我国高校大学生创业贷款政策研究

我国高校大学生创业贷款政策研究——基于多源流理论

目录摘要....................................................IABSTRACT................................................III第一章绪论...............................................1一、研究缘由.......................................................1二、研究意义.......................................................2三、文献综述.......................................................2（一）研究概况...................................................3（二）研究内容梳理...............................................4四、研究思路.......................................................8五、研究方法.......................................................8第二章多源流分析理论的概述..............................10一、多源流理论提出的背景..........................................10二、多源流理论的基本内容.........................................10（一）问题源流..................................................11（二）政策源流..................................................13（三）政治源流..................................................15（四）三流合一：政策之窗与溪流的结合............................17三、相关概念的界定4．大学生创业贷款..............................20（一）创业.....................................................20（二）贷款.....................................................20（三）创业贷款.................................................20（四）大学生创业贷款...........................................20第三章用多源流理论阐释我国大学生创业贷款政策.............222一、问题源流——大学生创业贷款问题源流............................22二、政策源流——“政策共同体”的高度重视与广泛参与................24（一）政府方面..................................................25（二）高等学校..................................................26（三）高校学生..................................................27三、政治源流——国民素质、执政理念、公众舆论压力..................28（一）国民情绪..................................................28（二）执政理念..................................................29（三）公众舆论的压力............................................29四、三源合流——政策之窗开启......................................31第四章我国大学生创业贷款存在的问题及对策.................33一、大学生创业贷款政策实施中存在的问题............................33（一）政府方面..................................................33（二）高等学校方面..............................................34（三）高校学生方面..............................................34（四）社会舆论方面..............................................35二、大学生创业贷款政策实施中问题的对策............................35（一）政府方面..................................................35（二）高等学校方面..............................................36（三）高校学生方面..............................................36（四）社会舆论方面..............................................37结语...................................................38参考文献.................................................40致谢...................................................44附录A攻读硕士学位期间发表的学术论文目录................45I

摘要随着我国高校实施扩招政策以来，大学生毕业生的数量日益增多，加之受08年全球金融风暴的影响，高校大学生就业难的问题日趋严峻，我国就业压力巨大。大学生就业问题是关系到国计民生及社会安定团结的大问题，做好大学生就业工作，有利于促进我国经济的发展以及社会的稳定。近几年来我国就业市场处于疲软时期，创业在促进经济增长、解决社会就业、加快技术创新、提高生产力发展水平等方面发挥了重要作用，已受到了各国政府的重视而逐渐成为了一个全球性的话题。创业是有效缓解我国就业压力的一剂良方。如何鼓励大学生主动创业？这就必须依靠政府出台有关大学生创业扶持优惠政策，进行积极的引导，如在高校推进创业教育，鼓励培养大学生自主创业知识等能力、政府提供创业资金贷款，降低创业门槛以及社会舆论的支持等等。自此，2009年1月国务院出台了《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》，通知中制定了促进大学生创业的相关政策措施，各地在国务院总的指导方针下也相续出台了对大学生创业的扶持细则。本文试图运用由美国著名政策科学家和政治学家——约翰.金登提出的“多源流理论”，通过从问题源流、政策源流和政治源流三个角度对我国大学生创业贷款政策制定过程进行分析，对它做出解读。最后，各种因素的合理作用下，抓住政策之窗开启的瞬间：三流合一政策之窗开启，促成中央2009年1月关于《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》的颁布。