市政管理学国外市政体制

市政管理学国外市政体制第1页/共35页4.1国外市政体制概览4.1.1国外城市自治制度1、城市政府的治理地位是指城市政府在国内府际关系中所处的行政地位，它反映了城市政府在公共事务治理中的自主性程度。城市政府治理地位受制于国家结构形式。一般而言，国家的结构形式有单一制和联邦制之分。在不同国家结构形式下，城市在国家治理中的地位具有很大差异。第2页/共35页联邦制国家是由若干政治实体（州、省、共和国）经过联合而形成的主权国家。在联邦制国家，联邦政府与各成员政府实行法定分权，各成员政府具有相对独立的政治地位。由于设市是州政府的专有权力，不同州政府的制度取向不同，因此，联邦制国家的市政体制具有多样性特征。（典型：美国）单一制国家是由若干行政区域组成的主权国家，全国所有地方政府都必须接受中央政府的统一领导。在单一制下，地方与中央的关系不是法定分权关系，而是命令和服从关系。包括城市政府在内的所有地方政府，都必须执行中央政府政策，接受中央政府的统一领导。（典型：英国、法国）第3页/共35页4.1国外市政体制概览2、西方国家的城市自治制度 城市自治：是指中央（联邦）政府或上级政府依法将城市公共事务的治理权力，交给经城市居民直接选举产生的自治机关，由该自治机关对城市公共事务实行自主管理的城市管理制度。各国城市自治制度的共同特点：（1）依法划定城市自治机关的自治职权。（2）市自治机关由城市居民直接选举产生。（3）市政府负有推行城市自治和执行中央政令的双重职责。（4）市政府有权通过法律手段抵制中央越权干预。（5）不同城市在法律关系上处于平等地位。第4页/共35页4.1国外市政体制概览 4.1.2国外市政体制的类型市政体制，亦称市政组织形式，是关于城市政府的组织结构、职能配置、管理方式和运行机制的总称。

一、议会市长制（弱市长制）实行议会市长制(council-mayorform)的城市，其议决机构和行政机构分设，市议会在与市长的关系上处于优势地位。市长只有一些礼仪性的职权，包括主持议会会议、出席重要庆典活动、会见重要宾客、授予荣誉称号等。典型：日本各城市、美国一些中小城市和少数大城市

市长主持第5页/共35页弱市长制的特征（以美国的议会市长制为例）：选民分别选举产生市长和市议会；市议会不但掌握着立法权，而且掌握着行政执行权，可以直接任命一些重要部门的行政首长，并对市长委任的官员拥有批准权；市长的权力受到限制，市长与市议会分享权力；市议会对市政预算拥有基本的控制权，主要通过市议会的预算或财政委员会发挥作用。第6页/共35页优点：有利于维护市议会的权威性，有利于市议会对城市管理的监督，有利于减少议决机构与行政机构的矛盾。缺点：市长没有实权，不能对市政管理实施统一指挥，不利于协调各部门工作，对行政效率也可能产生不利影响。在弱市长制下，属于市政府工作部门序列的行政机关对市长和市议会双重负责。重要的行政部门负责人由议会直接任免，其他行政部门负责人以及委员会的成员由市长提名，经市议会表决同意后，再由市长任免。行政机关有责任向市议会报告工作。第7页/共35页二、市长议会制（强市长制）实行市长议会制（mayor-councilform）的城市，其议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的关系上处于优势地位。法国所有城市都实行市长议会制，市长在每次市议会选举后由议员选举产生，市长不仅是议会的议长，也是中央政府的代理人和代表。市长虽然由议会选出，但市长一旦任职，议会便无权罢免，只有中央政府有权撤销市长的职务。典型：法国所有城市、美国多数大城市

市长有否决权第8页/共35页市长议会制的基本特征（以美国强市长制为例）：市长和市议会分别由市民选举产生，市长和市政府工作部门的首长不得兼任市议员；市长是城市的行政首脑，拥有全部行政权威，负责有效执行法律以及规章制度，市长有权独立任免市政府各工作部门的首长，无需议会批准；财政预算权主要掌握在市长手中；市议会有权制定规章制度和当地法律，市长也拥有一定立法权。第9页/共35页市长议会制的优点是作为城市管理执行系统的市政府，由于有强有力的行政首长的统一指挥，有利于提高行政效率；“首席行政官强市长制”是“强市长制”的健全，对于大城市，既要处理政治关系，又要搞好行政管理，比较适用。它的缺点是由于市长大权在握，市议会的制约较弱，容易引起市长专权；如果市长不尊重市议会，二者容易产生矛盾第10页/共35页选民议会（市长由议会推选，礼仪性职权）警察消防教育公共工程街道卫生公园规划等三、市议会制市议会制（councilform）由市议会兼行议决权和行政权，市议会就是市政府。典型：英国各城市、加拿大大多数城市

