条件上）普通高中的贫困家庭子女能够上得成、上得起中职学校，促进高中阶段的教育公平。第二，建设社会文化。无论是直接使用政府财力还是政府强力推动的学生贷款，都可吸引更多的学生自愿选择、更多的家长支持其子女选择学习职业教育、从事中基层技术工作，以形成一种现代社会所应具有的高深学问与应用技术同行、普通教育与职业教育并重的社会文化。第三，调整教育结构。更多的人进入中职学校，有利于调整高中阶段的教育结构，而该阶段结构的调整必定促进高等教育阶段的普通教育与职业教育结构的完善，将学术教育的“独木桥”变成学术教育与职业教育的“双行道”。第四，保持社会稳定与进步。中职教育近几年发展的经验已经证明，它的发展，让更多16～18岁的年轻人进入校园，减少了缺乏职业准备的社会就业人口，提高了全民素质，加速了新农村的建设进程，促进了社会稳定与进步。第五，完善人力资源结构。因学术人才和技术人才都得到充分发展，高层、中层、基层人才都得到了合理匹配，可满足我国三大产业发展中正急需的人力资源供给。唯有全社会的人力资源结构合理，其整体合力才可推动全社会生产力的提高，推动综合国力的增强。（二）“出门免”比“入门免”的财政效率更高本文通过对学费资金来源与额度的比照，来研究“出门免”和“入门免”两种模式在财政效率上的比较差异。（见图3）第一，政府投入额度。“出门免”模式下的政府学费总投入（含贴息和本金代偿）并不高于“入门免”模式下的政府学费总补助。图中“出门免”模式显示的是政府总投入的极限值，即当全部贫困生和涉农专业学生借贷、且全部借贷毕业生都能够满足政府和社会对其工种、岗位、地区、服务年限需求时，政府的投入额度才如此；而“入门免”模式显示的是强制性的政府学费补贴常规值。第二，公共财政效用。“入门免”模式是对家庭经济困难的学生进门免费，无论学生将来的个人收益如何，基本上具有义务教育阶段财政模式的特点；“出门免”模式是对家庭经济困难的学生提供有政府补贴的贷款，对满足社会需求的毕业生提供本金代偿，具有非义务教育阶段教育成本部分补偿的财政模式特点，公共财政的效用更强。第三，政府财力可行性。“入门免”模式是学生入学当年政府提供学费补贴（图中可见本文用“免费生系数概念”设计出的“四步走”路径）；“出门免”模式下政府的本金代偿行为滞后于贷款发生行为六年，允许中央和省级政府用一定的时机做好财政准备，在金融危机恢复期内优先满足其他更紧要的公共需求。图3“入门免”与“出门免”中学费资金额度比较第四，社会参与的联动效应。“入门免”模式唯有政府一方进行学费投入；“出门免”模式有银行的参与，银行的放贷可以在六年时间收回。在执行市场基准利率、政府贴息和代偿本金的前提下，政府的担保意味很强，风险很小，并有利可图，可激励银行调拨沉淀资金参与放贷的积极性，刺激银行的积极金融行为。（三）“出门免”比“入门免”的改革方向性更强在我国，中职教育仍被定义在非义务教育范畴，逐步推进其免费，将涉及高中阶段教育的免费问题讨论。若高中阶段教育免费，我国的义务教育将在中职教育免费的带动下由九年自行推进到12年，与经济高度发达、人口稀少的美国和加拿大同步而行。然而，“12年义务教育”并未进入中国政府现行的政策目标之列。也就是说，高中阶段进入义务教育至少还不是我国现行的改革方向。相对于“入门免”模式而言，“出门免”模式中政府安排的中职学生贷款，在满足中职免费的政策目标、在具有财政效率优势的前提下，更加坚持我们已经选择的改革方向。第一，成本分担。非义务教育财政已由多年的“政府主导”转变为现时的“成本分担”，贷款交学费符合非义务教育实行成本分担的财政改革方向，既分担了政府独自承担的财政压力，又吸引非政府多机构、多团体的财政参与。第二，教育公平。求学者先普遍交费，再用国家助学金进行重点补助，交不起费者借款上学，符合教育公平的发展方向。第三，个人发展与社会发展的关系。学生毕业后，满足政府与社会需求时，由政府代偿学习债务，符合社会合理用工，地区、行业经济平衡发展，人的发展与社会发展同步的前进方向。第四，教育发展与社会发展的关系。借用金融机构力量发展教育，符合社会协调发展以及教育与金融双赢互利的方向。总之，本研究提出的“出门免：中职生入学享受无息贷款，毕业后政府有条件地代偿债务”和“入门免：中职生入学免费”具有相同的政策含义，而“出门免”比“入门免”的财政效率更高，改革方向性更强，更利于教育公平。这为地理、人口、财政特色各异的我国省级地方政府的多样化政策选择提供了可能，也使中央政府提出的、主要由省级财政统筹的“中职教育免费”政策在全国各地落到实处，为数以千万计的中职