在本文的最后部分，对大学生创业贷款政策进行一个简单梳理的基础上，并对我国大学生创业贷款中的问题II进行分析，为继续完善大学生创业的政策提出相应的对策。关键字：高校扩招,政策,创业贷款,多源流理论IIIABSTRACTSinceouruniversityimplementedincreasingenrollmentpolicy,thegraduate'squantityofuniversityhasincreaseddaybyday.Inaddition,receivedthewholeworldfinancialstormtheinfluence,theuniversitystudent’sgetsjobmoredifficultly.Employmentpressureofourcountryishuge.Theuniversitystudent'semploymentrelatetothenationaleconomy,thepeople'slivelihoodandthenationalstabilityandunity'smajorproblem.Completingtheuniversitystudenttogetemployed,itwilltobebeneficialtopromotethestateeconomydevelopmentaswellassociety'sstability.Inthelastfewyears,ourcountryemploymentmarketisinthewornouttime.Undertakingisadvantageousinthepromotioneconomicgrowth,thesolutionsocialemployment,speedingupthetechnologicalinnovation,enhancingproductiveforcesandsoon.Itplaystheinfluentialrole.Soithasbeentakenbythecountries'governmentsandbecomeaglobaltopic.Theundertakingisalleviatesourcountryemploymentpressureeffectively.Itlikesamedicinalpreparationeffectiveprescription.Howtoencouragetheuniversitystudenttostartanundertaking?Thismustdependuponthegovernmenttoreleasetheconcerneduniversitystudents'innovativeundertakingsupportpreferentialpolicy.Whichcarriesonthepositiveguidance,suchasadvancingtheundertakingeducationintheuniversity,encouragingtrainingtheuniversitystudenttostartabilitiesofundertaking?Thegovernmentprovidestheundertakingfundloanindependently,reducestheundertakingthresholdaswellaspublicopinionsupportandsoon.Fromnowon,inJanuary,2009ourStateCouncilwillhavereleasedtherelatedpromotionuniversitystudents'IVinnovativeundertakingspecialoperationalpolicy.EachregionalsocontinuedunderStateCouncil'stotaldirective,whichhasbeenenactedfortheuniversitystudents'innovativeundertakingsupportpolicy.Thisarticleattemptstoanalyzethispolicybyutilizing“themulti-sourceandcoursetheory”,whichisadvancedbyJohn.King·Don——theAmericanrenownedpolicyscientistandpoliticalscientist.Throughthequestionsourceandcourse,thepolicysourceandcourseandthepoliticalsourceandcourse,Iwillanalyzeourcountryuniversitystudents'innovativeundertakinglendingpolicy.Imaketheexplanationseparatelyfromthreeaspectstoit.Finally,holdswindowofthepolicyopeninginstantaneous:Third-classunites,windowofopeningpolicy,centralinJanuary,2009"Notice"promulgation.Finally(Intheend),thisarticlecarriesonasimplecombingtopresent'suniversitystudents'innovativeundertakinglendingpolicy,andcarriesontheanalysistoourcountryuniversitystudents'innovativeundertakingloanquestion,tocontinuetoconsummatetheuniversitystudents'innovativeundertakingthepolicytoproposethecorrespondingcountermeasure.Keywords:Universityincreasedenrollment，Policy，Theundertakingloans，Themulti-sourceandcoursetheory1

第一章绪论一、研究缘由近年来，大学生就业已成为一个影响国民稳定与经济发展的社会问题。在我国实施高校扩招政策后，就业市场的培育总是滞后于劳动力的增长速度，特别是在2009年已有高达611万多的毕业生加入劳动力市场使就业难的问题更加凸显。与此同时，受去年全球金融危机的影响，当前我国高等教育的主要矛盾已从“入学难”转向“就业难”的问题上，高校大学生就业问题日趋严峻。当今世界发展的潮流和中国宏观经济形势的变化对中国传统的就业提出了严峻的挑战。高校大学生不能停留在以往形成的“等、靠、要”消极就业观念中，在就业机会缺乏的情况下，积极主动的自主创业，以创业带动就业。因此，解决好高校大学生就业问题有助于社会深层次的稳定和发展。与此同时，由于创业在促进国家经济增长、化解社会就业问题、加快科学技术创新、提高社会生产力发展水平等方面的发挥出重要作用，它逐步受到各国政府的重视而成为一个全球性的话题。我国约有半数以上的大学生认为，创业遇到最大的困难是资金的筹备问题。这就依靠政府出台针对大学生创业的相关优惠政策，在高校进一步开展创业教育，鼓励大学生自主创业。2009年1月19日，国务院办公厅下发了《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国办发[2009]3号，以下简称《通知》）。1《通知》提出为鼓励和支持高校毕业生自主创业提供税费减免和小额贷款等一系列优惠措施。目前高校毕业生创业已成为社会各界关注的热点问题，因此，对国内各级政府及教育部门探索和促进大学生创业提出了迫切的要求。