依法推进农村土地经营权流转-加强法制治理

截至2014年底，全国家庭承包耕地流转面积4.03亿亩，比2013年增长18.3%，流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4%。全国共有2.3亿多农户承包了近13.3亿亩耕地，占农村集体耕地的92.8%，签订承包合同2.21亿份，颁发土地承包经营权证2.06亿份。第一页，共21页。2015年7月30日出台的《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》明确指出，在农村改革试验区稳妥开展农户承包地有偿退出试点，引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权。目前整省开展承包经营权确权登记颁证试点的省份已扩大到12个，其余省份根据条件自行扩大试点范围，全国先后完成确权登记面积2.6亿亩。第二页，共21页。下一步，农业部将稳妥开展进城落户农户土地承包经营权有偿退出试点，探索建立承包地有偿退出机制;积极探索承包土地的经营权入股发展农业产业化经营，完善经营权权能;有序开展承包土地的经营权抵押、担保试点;鼓励地方依法探索建立对工商资本租赁农地监管和风险防范制度，形成管用的制度约束，扎好防范风险的篱笆。第三页，共21页。一、农村土地承包经营权概念：农村土地承包经营权，是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。

范围：农村集体所有和国家所有依法由农民使用的土地，包括耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。第四页，共21页。承包期规定：《农村土地承包法》规定:1、耕地的承包期限为30年

;2、草地的承包期限为30-50年

;3、林地的承包期限为30-70年。第五页，共21页。原则：1、平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。2、不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。3、流转的期限不得超过承包期的剩余期限。4、受让方需有农业经营能力。5、在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。第六页，共21页。方式：《农村土地承包法》第32条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。

1、转包。转包重要发生在农村集体经济组织内部农户之间。转包人是享有土地承包经营权的农户，受转包人是承受土地承包经营权转包的农户。转包人对土地承包经营权的产权不变，受转包人享有土地承包经营权使用的权利，获得承包土地的收益，并向转包人支付转包费。转包无需发包人许可，但转包合同需向发包人备案。

2、出租。出租主要是农户将土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外的人。出租人是享有土地承包经营权的农户，承租人是承租土地承包经营权的外村人。出租是一种外部的民事合同。承租人通过租赁合同取得土地承包经营权的承租权，并向出租的农户支付租金，农民出租土地承包经营权无需经发包人同意，但出租人需向发包人备案。

第七页，共21页。

3、互换。互换是农村集体经济组织内部的农户之间，为方便耕种和各自需要，对各自的土地承包经营权的交换。互换是种互易合同。互易后，互换的双方均取得对方的土地承包经营权，丧失自己的原土地承包经营权。双方农户达成互换合同后，还应与发包人变更原土地承包合同。《农村土地承包法》第40条规定：“承包方秒年为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。”

4、转让。转让是农户将土地承包经营权转移给他人，转让将使农户对承包土地的使用权。因此，对转让必须严格条件。在承包方与稳定的非农收入或其他经济来源的情况下，方可转让土地承包经营权。转让土地承包经营权的基础是农民有了切实的生活保障，否则不应转让土地承包经营权。倘若没有切实的生活来源，一旦遇到风险，失去赖以生存的土地承包经营权的农民可能流离失所，造成社会不稳定。转让的对象应限于从事农业生产经营的农户。具备转让条件的农户将土地承包经营权转让给其他农户，应当经发包方同意。第八页，共21页。

5、入股。即承包方将承包土地使用权入股，参加农业股份制，农业股份合作制或实行“股田制”，并以入股股份作为分红依据。主要是有些地方为保护规模经营产业区，在土地延包时才土地承包权确权到户，使用权入股分红的一种流转方式。

