我国城镇化进程中的社区发展观

我国城镇化进程中的社区发展观骆玲童华胜作者简介：作者简介：骆玲（1965--），男，西南交通大学人文社科学院教授，西南交大区域川渝经济区社会经济发展研究中心主任，主要研究方向为经济社会学；童华胜（1969--），男，西南交通大学人文社科学院硕士，主要研究方向为农村社会学。（西南交通大学人文社会科学学院四川·成都610031）摘要：社区发展是社会发展的重要内容，也是推动城镇化进程特别是实现城乡一体化的有效途径。从社区发展的角度来审视我国城镇化的目标及进程，可以得到一些新的启示。以人为本，统筹城乡社区发展，着眼于建设城乡融合社区并提高居民的生活质量与人力资源素质，促进人的全面发展，这是推进城镇化进程，加快社区发展和社会现代化乃至社会发展的的出发点、落脚点和终极目标。关键词：城镇化社区发展新发展观改革开放以来，中国经济正是循着工业化---城镇化笔者将城镇化概念定义为城市化加小城镇化，即人口、空间聚落形式、生产方式、生活方式、文化心理诸特征从农村社区---小城镇社区---城市社区转变的过程，并构成了一个相互依赖、相互制约、相互作用的有机整体。---现代化的发展轨迹而高速地增长。在现实生活中，工业化价值体系已深入人心。人们习惯于用工业总产值占国民生产总值的比重来衡量一个国家和地区的工业化水平，用人均GDP来衡量其经济发展水平或现代化的程度。与此相呼应，城镇化理论研究则过分地强调提高城镇化水平，且通常使用城镇化率（一定区域内的城镇人口占总人口的比重）作为衡量城镇化进程的数量指标；或者热衷于讨论国外城镇化模式与我国城镇化道路的选择、中心城镇的近域推进或广域推进等问题，而忽视了对城镇化的质量，如城乡社区统筹发展及其现代化问题，尤其是对城乡社区在经济、社会、文化诸方面的协调发展问题，城镇化进程中的生态环境保护问题，“城镇化”的居民的生理与心理健康以及人力资源素质改善等问题的探索。笔者将城镇化概念定义为城市化加小城镇化，即人口、空间聚落形式、生产方式、生活方式、文化心理诸特征从农村社区---小城镇社区---城市社区转变的过程，并构成了一个相互依赖、相互制约、相互作用的有机整体。纵观中外城镇化的实践，从城乡分离、城乡对立到城乡融合，“乡村文化与城市文化互相接触融合后，产生了一种整合的社会理想，即既含有乡村文明的成分，又含有城市文明的成分”周大鸣著：《现代都市人类学》，中山大学出版社，1997年5月第1版，第28页。，这是历史发展的必然，也是推进城镇化进程与社区发展的殊途同归。从社区发展的角度来审视我国城镇化的目标及周大鸣著：《现代都市人类学》，中山大学出版社，1997年5月第1版，第28页。一、社区发展的意义及其与城镇化的关系社区是社会学中一个从空间聚落形式来反映人们社会生活的概念，通常是指具有某种互动关系和共同文化维系力的人类生活群体及其活动区域。可以说一个社区就是一个小的社会或社会的缩影，“就是区域性的社会，……就是人们凭感官能感觉到的具体化了的社会”何肇发主编：《社区概论》，中山大学出版社，1991年1月第1版，第3页。。社区发展与社区建设本质上是指同一概念，不仅是指一个建设的过程，而且也是指一种前瞻性的发展目标。社区发展的本义是指居民、政府和有关的社会机构，组织动员社区内的社会力量以整合社区资源，发现并解决社区问题，改善社区环境，提高社区居民生活质量和人力素质，培育和提升社区居民的归属感和参与性以及互助、自治等社区意识（精神），以整个社会的发展和人的自身发展为目标，最终促进地域社会良性运行、协调发展和全面进步的过程。