很多学者已从高校创业教育和政府对大学生的扶持政策等进行了多方面多角度的论证分析。本文拟运用由美国著名政策科学家和政治学家——约翰.金登的“多源流理论框架”，对我国大学生创业贷款政策进行分析，并提出其不足之处及继续完善大学生创业的政策之意见。12009年1月19日，国务院办公厅下发了《关于加强普通高等学校毕业生业工作的通知》。2二、研究意义据国际劳工组织统计，目前有74%的国家就业问题比较严重。在我国，虽然经济在飞速发展，但提供的就业机会仍然不多，劳动力需求的总量供大于求状况未有根本改变，就业问题越来越严峻，因此，帮助解决好大学生就业尤其重要。在当今国际发展趋势下，要改变我国高校大学生消极待业的状态，就应鼓励毕业自主创业，以创业带动就业，以解决我国大学生的就业难问题。因此，从国家方面对大学生创业进行政策扶持，高校方面开展创业教育对大学生创业的意识、知识、能力等进行前期的素质培养，社会舆论为大学生营造创造出理解与支持的良好社会氛围，是目前亟待解决得现实问题。金登多源流理论认为，一个状况界定为问题而被提上议事日程时，研究其产生的社会根源的实质，及其发展可能会造成的负正面影响，为引导正面影响，避免负面影响继而出台相关政策。运用约翰·金登的“多源流理论”分析我国大学生创业扶持政策，从大学生创业贷款政策的问题流、政策流和政治流等三流合一开启政策之窗。从三方面更有效地分析问题，找出问题的实质，处理好各方面的关系，制定行之有效的，更易操作的大学生创业贷款的相关政策，处理好已经出现或预见的潜在问题，并借鉴国内的有突出代表性的部分省市大学生创业贷款政策的成功经验，完善已出台的大学生创业贷款政策，对于促进大学生创业，以及社会的稳定和发展具有重要的现实意义。三、文献综述目前“多源流”分析理论被广泛运用于组织理论、政策研究、社会学、政治学乃至心理学、生物学等多种学科进行价值判断。“多源流”理论是以一种不同于以往的政策分析的理论对各项政策制定进行分析，对政策制定过程具有一定的现实指导意义。目前有很多学者都运用“多源流”理论进行政策分析，对政策问题的产生和制定过程及结果进行了更为系统的分析，并取得了不少的学术研究成果。在中国知网输入以“多源流”为主题模糊检索有16篇论文（检索周期为1999-2010），在维普资讯网-中文科技期刊数据库输入“多源流”为主题模糊检索有22篇论文（检索周期为1989-2010年）,剔除与中国知网收纳的相同论文16篇外，还剩有4篇，其中“大学生创业贷款”为题名精确检索在中国知网和维普资讯网-中文科技3期刊数据库共有0篇论文。（一）研究概况1.从研究学科角度看，在西方公共政策研究领域对于公共政策过程的研究通常有两大块，即对公共政策制定过程的研究和对公共政策执行过程的研究。虽然关于公共政策制定的概述性著述很多，但对公共政策形成过程的内在机理缺乏有说服力的实证分析；“多源流”分析模型是用来解释政策是如何制定的一种方法，它涵盖政策制定的全过程。“多源流”对作为公共政策形成过程的重要组成部分——议程建立过程进行深入、系统的探讨，在一定程度上弥补了公共政策研究领域的这一缺憾，是政策分析视角的创新。2.从理论发展角度来看，从对公共政策制定过程的研究及对公共政策执行过程的常规性政策分析思维，到后来用来解释政策是如何制定的一种方法，涵盖政策制定全过程的模糊性“多源流”分析模型，该理论从不同角度对所关注政策进行分析，但把这个新理论运用于政策分析的研究成果目前并不多，在知网输入“多源流”进行检索的论文大概有16篇（检索周期1997-2010）。3.从指导实践看，与理论的发展相适应，经历了从对公共政策制定过程的研究及对公共政策执行过程的常规性政策分析，到金登的“多源流”理论提出：在政策系统中存在着三种不同的、彼此独立的源流。此分析理论解释了政策如何制定、议程如何建立、供选择的备选方案是怎样加以阐明的以及这些过程为什么会发生作用。该理论认为对政策制定过程被忽略问题的关注代替了以往只注重概念的表层描述，是政策分析理论的一个进步、一个角度的创新，对政策制定过程有现实的指导意义。4.从研究的主要内容和视角看，查阅到的16篇论文中，对教育政策分析的论文有5篇（其中对国内教育政策研究有4篇，一是关于对成人教育的政策分析有1篇，二是关于对电大教育的反思有1篇，三是对我国科研不端行为处理政策议程分析的有1篇，四是对我国助学贷款政策的分析有1篇；另外，在国外方面有对俄罗斯高校评估政策的分析1篇。对公共政策及对管理制度的分析有12篇，其中对后危机政策制定、中医药政策嬗变、江浙区污水防止制度、沪杭磁悬浮机场的立项、村民自治制度、公务员制度、重庆公交体制政策分析及对食品免检制度4终结政策分析的各1篇，对流浪乞讨人员管理政策转型到从强制收容到无偿救助政策分析2篇，对我国政策制定过程的分析及新途径分析的有2篇；对经济或金融政策方面分析的有2篇，分别从珠三角洲合作的历程回顾与前途发展及对我国房贷险现状的分析；在对法律法规的分析上，对我国物权法政策分析的有1篇；从对该理论国内外运用概述及该研究理论的分析共有4篇。其中运用该理论对高校政策和公共政策分析是较多的。（二）研究内容梳理1．关于多源流理论多源流决策分析理论是20世纪八九十年代金登教授所提出，此理论主要是考察一些问题是如何首先成为问题的，并就推动议程建立过程的明显力量提出了“多源流”的互动模型。金登提出的多源流决策理论主要是由“垃圾桶模型”、“政策窗模型”和理论的扩展与修正等三部分组成。（1）理论研究方面从文献研究看，金登“多源流理论”是以在模糊状态下公共政策的制定过程为研究目标，为探索当代公共决策的规律、提高公共决策的有效性提供新的思路和方法。我国学者陈建国和曾令发分别对金登多源流理论进行了评述。陈建国通过对金登的多源流分析框架与公共政策阶段分析、伊斯顿的政治系统和“垃圾桶模型”四种政策分析理论的比较，认为多源流理论框架具有其他理论不具备的优势，即它深入了政治系统的内部，展示了政策制定的全过程，拓展了研究的领域，在将此理论运用于对国家政策层面中进行分析，体现了此理论的广泛适用性及其价值。同时，他分析了此理论的局限性，指出其中的某些缺陷，并提出了修正的意见。曾令发认为政策议程是政策制定过程中的核心环节，发挥着“守护者”的作用。在政策企业家的推动及“软化”过程的作用下，某些政策问题被排上了政策议程。在这个过程中，各自原本独立的三源流合流，促使政策之窗的开启。陈敬德对此理论作了一个必要的修正，即将政治源流中三个维度整合为“执政党的意识形态”的概念变量，用于分析我国各种政策制定过程。在结合我国与国外政治环境与文化差异的实际情况下，辩证的运用金登理论分析我国政策，而5不是简单的“拿来主义”。杨雪琴把金登理论用于对国外冷战结束后联合国维和政策变化及对国内中部地区崛起战略决策及关于“新三农政策”进行简要的分析。（2）学校政策方面从文献上看，许多学者运用金登理论分析了国内外教育政策和我国学术政策议程。其中，王程韡在对我国重大科研不端案件分析的基础上，改进了原有的多源流政策议程模型和触发机制理论，提出了能动性的多层流演化的新模型。高钏翔、周汝江从政策共同体入手分析政策形成的原因，指出我国生源地助学贷款政策制定和发展过程是各利益主体共同推力促成的，因此，政策执行的合力成为实施该政策的有效方式。孙明娟运用金登的多源流分析理论,从问题源流、政策源流与政治源流来剖析俄罗斯高校评估政策的认定问题。张珠龙运用此理论阐释电大教育30年发展政策，认为三大源流的耦合促成了电大教育的诞生、发展与变革。建设社会主义新农村和国家发展远程教育的战略规划，成为开启“政策之窗”的契机，指明了电大教育在新时期走向创新发展方向。肖玉梅、陈兴福、李茂荣运用此模型对导致我国成人教育“边缘化”现象的因素进行剖析，指出三大源流的耦合促成成人教育政策之窗的打开，并提出向社会传播成人教育新理念四个对策。