第11页/共35页市议会制的基本特征（以英国为例）：市议会由选民直接选举产生的市议员组成，市议会行使立法权、议决权、人事任免权、政府预算权、监督行政权等；由议员选举其中一位为市议会议长，即市长。市长只有一些礼仪性职权，没有决策和指挥等行政实权；市议会设立有若干委员会，它们既行使审议议决权，又行使行政决策权；市议会任免若干行政长官，聘任一些行政职员。行政长官及行政职员与议会委员会对口设置，共同行使行政执行权。第12页/共35页优点：有利于维护市议会的权威性，有利于市议会对城市管理的监督，有利于减少议决机构与行政机构的矛盾。缺点：市长没有实权，不能对市政管理实施统一指挥，不利于协调各部门工作，对行政效率也可能产生不利影响。第13页/共35页四、市委员会制市委员会制(commissionform)类似于市议会制，即由市委员会兼行市政管理的议决权和执行权。市委员会制与市议会制的区别在于，市委员会的成员并非都是由市民选举产生，部分成员可能由上层政府任命产生。

美国有3％的小城市采用这种体制，人口在25万-50万的城市只有3个采用此制。选民委员会（市长主持会议）警察消防教育公共工程街道卫生公园规划等上层机构第14页/共35页市委员会制的基本特征：由选民选举或上层政府任命产生市委员，组成市委员会；市长可由选民直接选举产生，也可从委员会成员中推选产生。市长在立法和管理方面不比其他委员享有更大的权力；每个委员分别兼任一个或几个行政部门的行政首长。每个委员就本部门工作对委员会负责，并对本部门工作享有独立指挥权；委员会表决任免若干较重要的行政长官，他们对市委员会负责。第15页/共35页市委员会制由少数委员掌握所有的立法和行政权力，委员们集体履行市议会的职责，通过决议、制定法案、征税和拨款。优点：有利于精简机构和人员，有利于议决权和行政权的统一。缺点：缺乏统一指挥，经常出现协调困难。第16页/共35页五、议会经理制议会经理制（council-managerform）起源于美国弗吉尼亚州的斯汤顿（Staunton）市，1908年该市议会制定一项法案，决定设立“总经理”一职。该制在组织结构上与私人公司相似，由市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理对城市公共事务进行专业化管理。

美国部分中等城市和多数小城市实行这种市政体制。

第17页/共35页议会经理制的基本特征：由市民选举市议员组成市议会；市议会负责制定政策、通过法令、选举拨款、监督行政。市议会不直接从事行政管理工作，主要是监督市政府的行政管理活动；市议会公开招聘一位专业人士担任市经理，市经理对市议会负责，必须执行市议会通过的地方性法规和决议；作为市政府的行政首长，市经理拥有领导市政府工作所必须的全权；市长由市议会选举产生或议长兼任，也可选民选举产生，市长是荣誉性职务，没有实际行政指挥权力，也无权干预市经理的工作。第18页/共35页优点：①有利于引入市场竞争机制；②有利于实行专业化管理，从而提高了城市管理的效率和效益；③有利于把政治矛盾与城市管理相对分开，有利于将政府的“掌舵”职能“划桨”职能分开。缺点：①市议会不能有效聚合各种利益和正确把握政策方向时，市经理往往无能为力。②选民只能通过间接途径对政策执行施加影响。第19页/共35页4.2国外市政体制举要4.2.1美国的市政体制1、市政体制的类型美国市政体制主要有强市长制、弱市长制、市委员会制和议会经理制四种类型。其中，实行市长制（包括强市长制和弱市长制）的城市约占43％，多数城市实行议会经理制。美国大城市普遍采用市长制，市长和市立法机构的议员均为全职并有薪金。强市长制主要见于美国的大城市。弱市长制常见于中小城市。市委员会制将城市分成几个区域每个区域选出一个代表进入市委员会，该委员会集议决权和执行权于一身。在委员会体制下，市长的地位是礼仪性的。市经理制的特点是城市公共事务的管理权集中于市经理，市议会和市长并不履行具体管理职能。该制实际上是把企业管理制度运用于市政管理。第20页/共35页2、城市议会1分区选举优点：各选区都有代表进入市议会，有利于促使市政府更贴近市民缺点：所有议员都会追求本选区利益，市议会对城市整体发展和总体利益缺少关注2不分区选举优点：有利于超越选区利益关注整个城市的问题，减少政治集团的控制机会问题：有可能多数议员都出自一个选区，从而出现强者独占城市利益3混合选举由于分区选举和不分区选举各有利弊，混合选举就产生了。问题：在全市范围内不分区选举产生的议员，往往认为自己比各分区选举产生的议员更重要，甚至将自己视为与市长相匹敌市议员选举的三种方式第21页/共35页4.2国外市政体制举要3、市政职能治安公共工程公共卫生和环境保护公共教育社会福利公共事业城市规划第22页/共35页4.2国外市政体制举要4.2.2英国的市政体制英国是议会民主和地方自治制度的发源地。英国城市很早就设置议会，城市议会集立法权和行政权于一身，实行议行合一体制，行政权由议会内部设置的若干行政委员会行使。英国的城市议会由选民直接选举产生的议员组成。议会领导人为议长，由全体议员和名誉议员选举产生，议长通常就是市长。