6、反租倒包。是原承包给农户的土地，由发包方反租回来，再重新发包或由集体直接经营。主要用以发展高效农业，创建科技示范区等。

7、退包。是指承包户在承包期内把承包土地退交给集体，由集体重新发包的行为。退包的原因是这些农户因从事二三产业或外出打工，自己无力耕种又不愿交由其他农户经营。第九页，共21页。二、家庭承包经营(1)发包方权利:发包的权利、监督的权力、处理的权力、法律行政法规规定的其他权利。(2)发包方的义务:维护承包方的土地经营权、尊重承包方的生产经营自主权、为承包方提供必要的服务、组织农业基础设施建设。(3)承包方的权利:土地承包经营、土地承包经营的流转、承包地被征用、占有时依法获得补偿的权利、法律行政法规规定的其他权利。(4)承包方的义务:维持土地的农业用途、保护和合理利用土地、法律行政法规规定的其他义务。第十页，共21页。三、土地经营权的行政管理中存在的问题（一）农村承包合同形成与发展过程中(即发包、签订、履行三个阶段)存在着诸多方面的问题:1、发包阶段(1)"标的"违法(2)"拉黑牛"现象严重。(3)重叠发包等。2、签订阶段(1)自己代理。(2)权利义务关系失衡。(3)违法条款明显。3、履行中存在的问题:(1)对承包合同缺乏签订后的管理。(2)用行政命令与行政手段的方法随意解除合同。(3)发包方主要领导的更换造成合同中止或无法履行。(4)短期行为严重。(5)"转包"现象严重而大都违法。第十一页，共21页。为解决现行土地承争经营合同中存在的问题1、利用现有的行政机构在不增加编制的条件下，调整业务部门，专设农村承包经营管理部门。2、公证机关对土地承包经营合进行管理提出该观点的学者对公证机关提前介入的可能性与必然性作了论述。为保证公证机关正确发挥职能作用。严肃执法应赋予公证机关以下权力:(1)对合同进行公证的必须权。(2)公证机关经审查以后不合法，不真实，不可行的合同有决定中止履行的权利以及其他有关的权利。第十二页，共21页。(二)农用土地的用途管理制度土地承包经营权为物权，这意味农民将获得更大程度的自主权，在此情况下如何保护土地资源将是一个严重的问题，对此，学者提出了一些方法。土地用途管理，是拗国家采取必要的法定形式，使农村土地各种现有性质固定化，土地用途变更程序化。土地承包经营权物权性质一个重要的制芳条件是建立健全土地产权登记制度。土地产权登记制度，一方面以法定形式明确土地产权的归属;另一方面以法定形式固定土地登记之用途。国家土地用途管理主要是对土地登记之用途。国家土地用途管理主要是对土地登记之用途的管理。在设立、转移或行使土地承包经营权时，如果擅自变更土地用途，政府土地主管机关可对此行使强恢复原状或行政处罚的权力。第十三页，共21页。四、农村土地承包经营权登记制度农村土地承包经营权登记试点工作的内容和成效:全面贯彻落实"长久不变"，需要抓三个环节:一是赋权，通过颁布法律政策，明确土地承包经营权的用益物权性质;二是确权，通过确权、登记、颁证，实行土地承包经营权物权化管理;三是维权，通过宣传和贯彻实施有关法律政策，维护土地承包经营权益。现行农村土地承包经营权登记试点工作，以二轮延包工作为基础，通过落实承包地块、面积、合同、证书"四到户"，建立健全土地承包经营权登记簿等，较好地实现了农村土地承包经营权物权化管理、登记管理，农村土地承包关系稳定，为长久不变打下了基础。第十四页，共21页。一是实现了土地面积、承包人口、矛盾问题"三清楚"。查清了家庭承包到户土地面积、机动地、册外地、"四荒"地等土地资源的实际情况，实现了土地面积清;查清了现有承包户数、人口情况以及没有参加延包的户数和人口情况，实现了人口状况清;梳理了延包过程中存在的人地矛盾、证地不符等遗留问题，实现了矛盾问题清。第十五页，共21页。二是做到了承包地块面积、位置、合同、经营权证、基本农田标注"五到户"。实现了承包合同的补签、补订;实现了承包经营权证书颁发、补换发。通过GPS定位、航空测绘图、人工测绘等，明确了农户每块农村土地的绝对空间位置，地块空间位置清晰，实现了承包地块、面积、合同、证书、基本农田"五到户"。第十六页，共21页。三是建立健全了土地承包档案准确化、完整化、信息化、动态化"四化管理"。进一步规范完善了农村土地承包合同、经营权证及相关文件档案，将实测图记录到土地台账上，并以村为单位按户编号、一户一个档案号、一块地一个档案册，建立健全了完整的登记簿和档案。第十七页，共21页。四是开展了土地承包经营权初始、变更、注销"三登记"。对权属明确、地籍信息完备、材料齐全的承包地，依法进行初始登记。对采取招标、拍卖、公开协商等其他承包方式承包的土地，当事人申请登记的，依法向申请人颁发农村土地承包经营权证。对因分户、人口变动等导致经营权分割、合并、转让、互换，依法重新签订或者变更承包合同，重新发放或者变更承包经营权证书。第十八页，共21页。五是探索解决了证地不符、人地矛盾"两问题"。有的试点单位本着"确保稳定、实事求是、尊重历史、民主协商"的原则，明确了六类问题的解决办法:经过民主协商后，规避税费少报面积的，清查出来后仍归原承包方;当年分地时预留地等地块，不能算承包户新增面积;农户开垦的土地按其他承包方式登记确权，不纳入家庭承包地;分地时按折算面积签订合同、发放证书的，将实际面积和折算面积同时记载在登记簿上;与国有林地、水面、草原有争议的，暂时不予登记和确权。解决证地不符、人地矛盾问题取得了较好效果。第十九页，共21页。对最新政策的理解2015年7月30日出台的《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》为在农村改革试验区开展农户承包地有偿退出试点划定了明确范围。承包地退出涉及社会、经济、法律等一系列问题，我国尚不具备大规模推动农户有偿退出承包地的主客观条件，必须在农村改革试验区范围内审慎稳妥开展。目前，我国有58个农村改革试验区，承担着19项改革任务，自愿退出土地承包权只是少数试验区的任务。对大多数农民来说，土地是安身立命之本，是生存的基本依靠。他们对转让土地经营权有顾虑，更不愿意放弃承包权。对身处经济发达地区、务农已经兼业化的部分农民来说，土地的生存保障功能虽然已经淡化，但若要放弃承包地还有很多顾忌;他们愿意流转土地，但不愿退出承包权。只有在彻底脱离农村、完全融入城市的情况下，部分农户才会愿意流转经营权，也愿意有偿放弃承包权，而这需要一个过程。第二十页，共21页。退出承包权，是农民基于经济利益和生活方式的自主选择。在试点地区，退地的经济补偿如何形成、退出的承包地如何有效利用等各个环节的诸多细节目前仍在探索解决中，还有很多问题需要经过实践才能找到解决方法和路径。当然，退地群众的生活如何保障是试点关注的要点。在过去的城乡二元体制下，广大农村的物质基础条件、公共服务水平和就业创业机会都不如城市，耕地对于农民意义特殊。如果退出承包地后，解决不好农民的出路问题，使他们不能完全融入城市，就容易造成一系列社会问题。尽管有些地区经济发达，农民退地补偿相对较高，短期内也不用担心生计问题，但长期