（3）公共政策方面从文献来看，运用金登多源流理论对我国各类公共政策进行实证分析的有：对迁建决策到政策制定过程分析、对后危机政策制定、以跨行政区水污染防治合作的政策、我国中医药政策、公务员激励模型、我国村民自治制度及沪杭磁悬浮机场的立项等。王安运用该理论对某市政府在模糊性背景下对迁建项目的决策过程进行分析，以此检验多源流理论在我国政策分析中的效用性与可行性。郭燕用多源流模型分析了国务院批准立项的沪杭磁悬浮机场联络线的环境影响问题。她通过对磁悬浮现状的分析，运用多源流理论找出问题产生的原因，并提出有效解决机场联络线建造问题的相关政策建议。6姚澄认为传统的政策过程阶段论对中医药是否科学、是否归属于国家医疗教育体制的组成部分等论争，对随之变动的中医药政策具有难以分析的模糊性特点，因此，采用多源流理论，从三个源流来分析我国中医药政策的嬗变。李少惠和韩庆峰运用此理论对我国村民自治制度政策进行分析。作者从两步流程理论与多源流理论这两个视角分析了我国村民自治制度运行中的一些问题。二者认为村民自治是社会主义新农村建设的核心因素和关键环节，它加快了我国新农村建设的步伐，把中国农村的各方面建设，尤其是政治建设推向了一个新的实现途径。毕亮亮试图对跨行政区水污染矛盾突出、水污染防治合作等具代表性的江浙边界为例，选取较为典型的水污染事件及其规律性进行归类梳理，分析该政策制度过程。同时，其指出该理论在解释我国政策演变过程中的局限性，建议应在充分考虑我国政治、管理体制等特点时，灵活地运用该理论分析我国公共管理过程中的政策问题。肖莎选取中国·汶川地震后的危机管理政策及政策建议为典型的分析对象，考察“多源流理论”对后危机政策制定的解释力，并得出危机应急与重建政策的制定偏向于一种有限理性模式。因而，他得出多源流理论对长期危机减灾政策的制定更具解释力的结论。杨雪琴在多源流理论视角下分析人民政协议政成效、履行政治协商、民主监督、参政议政主要职能，既是我国政治决策程序中的重要环节，又是现阶段实现公民有序参与政治的主要渠道为基本内容的议政活动。该作者指出人民政协的议政过程，实际上就是一个聚集、整合、协调和表达社会各层次、各界利益与要求，以促进党政决策更好体现公众意愿的过程。陈水生从心理契约角度分析公务员的多源流激励模型。作者通过对心理契约理论的梳理，分析了心理契约对公务员激励的重要影响，在分析总结中国公务员激励机制的现状和困境的基础上，提出基于心理契约理论的公务员“多源流激励”模型。（4）管理体制方面周超和颜学勇以“孙志刚事件”为例分析我国从强制收容向无偿救助政策转变。当以往的政策分析理论对此事件的论证失效之后，两位作者试图用多源流理7论，以一种别于传统的视角，但能合理解释此事件的理论进行分析论证。王波运用该理论对“孙志刚事件”展开分析，进而对流浪乞讨人员管理政策的转型进行了研究，深入探讨了转型中议程的建立和公共政策的形成，并指出该转型的契机是“机遇”与“政治”。阮蓁蓁在政策学意义上用多源流理论对我国食品免检制度终结进行了分析。她指出“三鹿奶粉事件”成为了政策之窗开启契机，而此政策终结机会之窗和政策终结倡导者是主导。刘心怡针对重庆公交体制改革的政策过程，运用多源流理论进行了分析，对现实中的案例做一个很好的解释。（5）经济体制方面杨志军、谢金林、冯朝睿用多源流理论对历经5年的泛珠三角区域合作进行了历程回顾与前途展望，指出在泛珠概念作为问题被提上议程而第一次开启了政策之窗。在此基础上，应重新积累、寻找和创造新的“触发机制”。当政策之窗再次开启时，政策建议以便促使泛珠三角区域合作更加成熟。崔婷婷、周琛、王超用此理论对我国房贷险现状进行分析。该文用该模型分析了我国房贷险存在的问题，认为只有加强形成多源流客观条件的建设才能有效解决房贷险问题。（6）法律体制方面狄佳、张启华用该理论对公共政策分析，以透视我国物权立法如何被提上议程，如何制定的始末进行分析，指出此法律的出台具有不可逆的必然性。2.大学生创业贷款的政策（1）中央政府出台的政策2009年1月19日《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》中的第四点指出：鼓励和支持高校毕业生自主创业。鼓励高校积极开展创业教育和实践活动。1（2）地方政府出台的政策第一，上海市政策规定应届大学毕业生创业可享受四项优惠政策，即免费风1来自：中华人民共和国教育部网站/edoas/website18/18/info1234695324464718.htm8险评估、免费政策培训、无偿贷款担保以及部分税费减免。第二，武汉市人事局和武汉市人民政府大中专毕业生就业管理办公室文件联合下发《关于做好我市2009年普通高等学校和普通中专学校毕业生就业工作的通知》（武人〔2009〕36号）第四条规定：营造创业环境，形成以创业带动就业的良性循环。一是加大小额贷款力度。二是大力发展高校毕业生创业基地。三是鼓励和扶持大学生创业等进一步推进小额贷款创业贷款担保工作。1（3）关于大学生创业贷款的相关研究发表的研究成果主要是从高校开展创业教育到政府出台相关的政策扶持制度的角度，提到大学创业贷款是为大学生创业提供支持是重要举措之一。国内主要是从国家出台相关政策扶持大学生创业，提供创业贷款。比如：降低大学生创业的门槛，为大学生创业提供资金支持，提供无息或国家贴息的贷款优惠政策，简化办事程序，开通绿色通道，适当延长贷款的还期年限等优惠政策，不同的经济区域，不同的省市出台的优惠政策与当地的经济水平、创业意识等不同而有差异，但是都是围绕国家总的指导方针并根据地方特色展开的政策活动。国内关于贷款政策研究的博士论文主要是针对小额贷款对城市弱势群体再就业的扶持作用的研究和对某省下岗失业人员小额担保贷款的研究。四、研究思路本文共分四个部分进行论述。第一部分是绪论，从总体上阐述选题的缘由和研究的意义，对国内外相关的研究做文献综述，列出我国中央和有代表性的地方政府出台的相关政策，并提出自己研究的思路和方法。第二部分阐述了多源流理论基础，并对几个重要概念：创业、贷款、创业贷款、大学生创业贷款做了界定。第三部分主要运用多源流理论对我国大学生创业贷款政策形成过程和启示进行了分析。第四章对我国大学创业贷款政策实施中存在的问题进行分析，并提出相应问题的对策。1武汉市人事局和武汉市人民政府大中专毕业生就业管理办公室文件关于《关于做好我市2009年普通高等学校和普通中专学校毕业生就业工作的通知》9本研究拟采用文献分析法、问卷法以及访谈法，在详细进行文献分析、比较国内出台的有关大学生创业贷款政策的基础上，对我国现行的大学生贷款政策进行分析，发现政府在制定政策中的不足，并试图通过运用“多源流理论”，分析政策制定过程，及对大学生创业中遇到的问题提出相应对策。（一）文献分析法运用此方法，查阅以往我国中央及有代表性的地方政府对大学生创业贷款的政策内容以及操作过程，及高校对大学生创业发挥作用的资料，归纳我国现行的新政策相关研究，以确保该研究能立足于实践和理论的前沿。（二）问卷法由于政策实施涉及很多方面的问题，此项研究就大学生创业贷款政策掌握信息的情况、大学生创业的扶持政策的情况、创业贷款政策的满意程度等，对已经创业或未创业的大学生进行调查。根据问卷统计的结果，进一步分析大学生创业动力与阻力，政府在优惠政策实施中的优势及不足。（三）访谈法通过分析国内各地区及高校大学生创业贷款政策的的了解及意见，在参照我国国情的基础下，就如何进一步完善我国大学生创业政策征询建议。五、研究方法10第二章多源流分析理论的概述一、多源流理论提出的背景西方公共政策研究领域主要是对公共政策制定和执行过程的研究。虽然对公共政策制定的概述性著述很多，但是这类著述的内容大多是对一些概念的表层描述，它缺乏运用科学的研究方法对公共政策形成过程内在机理进行有说服力的实证分析，而金登多源流理论正是通过对公共政策形成过程之重要组成部分的议程建立过程进行深入、系统的探讨，在一定程度上弥补了公共政策研究领域的不足。