第23页/共35页英国城市议会的议员均为兼职，并且不领取薪金。城市行政职权由议会授权各委员会行使，委员会根据议会的授权自行处理各自主管的事务。

城市议会的行政委员会主要有两类：一是法定委员会，二是常设委员会。城市自治并不意味着市议会在所有事务上都有自主权，城市议会的职权由国家通过立法作出规定。城市政府掌握属于城市自治事务的自由裁量权，也有一些事务由中央政府设立的派出机构直接管理。这就是说，英国城市自治是在法律范围内的有限自治。

第24页/共35页4.2.3法国的市政体制在法国地方行政体制中，市镇是基层行政单位。根据法国法律，所有的居民共同体，不论人口多寡，均为市镇，享有市镇的法律地位。市镇拥有公法人资格，具有独立的行政地位，拥有独立的预算和财政体系，对辖区内的行政事务拥有决策权。

第25页/共35页法国城市议会由市民普选产生。市议员职位是无报酬的，也不享有司法豁免权。大城市的议会议员具有一定职务津贴。市长既是市议会议长，又是城市的行政首脑，全面领导城市的行政管理工作。

法国市议会负责设立和组织市行政机构，决定市预算并监督执行，决定公共工程及实施方式，领导城市建设规划，审议市长签订的合同等。市议会有权创建和组织公共事业。法国市长具有双重身份：他既是城市的最高行政长官，又是中央政府在城市的代理人。法国市政管理越来越多地实行委托管理和企业化运作。第26页/共35页4.2.4日本的市政体制日本的地方政府均称地方公共团体，均实行地方自治。日本《地方自治法》规定，地方公共团体是具有法人资格的公法人。现行地方自治体制采用“都、道、府、县”和“市、町、村”两级制。日本城市分为两大类：一类是一般的市，另一类是政令指定市。一般市和政令指定市的设置标准有所不同。

第27页/共35页城市政府由议决机关和执行机关（即议会和地方公共团体的行政首脑）组成。市议会是市政府的最高权力机关，由选民直接选举产生。议会设有议长和副议长，从议员中选举产生。市议会还设有若干个委员会。实行定期会议制度。城市政府的执行机关为市长及其工作机构。市长由辖区选民直接选举产生，任期4年。市长代表执行机关，负责全面领导和处理该市的行政管理事务。

第28页/共35页4.3国外市政体制比较4.3.1国外市政体制的共性特点1.城市政府为基层行政单位2.城市政府普遍享有自治权力3.议会在城市管理中扮演重要角色4.实行公共产品的多中心供给体制第29页/共35页4.3国外市政体制比较4.3.2国外市政体制的不同特征 发达国家的市政体制形式多样，市长和行政机关的职权范围和权力大小具有很大差异。（比较英法美日）西方国家的市政体制之所以呈现出多样化特征，其主要原因在于：（1）各国政治和历史传统不同。（2）各国国家结构形式不同。（3）各国普遍实行地方自治。

第30页/共35页4.4大都市区市政体制4.4.1大都市地区的形成与发展从20世纪50年代开始，发达国家城市的发展模式发生变化。一方面，城市工业和科学技术高度发展，导致人口、资金和技术以更快的速度向大城市及其周围地区集聚；另一方面，随着城乡之间交通的高度发达，城市发展模式由长期的中心集聚转而向多中心和郊区化发展。大城市的周边地区由于交通方便、自然环境优美，成为住宅建设首选地区，许多高收入家庭相继迁往郊区居住。为了减轻城市中心地区的人口、环境和就业压力，一些特大城市也有意识地在郊区规划建设新城。随着郊区住宅区的形成，工业和零售业也出现外迁趋向，造成郊区急剧扩张和市镇化，大城市的边缘地带涌现出许多新城镇。这种城市集聚和扩散的双向运动，推动着大城市地域迅速扩张和膨胀，与周围的市镇逐渐连接和融为一体。同时，由于城市外迁人口仍在中心城市上班，郊区与中心城市之间形成稳定的社会经济联系。这样，就形成了中心城市与周边市镇具有内部关联、空间层次、地域分工和连带景观的巨型地域综合体，形成了以大城市为核心、包括周围市镇的大都市地区（metropolitanregion）。在经济高度发达地区，多个中心市镇的扩张和合作发展，最终在地域上相互交叉连接