国土空间规划

国土空间规划国土空间规划：是空间总体规划，以空间治理和空间结构优化为主要内容，对一定区域国土空间利用在空间和时间上做出的总体安排，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据，是各类专项规划、详细规划的基础和依据，是上级政府对下级政府空间使用的管理要求。国土空间规划分为：“国家、省、市、县、乡”五级，和“国土空间规划、专项规划、详细规划”三类，简称为“五级三类”的国土空间规划体系。从国土规划、主体功能区规划、空间规划到“国土空间规划”从国土规划的发展演变过程看，“规划”取代“计划”成为政府管理的有效工具，在快速工业化和城市化过程中发挥了重要作用，但空间性规划概念不清、规划重叠冲突、部门职责交叉重复等问题也确有存在。因此，梳理相关规划的内涵，对我们理解构建国土空间规划体系，具有重要意义。一、国土规划：是统筹国土空间开发、保护、整治的总体部署。国土规划，是通过对国土资源的开发、保护和整治以及国土重大建设活动的综合部署，从而实现经济社会发展与资源环境保护相协调的一项公共政策。它是在地域空间内协调好资源、经济、人口和环境四者之间的关系，做好产业结构调整和布局、城镇体系的规划和重大基础设施网的配置，把国土建设和资源的开发利用和环境的整治保护密切结合起来，以利于可持续发展。1、1987年8月4日，原国家计委颁布的《国土规划编制办法》提出，国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、经济、社会、科学技术等条件，按规定程序制定的全国或一定地区范围内的国土开发整治方案。2、2017年1月3日，国务院印发的《全国国土规划纲要(2016～2030年)》提出，国土规划是对国土空间的开发、保护和整治所进行的全面安排和总体部署。国土规划定位为战略性、综合性和基础性，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用。这里要特别提到的是，国土规划与土地利用总体规划，都是属于国土系统的规划范畴，土地利用总体规划是国土规划的专项规划。但从具体情况来看，各地并没有详细的编制国土规划，因此国土规划的很多内容，都体现在土地利用规划中了，因此，土地利用规划承担的内容更重。但不管怎么样，我国国土规划是一个推动国土空间开发保护格局，优化和实施国土综合整治的顶层空间规划。二、主体功能区规划：是优化国土空间开发格局的基础性安排。2007年7月26日，国务院颁布了《关于编制全国主体功能区规划的意见》，提出编制主体功能区规划。主体功能区规划，是指对不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素进行综合分析的基础上，将特定区域确定为具有特定主体功能的地域空间单元的规划。它是推进形成主体功能区制度的基本依据，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。主要通过统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向、控制开发强度、规范开发秩序，是优化国土空间开发格局的一项基础性、协调型的区域功能部署。全国各省、自治区和直辖市陆续开展编制了主体功能区规划。三、空间规划：是侧重空间结构和功能整体安排。空间规划，是从空间开发功能的角度划分国土空间类型、制定空间发展或均衡政策的手段。空间规划主要根据土地的自然属性，经济属性和法定用地类型，三个层级级能来进行梳理。主体功能区规划是空间规划的一种类型。我国的空间规划是伴随《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（2014）和《省级空间规划试点方案》（2016）而开展的。其中省级空间规划的主要内容包括：1）省级空间发展的战略定位、目标和格局，需要分解到市县的三类空间比例、开发强度等控制指标里；2）划分“三区三线”空间和管控重点；3）明确基础设施、城镇体系、产业发展、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要空间开发利用布局和重点任务；4）各类空间差异化管控措施，规划实施保障措施等。四、国土空间规划：是作为空间发展行动指南和开发保护建设活动基本依据国土规划、国土空间规划，空间规划体系，屡次在中央文件中重点提及，下面我们来梳理一下：1、1987年，国家出台《国土规划编制办法》，确定了国土规划的主要任务。2、1990年，国家计委组织编写了《全国国土总体规划纲要（草案）》，就国土开发中水资源、耕地资源、城市化等问题提出对策，并提出了资源承载能力、未利用土地开发等有待进一步研究的问题。但由于各种原因，这个规划并未得到批准实施，但规划中许多关于国土空间开发的战略思想，对后来的国土开发利用、形成国土空间格局有着较为深远的影响。3、2001年8月，国土资源部印发的《关于国土规划试点工作有关问题的通知》和2003年6月，国土资源部印发的《关于在新疆、辽宁开展国土规划试点工作的通知》等文件，先后在天津、辽宁、广东、福建等地开展了省级国土规划试点。4、2010年，《全国主体功能区规划（2011~2020年）》发布，在国家层面划分优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，并提出不同区域的发展策略，为国土空间规划工作提供了有益探索。5、2013年11月16日，发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”，以及“完善自然资源监管体制，统一行使国土空间用途管制职责”。6、2015年9月11日，《生态文明体制改革总体方案》公布，方案要求，要构建“以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。7、2017年1月9日，中央、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，选择海南、宁夏等9省区开展国土规划试点工作，进一步探索空间规划编制思路和方法。8、2017年2月4日，国务院发布实施《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划。9、2017年10月，《中国共产党第十九次全国代表大会报告》，多次提出“国土空间”，并提出构建“国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，坚决制止和惩处破坏生态环境行为。10、2018年2月28日，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》最终确定了自然资源部的改革目标。决定提出，要“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，并“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”11、2018年3月14日，十三届全国人大一次会议通过了“关于国务院机构改革方案的决定”，根据方案，依托原国土资源部，重新组建自然资源部。1）机构改革方案明确了自然资源部的21项职责，25个内设机构，3类派出机构。2）重新组建的自然资源部，将几大职能：——国家发改委的组织编制主体功能区规划职责；——住建部的城乡规划管理职责；——其他部委的规划职能。整合到一起，统一行使国土空间用途管制职责，从机构体制上统一了空间规划职能。3）机构体制涉及空间规划的司局有：国土空间规划局，国土空间用途管制司，国土空间生态修复司。国土空间规划局的具体职责是：拟定国土空间规划相关政策，承担建立空间规划体系工作并监督实施，也是负责“多规合一”、“一张蓝图干到底”这部分职责。这标志着我国建立国土空间规划体系的改革、实现“多规合一”，将由试点阶段进入全面系统的推进阶段，多规并行和多规打架的局面，有望彻底改变并实现“多规合一”。12、2019年1月，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划，融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，结束原先“政出多门”的局面，从体系上统一了规划内容。13、2019年1月4日《中华人民共和国土地管理法》修正案（草案）征求意见稿，提出依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。14、2019年5月9日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发【2019】18号）》文，提出规划“一张图”，建立国土空间规划的“国家-省-市-县-镇”五级和“总体-专项-详细”三类规划体系，明确各级国土空间规划的编制重点，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。15、2019年5月28日，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，明确了（划重点）：各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。因此，建立空间规划体系，编制与实施国土空间规划，推行“多规合一”并监督规划实施，是自然资源管理体制改革的