此理论是金登教授用了四年的时间（1976-1979）对美国等几个发达国家卫生与运输政策进行了247次广泛深入的访谈和23项案例研究（其访谈对象既有政府官员，也有卫生政策领域和运输领域的书面材料和对政府出版物进行的研究）的基础上提出的，多源流理论研究的结果不受决策体制不同的影响。正如美国著名政治学家詹姆斯•A•瑟伯教授所称赞的：“金登所运用的方法论是学生对国内政策制定进行实地研究和学术案例研究都有十分有用的交通指示图。他提供了一些可检验的假设和有说服力的概括。”1二、多源流理论的基本内容金登在科恩、马齐、奥尔森的“垃圾桶模型”基础上，借鉴了有限理性和组织理论方面的研究成果，在系统层面上提出该理论框架，在模糊性条件下的政策选择过程，用来解释国家层面上政策是如何制定的。该理论假定政策制定的时间决定了决策者的政策选择，并回答了政策制定者注意力是如何分配的？具体问题是如何形成的？对问题及其解决方法的发现是怎样和在哪里进行的等三个重要的问题。对这些问题的回答解释为什么某些问题的议程受到决策者注意，而其他被忽略了。金登认为在公共政策过程系统中存在着发展和运作都是相互独立的，有自己的特性并具有自身的动力与规则的问题源流、政策源流和政治源流。当这三条源流在关键的汇合处结合起来时就常常会发生重大的议程变化，也就是说政策问题的提出者如能够在关键时刻将三者结合起来，就提高了政策制定者高度关1约翰·W·金登著《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社2004年8月第1版.第6页11注某一问题的可能性。（一）问题源流1.问题源流的涵义第一类是问题源流。主要考察一些问题是如何引起决策制定者关注的，有时他们的注意力受指标、惹人注目的事件或对现存政策项目运作情况反馈的影响。问题源流阐述的重点是“人们到底是怎样将某件事情界定为问题的？”。问题的界定一般受若干因素的影响。金登教授指出，官员了解实际情况的三种方法影响一些问题的关注程度：第一，是反映的项目情况和重要程度的指标。一些问题引起关注不是源于某种政治压力或者对人的认识的重视，而是“某些指标表明有一个问题存在”。在政治领域有很多这样来评估问题的重要性和发掘问题的指标，政府机构和非政府机构都可以对各种活动和事件进行常规性的监控。政策制定者将一个指标方面的变化视为一个系统的状态方面的变化，并将此界定为问题。1政策制定者应选择普遍性的、必要的和有影响的指标。因而，指标不只是对事实的直接识别，而是要建构一个让别人也赞同它的价值指标。对这些指标的解释从对状况的陈述变成对政策问题的陈述。第二，是焦点事件或危机事件与符号。除一些指标外，还需要一些推动力量来引起政府内部及其周围人们对问题的关注。这一些推动力有时是一次危机、一种变得流行的符号或者政策制定者的个人经历这样的一个焦点事件。通常政府决策者所不能忽视的事情会作为一个项目被提上政府议程。政策制定者的个人经验和强大符号的影响是焦点事件两个变异形式，但不是原动力。政策制定者的个人经验偶然具有重要性，对别的事情具有强化作用，或者使某一问题边缘化。另一种变异形式是一种强大的符号的出现和传播。2一般而言，这样一种符号是对业已发生的某事具有强化作用和集中注意力的事物。危机、灾害、符号以及其他的焦点事件需要别的事物给予“伴奏”，才能将某一主题提到政策议程的显著位置上。金登认为，首先，它们可以强化对某一问题的某种预先存在的知觉。其次，一次1约翰·W·金登著《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社2004年8月第1版.第115页。2MurrayEdelman,thesymbolicusesofpolitics(Urbana:universitypress,1967).关于符号和政治的重要探讨。12灾害或危机可以充当预警。最后，焦点事件可以与其他的类似事件配合起来影响政策问题的界定。第三，关于现行项目运作情况的反馈信息。搜集反馈信息方式一般有两种，即正式渠道和非正式渠道。政府官员通过监控开支，亲自去实施项目，评估和监督项目的执行情况，并且收到种种抱怨的意见。通常官员们都是通过对各种抱怨声和私下进行的个别调查等一些非正式渠道来获得反馈信息。此外，官僚本身也通过日常的项目管理而意识到一些问题。正如一位访谈对象说：“管理该项目的官员发现它就是不起作用了，必须要修理。”1但有时也从很系统的监控和评估研究报告等正式渠道得到反馈信息。总言之，反馈信息的渠道——系统监控，抱怨和个别调查，以及官僚的经验。有两类信息会被解释成问题，第一类问题是执行不符合立法意图和上级行政意图；第二类表明问题的信息是不能实现规定的目标。最后，一项公共政策的意外后果可能引起决策者的关注。2.影响问题提上议程的其他因素（1）为什么一些问题从议程显著位置被替代？其原因，一是政府内部人们认为已经通过立法或做出一项行政决策来处理了这个问题，他们的注意力转移了。二是其他问题没有得到政府的解决或处理也从视野中消失了，主要是因为政府所充分采取的行动使得那些原本比较严重的后果变得更少见了。处理某一个问题的一个必然结果是比如达到平衡。2无论问题是否能得到处理，该主题都会消失：要么人们相信自己已经解决了问题，要不他们的确尽了最大努力，而且该问题必定会潜伏一段时间，直到他们在试图解决问题为止。如果安东尼·唐斯是正确的话，那么问题经常从公共视野中消失的原因就在于短期的乐观让位于对行动之财政成本和社会成本的认识。3（2）预算问题。预算首先扮演的是约束的角色，它阻抑了人们对一些昂贵项目或者一些解决办法代价太高的问题的关注热情。有时，预算也充当着一种促进因素，它有助于一组所关切的事情或者政策建议处于显著的位置。经济中的丰富资源会使的预算约束不太严格，有了资金，政府就可以在预算约束严格的时候使1约翰·W·金登著《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社2004年8月第1版.第127页2约翰·W·金登著《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社2004年8月第1版.第105页3AnthonyDowns,“UpandDownwith—the‘Issue-AttentionCycle,’”ThePublicInterest28(Summer1972):pp.38-50.13所不可能的创新成为可能。（3）对状况和问题的区别。正如一位院外活动集团的说客所言：“如果你一只手上只有四个手指，那就不是一个问题，那是一种状况。”当我们开始相信我们应该就一些状况而采取某种行动的时候，这些状况就可以被界定为问题。1状况界定成问题主要受价值观、对比及分类的影响。第一，价值观在问题界定中的作用，一个人对所观察的状况与他对某一理想状态的知觉之间的不相匹配就变成了问题。第二，对比在问题中的影响。如果一个人不是在得到别人正在得到的东西，而且他又信奉平等，那么这种比较劣势就构成了一个问题。第三，分类。分析任何事物的第一步就是将其正确分类。如果一个问题归类不同，那么我们对它的看法就会不同。对类型的正确分类也就规定了我们考虑这些问题的方式。总之，问题源流这一部分考察了政府官员对问题的界定。通常各种机制——指标、焦点事件和反馈会引起他们的关注。除了对问题识别和问题界定的直接推动之外，议程状态的形成有许多原因，如起约束作用和促进作用的预算、政治家们个人因素、流行的价值观、利益集团的压力或偏好的其他表达方式等。（二）政策源流第二类是政策源流。金登提出了“政策共同体”概念，它指是由某一特定领域的分散在政府内外，即由研究人员、国会办事人员、规划与评估办公室和预算办公室人员、学者、利益集团的分析人员等专业人员组成的共同体。金登教授认为，在政策共同体中，围绕着“政治鲜汤”“漂浮”着多种意见主张，它们相互碰撞、彼此结合，经过分析，有些意见或建议被舍弃，或受到重视，或变异。一项建议或思想经过技术的可行性与价值观念的可接受性两项指标的检验将被考虑采用。在这个共同体中，备选方案和政策建议的产正过程类似于一种生物自然选择过程。2通常政策共同体接受一种新思想需要很长的一段软化过程：思想漂浮、提出议案、做演讲、草拟政策建议，然后根据反应修改议案，并且再一次漂浮起来。不同思想之间是相互对抗的，并且以各种各样的方式彼此结合。这种“汤”不仅对出现一些全新的元素而发生变化，而且更多地是对已存在的元素进行重组而发1约翰·W·金登著《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社2004年8月第1版.第145页2RobertAxelrodtheEmergenceofCooperationAmongEgoistis,’AmericanPoliticialScienceRerview75(June1981):pp.306-318.14生变化。尽管在这盆原汤中有许多思想四处漂浮，但是只有那些符合某种标准的思想才会坚持下来。首先，在某种范围内，思想是通过这种政治原汤而自由漂浮的，但是思想的倡导者并不允许这个过程完全自由漂浮。这些政策企业家会在许多不同的论坛上提出自己的思想。政策企业家“软化”的对象，有时是普通公众、一种更为专业化的公众或政策共同体本身，其目的确保相关的公众为某一类型的政策建议到来而做好准备。软化活动有时包括飘放一些试探舆论的想法。正如一位新闻记者对此所解释的那样：“你让某一思想‘漂’上来，然后再看看它的进展情况。如果它被击落，那么它被淘汰了”1。软化活动是在一个政策建议受到重视之前的必要准备期。其次，一个思想幸存的标准有些是政策共同体本身内部所固有的。一方面是技术的可行性和价值的可接受性。可行性涉及执行环节，一项政策建议的倡导者必需注意执行的可行性，以及阐明一种思想将会得以实际运用的现实机制。另一方面是价值可接受性。在政策共同体中幸存下来的政策建议往往都符合那些专业人士的价值观。所有的专业人员并非具有相同的价值观，而且在意见不一致的情况下，冲突便会外溢到更大的政治舞台上。三是效率原则。政策制定者关心一个项目成本，也关注由于那项支出而实现的收益，这些收益可以证明那些成本是否具有合理性，以及是否可能以更低的成本来获得。一般能够幸存下来政策建议要符合预算约束和公众默认这些检验的标准才会被采纳或受到重视，所以政策专业人员通常把对民选官员的支持或反对解释成为与公众情绪密切相关，或者解释成为象征着公众情绪。许多思想之所以被遗弃，其原因在于专业人员想象不出它们能够得到民选政治家及其任命官的接受。有些思想被认为拥有着更为广泛的政治气候会发生变化的希望而保持活力，即使这些思想目前可能并不受欢迎。另一些思想则带着被民选政治家所赞成的期待而被积极地推到了最前方。最后，一个简短思想目录的产生。通过这个选择过程，有些思想基本上符合专业人员据以评估政策建议的标准，从软化过程中幸存下来。这些思想已经得到了磨练和改造，比原政策建议更好的组合思想成为主要候选方案，所讨论的备选1约翰·W·金登著《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社2004年8月第1版.第163页15方案目录缩小了。这种共识源于对问题的意识和在解决办法或者政策建议上达成一致。经过某种程度的传播，许多人都在讨论这个政策建议或思想。这个过程类似于托马斯·谢林的“翻转”模型，该模型用来描述街区中种族混合的变化过程。1翻转是建立联盟的过程，这种过程更强调的是说服和传播：按照思想幸存下来的那些标准，一种具有可取之处的思想会为更多的专业人员所接受。总之，政策源流这部分考察政策建议的产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程，并产生一个简短的政策建议的目录。有一个可供采纳的可行备选方案有助于某一主题在政府议程上获得很高的地位，而且那样也可以明显增加某一主题被提上决策议程的可能性。（三）政治源流第三类是政治源流。独立于问题溪流和政策溪流而流淌的是政治溪流，金登教授认为政治源流由诸如国民情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布情况以及政府的变更等因素构成。在政治源流的各种因素中，公众情绪（国民情绪）和行政当局的变化这两个因素的结合，会对议程产生最有力的影响。1．国民情绪。它又可称为国家气候，公共舆论的变化或者广泛的社会运动，即认为在一个国家大众思考问题方向近似及其变化明显，将对政策议程和政策结果影响重大。政府参与者对国民情绪的意识既可促进一些项目被提议程，也可用来抑制其他项目上升到议程。国民情绪是某种很模糊、易被感知的，但是不具体的存在物。一般识别的方式有两种：首先，选民政治家通过诸如邮件、市民大会或者小型聚会、接待群众代表或者他们在该地区办公时的来访这样一些交流方式来判断其选民的情绪；其次，非选民官员往往根据他们从政治家那儿获得的信息来认识国民情绪。因此，国民情绪的某种印象的获得通常是这种从政治家到非选民官员流动方式的传播，二者都关注着充满了有关时代特征的评论与印象的媒体。2.有组织的政治力量。它又称为利益集团的压力、政治运动以及政治精英行为等概念，是政治溪流的第二部分。金登认为应该对有组织的利益集团之间的共识与冲突有所认识。某种程度上，他们的评价涉及他们对传播流的知觉。如果他1ThomasSchelling，MicromotivesandMacrobehavior（NewYork：W.W.Norton，1978），pp99-102.16我们从第一方听到很多，而从第二方听到很少，那么他们就会假定平衡在第一方。这样做的部分原因在于他们把传播视为强度的一种指标。即使双方在传播的频率和力度上大致相等，但重要人士认为主导方具有优势的政治资源时，在对支持与反对之间的平衡的确定不太精确情况下，实际对平衡做出了一种评估。3.政府自身内部事件所构成的。第一，是人事调整。政府行政当局发生了变化，随之带来政策议程的显著变化。当议程发生变化涉及政府角色的时候，要么是担任权威职务上的人员改变他们优先考虑的项目并提出新的议程项目；要么是这些职位上的人事发生了变动。人事调整最重要的影响之一就是政府的变更，因此，政府扮演的角色居于首要的地位。第二是涉及管理权限问题。一般宪法、宪章、法令以及规章的一个主要影响就是确立管理权限。政治溪流中也存在着共识。在政治溪流与政策溪流中，推动浪头的过程是不同的。与政策溪流中强调说服相比，政治溪流中共识是通过讨价还价来控制的。1这种讨论更有可能是：“你支持我的条款，我就支持你的条款”，而不是：“让我使你相信我条款的优点”。2在政治溪流中，一种讨价还价的过程在发挥作用；潜在的联盟支持者受到某种利益承诺的诱惑而加入联盟，而其他人之所以爬上浪头，是因为他们担心在某种事情通过的情况下，自己会分到不到一杯羹。所以，共识是通过插入许多不同的利益来建立的。总之，在综上各种因素影响下，政治溪流都是按照自己的动态特征和规则流动的。政治家常常从他们接触到的各种传播中感觉国民情绪。非民选官员可以从政治家那儿了解国民情绪。政府官员要对有组织的政治力量之间的共识程度进行判断。如果这些力量之间存在冲突的话，那么政府官员会根据传播的频率，或强度，或各种集团的资源来发觉力量的大小来判断他们之间力量的平衡情况。政府的变更、人事变动，或权限的边界等都会对议程产生重大影响。实际上，如果所涉及的是一个流行问题，那么竞争与其说是妨碍行动，还不如说是促进作用。政治领域中共识是通过一种讨价还价的过程建立的。一旦参与者感觉到某种动静，他们就会跳进来维护并保护自己的利益。1关于讨价还价的深入讨论，参见RobertA.DahlandCharlesE.Lindblom,Politics,Economics,andWelfare(NewYork:HarperandRow,1953),第十二章和第十三章。2约翰·W·金登著《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社2004年8月第1版：200-201页17（四）三流合一：政策之窗与溪流的结合所谓政策之窗也就是根据给定的动议而采取行动的机会，它们呈现并且只敞开很短暂的时间。政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是促进其特殊问题受到关注的机会。这些政策制定系统的各种溪流，在关键的时刻汇合在一起。金登指出了一个思路，首先了解何为政策之窗及其政策之窗的开启原因，再进一步了解这些政策溪流的结合情况。1.政策之窗敞开与关闭的原因（1）政策之窗的开启。议程更多地受问题溪流和政策溪流的影响，而备选方案则更多地受政治溪流的影响。一扇政策之窗之所以敞开，其原因在于政治溪流的变化，或者一个新的问题引起了政府官员及其周围人们的关注，或行政当局的变更及任何政治角色的调整。有时，某一问题变得迫在眉睫，从而为一些政策建议的倡导者创造了将其解决办法附在问题上的机会。一旦政策之窗打开，它敞开的时间不长。如果参与者不能利用或者没有利用这些机会的话，那么他们就必须等待时机，直到下一次机会来临。（2）政策之窗的关闭原因有很多种。第一，参与者可能觉得他们已经通过决策或者立法把问题处理了。即使他们还没有把问题处理了，业已采取了某种行动这一事实也会使人们暂时不再讨论那个问题。1第二，参与者可能没有争取到行动。第三，促使政策之窗打开的事件可能会从舞台上消失。如每当新总统开始做出任何种类的决策，他就开始使一些人失望而是另一些人满意。在那些最初的决策之前，大家都抱着热切的期待注视着总统。但是，由这种“蜜月”所提供的那扇政策之窗是瞬间即闭的。2第四，人事再度变化。第五，没有可行的备选方案。一个没有可行的备选方案，机会就会失去。安东尼·唐斯（AnthonyDown）的问题注意周期（issue-attentioncycle）理论要求在机会降临的时候迅速采取行动.3他认为，强烈的行动愿望往往会被一种对行动之金钱成本和社会成本的认识所消解。2.政策之窗的识别1MurrayEdelman，thesymbolicusesofpolitics（urbana：universityofIllinoisPress,1964），第二章。2PaulC.Light，thepresident’SAgenda（baltimore：JohnHopkinsUniversityPress，1982），第二章。3AnthonyDowns,“UpandDownwith—the‘Issue-AttentionCycle,’”ThePublicInterest28(Summer1972):pp.38-50.18（1）一扇敞开的窗户需要什么？其首先取决于是什么使窗户敞开了，或者取决于是什么促进议程发生变化。如果决策者相信一个问题迫在眉梢，或者与其个人利益相关或其他目的的政策建议，或政治溪流中的一个事件，或政策之窗是有一些客观特性所规定的，诸如政府的变更、一次重建、一个重要经济部门的急剧衰退，但是政策之窗也在参与者的知觉之中。一个政策的打开，一是看有没有资金渠道，二是公众对它有没有需求。正如一位官僚所言：“重要的问题在于一个政策建议要出现的是时候。”1这就是说政策建议必须提前拟定好，而且必须在政策之窗打开之时呈现和提出。如果作为问题的解决办法而被提出的备选方案也符合政治可接受性的标准，那么它们就会进展得更加顺利。（2）敞开的政策之窗出现的各种情况。政策之窗打开有它的频率和稀有程度。因为政策制定系统的能力不足，所以敞开的政策之窗很稀少，使某些潜在的本应受到关注的议程没有得到重视。除外，一个策略考虑也限制了参与者在任何给定时间所考察的项目的数量。另一个扩大议程的机制是专业化。有些政策之窗打开有其周期性，因此具有可预测性与不可预测性。第一，可预测的政治之窗。各种固定的周期按照一个时间表打开和关闭政策之窗，许多政策之窗的周期性仍然是显而易见，具有可预测性。第二，不可预测的政治之窗。有时，政策溪流的汇合有其偶然性。这些溪流的独立发展已经达到了它们各自都同时做好了结合准备的程度。一个问题被认识，一种解决办法可以获得，并且碰巧政治气候适宜，所有这一切都在同一时刻出现。或者说，可能缺少其中的某一个部分，结果就会导致政策建议进不了议程或者只是在议程上一晃而过。3.结合在政策溪流中，政策建议、备选方案以及解决办法四处漂浮，人们对他们进行讨论、修改并且再讨论。有一个解决问题的模型表明，人要逐渐意识到某一问题并且考虑备选的解决办法。与这个模型相比，解决办法在政府内部和附近四处漂浮，搜寻一些可以附加其上的问题或者一些使其更有可能被采纳的政治事件。尽管这些政策建议经常处于政策溪流之中，但是它们之所以后来突然被提上政府议程，其原因在于它们可以被视为某一紧迫问题的解决办法或者政治家认为倡导这些政策建议有利可图。当一个项目的有关争论和信息已经磨合的很好了，但是1约翰·W·金登著《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社2004年8月第1版：216页19只有政治溪流打开一扇时机有利的政策之窗时，这个政策建议才会被提上议程。因此，解决方案最终就与问题结合起来，政策建议最终就与政治需要联系起来，而且备选方案最终也就在议程变化时被提了出来。备选方案的倡导者往往将备选方案与时下的问题挂钩，或者在政治溪流似乎有利的时候将它们提出来。问题或者政治本身就可以建构政府议程。然而，如果所有三条溪流都汇合在一起的话，那么一个项目进入决策议程的可能性就会明显增强。如果一个备选方案作为一种解决办法与某一问题结合的话，那么这种结合也会在政治溪流中赢得支持。与此相类似，如果一个备选方案被政治家所采用，那么它就证明是一个真实问题的解决办法。哪一种溪流本身都不足以是一个项目稳定地处在决策议程上。如果这三种因素中缺少一种，即如果得不到一个解决办法，不能够发现问题或问题不太紧迫，或者缺少来自政治溪流的支持，那么该主题在决策议程中的位置就会转瞬即逝。尽管政策之窗可能短暂地敞开一段时间，但是如果没有很快实现这种结合的话，那么政策之窗就会关闭。在议程中处于很高位置的这一现象很难用单一的因素进行解释。一般来说，一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。一般来说，没有哪一种因素可以统领或者高于其他因素。每一种因素都具有自己的作用和动力。金登认为这些溪流的结合以及它们独立的发展使我们认识议程变化的关键。4.其他因素（1）政治企业家与结合企业家除了推出他们的政策建议和对问题的认识外，他们对于这些溪流在政策窗口的结合具有极为重要的作用。首先他们必需准备就绪。政策企业家必需在政策之窗打开之前形成他们的思想、专长和建议。在追逐个人目标的同时，政策企业家为政策制定系统发挥着使原先分离的溪流相结合的作用。他们使解决的办法与问题相结合，使政策建议与政治契机相结合。好的思想会因为缺乏倡导者而不能发挥作用。问题会由于没有解决得办法而得不到解决。政治事件也会因为缺乏有创造力的高明建议而得不到利用。（2）外溢现象。出现一扇有利于某一主题的政策之窗常常可以为另一个相同主题的敞开增加可能性。有时，利用某一特定的窗口可以确定一种将会指导某一20政策领域内未来决策的原则。在另一些时候，一个先例可以从一个领域“溢入”一个相邻的领域。如确立一种原则，在某个政策领域内，政策变化一般都是以一些看不见的小进步渐进发生的。但是有时，随着具有里程意义的立法获得通过或者随着确定先例的总统决策被采纳，一种新的原则就被确立。如果某一个领域确立了一种先例，这种先例就会被用来进一步推动在某一方面与此相似的另一个领域中发生一种类似的变化，即向相邻领域的外溢。如果第一个案例的成功就可以通过类比为第二个案例的成功提供一个论据。总之，分离的问题溪流、政策溪流以及政治溪流在某些关键的时刻汇合在一起。解决办法与问题结合在一起，两者又与有利的政治力量相结合。当一扇政策之窗敞开时，一个政策企业家提出其最得意的政策建议或个人对问题之看法的机会，就最有可能出现这种结合的情况。政策之窗要么因为紧迫问题的出现而敞开，要么由于政治溪流中的事件而敞开。因此就有了“问题之窗”与“政策之窗”。有一种关键的结合就是某一政策备选方案与其他某一事物的结合。倡导其最得意的备选方案的政策企业家就负责从事这种结合活动。政策议程是通过问题溪流或政治溪流来建立的，而决策议程的建立强调要有一个可以获得的备选方案，这样才可以提高某一问题被提上一项决策议程的机会。换而言之，如果这三种因素，问题、政策建议以及政治的可接受性——在一个单一包装物中结合的话，那么一项目被提上某一决策议程的概率就会大增。最后，一个领域的成功可以增加相邻领域成功的概率，人们可以根据先例进行论证。三、相关概念的界定1．创业(enterprise)。它是指创建基业或创办事业，泛指始造各种奠基性事业，也就是自主地开拓和创造业绩与成就。创业也有广义和狭义之分，广义的创业是指创业者的各项创业实践活动，其功能指向国家、集体和群体的大业。狭义的创业是指创业者的生产经营活动，主要是开办企业、开创个体和家庭的小实业体。2．贷款。它指银行或其他信用机构向借款人所作的借款，须在一定期限内归还，并支付利息被授权给予农产品贷款。或贷款是银行或其他金融机构按一定利率和必须归还等条件出借货币资金的一种信用活动形式。213．创业贷款。它是指具有一定生产经营能力或已经从事生产经营活动的个人因创业或再创业提出资金需求申请经银行认可有效担保后而发放的一种专项贷款。4．大学生创业贷款。它是银行等资金发放机构对各高校学生(大专生、本科生、研究生、博士生等)发放的无抵押无担保的大学生信用贷款。22第三章用多源流理论阐释我国大学生创业贷款政策金登的多源流分析框架自提出以来，经过不断的修正与扩展，作为一种案例研究方法已经得到了相当广泛的运用，如扎哈里亚迪斯讨论了英、法两国三个部门私有化过程中的政治问题，罗兰·布莱斯（RolandBlyth）和丹麦·豪夫曼(MadanHauptmann)分析了联合国维和政策变迁过程；在我国有学者应用该框架对国内政治、教育、经济、法律、公共管理及医疗卫生、人事管理制度以及国外教育进行了分析。笔者尝试用金登的多源流理论框架对我国大学生创业贷款过程做一个简要分析。一、问题源流——大学生创业贷款问题源流金登的多源流理论框架中的问题源流，在现实社会中，存在着各种社会问题，他们汇集成一条问题溪流，问题源流这一部分考察了政府官员是怎么样将其注意力固定在某一问题而不是另一个问题上。问题在四处漂流，只有其中一些问题上升到政策议程。金登主要通过指标、或焦点事件、或者反馈信息等三种方法来考察决策制定者对问题的关注。另外，还要考虑预算的作用。当我们对一些状况采取某种行动的时候，这些状况就被界定为问题，大学生创业贷款问题是如何引起政策制定者的注意的。对做好大学生就业工作是促进国家政治稳定和经济发展的需要，受到国家领导人极大关注，并致力寻求解决问题的最佳途径，是我国大学生创业贷款诞生的决定性因素。首先，我国是劳动人口大国，有一个数据显示，自从计划生育政策施行以来，人口出生率稳定在1.4亿左右，到2013年以后，中国将步入一个老龄化的社会。老龄化社会很大的问题在于青年人能否顺利就业。自从20世纪90年代末期，中国实行高校扩招政策，据教育部的统计，2006年我国高校毕业生人数达413万人，2007年全国高校毕业生人数达到495万人，2008年，全国普通高校毕业生达559万人，比2007年增加64万人，2009年全国高校毕业生人数当时达到610多万人，促使我国劳动力市场供大于求。加之，去年受全球的金融危机影响，我国大部分中小型企业纷纷倒闭，就业岗位急剧减少，许多失业的农民工涌入劳动力市场，23造成我国就业市场疲软，持续多年的“就业寒流”丝毫没有回暖的迹象，高校学子们就业问题日益艰难。这部分人能否顺利就业，不仅是关系到中国未来，更多是关系到我们社会的稳定，解决好高校大学生就业问题有助于社会的稳定和发展。目前中国高校大学生的就业状况不容乐观。这一系列大学生毕业人数和已就业的数据成为与社会稳定息息相关的重要影响指标。一种情况存在与否及其重要程度可以用一系列指数来反映，而这种指标通常是引起政策制定者关注的视点。其次，不断叠加的大学生就业问题惹人瞩目。眼下经济不景气，就业艰难，出现“北大才子卖猪肉”、某家猪肉连锁店年薪8万聘招15名“猪肉荣”，竟引来包括中大、华工在内的1500多名应届硕士研究生前往竞聘。这些事件反映了大学生现在就业形式的严峻和社会竞争的残酷，也体现了现在的企业盲目追求高学历，大材小用，造成人才浪费现象。时下的“蚁族”——大学毕业生低收入聚居群体，指的是受过高等教育毕业后无法找到工作或工作收入很低，绝大多数没有“三险”和劳动合同，主要居住在城乡接合部或近郊农村；“啃老族”也叫“吃老族”或“傍老族”，他们年龄在20-30之间，并不缺乏谋生能力，但是主动放弃了工作的机会，衣食住行依靠父母供给。社会学家称之为“新失业群体”。据有关专家统计，在城市里，有30﹪的年轻人靠“啃老”过活，65﹪的家庭存在“啃老”问题。“啃老”很可能成为影响未来家庭生活的“第一杀手”。这些社会焦点事件成为一种推动力引起政府及其周围人们的关注。最后，对已有政策的反馈。我国高校毕业生面临的就业问题，通过非正式与正式渠道的调查，通过对现行制度实施效果的反馈及社会舆论了解到现阶段大学生的就业状况存在的问题。非正式渠道通过论坛，集会等等收集到各种信息，如我国相关学者和部门把其做了归因，教育脱节、就业观念僵化、现有对大学生就业扶持制度不完善等。如学者张杰庭认为教育与产业相脱节，使大学生就业难，主因就在于大学生的培养目标不明确。比如现在的大学里都设置很多管理专业，定位在培养高级管理人才，但是随着高等教育的大众化进程，出现了供需不平衡问题。人大代表张礼慧提出大学生也可以自主创业，转变就业观是关键。人大代表叶青认为大学生要学会择业，然后学会创业，最后才能成就事业。正式渠道是对政策实施方面收集反馈信息。2003年6月到2006年1月，国家工商行政管理总局、财政部和国家发改委、教育部在促进高校毕业生就业工作做出了许多相关规24定。政府2003年和2006年制定的大学生就业制度对推进大学生就业虽然起到一定作用，但是仍不能有效促进就业。对于一半以上的大学生来说，创业最突出的问题仍是资金。其次，对地方政府来说，出于规避风险、降低成本等目的，出现执行政策不力甚至不作为。再次，商业银行对大学生无抵押和担保的创业贷款政策也存在着周期较长、量小面广、管理成本高的问题尤其是放贷之后，大学生创业成功率及还贷可能性等问题存在质疑，从而降低了经营此业务的积极性。目前基本上是由经济较好的地方政府和有实力的高校提供创业贷款资金。最后，当我国信用体系的建设起步不久，大学生的诚信意识不强，加之社会不良诚信现象的影响，使得大学生失信于国家助学贷款的现象屡见不鲜，进而也影响了高校大学生创业贷款在社会上的有效实施。面对以上种种情况要做好大学生就业工作，要维护社会安定团结，就要动员各个方面来解决好当前我国高校毕业生“就业难”的现状，消除大学生就业难带来的负面影响，在就业市场可提供职位稀少的情况下，自主创业。从社会实践中来看，创业在促进经济增长、解决社会就业、加快技术创新、提高生产力发展水平等方面发挥着重要作用。高校大学生必须转变就业观，在没有就业机会的情况下，主动的自主创业。这就要求高校进一步加强创业教育，政府制定相关的扶持优惠政策，并要有力的执行，将政策扎扎实实的落到实处，鼓励大学生自主创业。因此，在大学生就业政策遭遇现实困境前提下，对这种状况采取行动时，便作为一个问题被提上议程，即原有政策“部分失灵”（partiallymalfunction）加之日益严重的在大学生就业问题汇合成了大学生就业政策中大学生创业贷款政策最初的“问题源流”。二、政策源流——“政策共同体”的高度重视与广泛参与政策流部分考察政策建议的产生、讨论