联合国在20世纪50年代所倡导的社区发展计划也特别强调居民参与的自动性、自发性与政府的激励作用。显然，在工业化、城镇化进程中，由于传统的东西被打破，人际关系与邻里关系日渐淡化，社区凝聚力和归属感也日渐弱化，社区居民的社会责任感逐渐降低，对于因环境变化使人们显得无能为力或者无动于衷这样一种危机而言，社区发展运动便成为推动地域社会重建、调动社区居民参与性的新的社会发展机制。世界各国社区发展的实践证明，社区发展既是整个社会发展不可或缺的内容之一，同时也是推动整个社会文明进步的重要因素，对居民自身的全面何肇发主编：《社区概论》，中山大学出版社，1991年1月第1版，第3页。1．社会整体上的各项事业发展，都离不开社区的充分发育与进步。只有无数个具体社区的同步发展，才能真正地实现社会的整体发展并构建和谐社会。那种忽视社区发展的工业化与现代化以及缺少社区发展的“数量增长型”城镇化，势必造成缺乏广大民众参与支持的无根基的发展局面，终究难以为继。社区发展立足于地方社会基层，依靠社区居民的积极主动参与来谋求发展，既保存了社区这一传统聚落方式的有利因素，又为整个社会发展走上以人为本的可持续发展道路打下坚实的基础，这是一种良性运行、协调（均衡）发展的策略。2．社区发展是促进社会有计划的变迁、有方向的发展的一种新发展观和一种积极性手段，为落后国家和地区实现整体发展目标提供最有力的帮助，这也是一种既现实可行又具有长远意义的发展途径。通过社区发展，一方面可以丰富社会现代化和城镇化的内涵，另一方面又可以减轻各级政府所承受的发展压力，统筹安排、合理规划、重点建设、以点带面、层层推进，从而实质性地促进社会整体发展和人的全面发展。3．社区发展作为“职业化、专业化的社会工作的重要载体”，徐永祥著：《社区发展论》，华东理工大学出版社，2000年12月，第16页。可以解决由工业化、城镇化带来的城镇人口膨胀及高密度化所滋生的各种社会问题。“我国最严重、最基本、最棘手的城市问题莫过于人口问题，这个问题又直接地衍生出或即将衍生出一系列问题，如劳动就业问题、青少年犯罪问题、老龄化问题、贫穷问题等。”顾朝林编著：《城市社会学》，东南大学出版社，2002年8月第1版，第18页。正因为社区发展是一个制度创新、社会重构、城镇化内涵调整的系统工程，它通过动员社区力量，整合社区资源，强化社区功能，发展社区事业，促进社区经济、社会及文化的协调发展，因此可以在具体的时间和空间场所里解决这些徐永祥著：《社区发展论》，华东理工大学出版社，2000年12月，第16页。顾朝林编著：《城市社会学》，东南大学出版社，2002年8月第1版，第18页。工业化是近现代世界经济发展的基本历史轨迹，是一个国家和地区由欠发达走向发达的客观要求和必然选择，城镇化则是工业化的必然产物和伴随工业化的社会进程。城镇化与经济发展水平、经济增长和工业化以及社区发展之间存在着一种“双向互促共进关系。”谢文蕙，邓卫编著：《城市经济学》，清华大学出版社，1996年9月第1版，第39页。当代著名城市地理与区域规划学家约翰·弗里德曼对城镇化涵义的综合描述为：城镇化作为国家或区域空间系统中的一种复杂的社会过程，它包括人口和非农业活动在规模不同的城镇环境中的地域集中过程，非城镇景观逐渐转化为城镇景观的地域推进过程，还包括城镇文化、城镇生活方式和价值观在农村的地域扩散过程。前者是物质形态上的城镇化过程，被称之为狭义城镇化，后者是精神上的城镇化过程，被称之为广义城镇化。笔者赞同城镇化的实质应该是指广义城镇化，这就意味着，人口从农村向城镇大量地流动和集中，城镇数量不断增加、规模不断扩大，城镇经济与城镇人口比重不断增大，与此伴生的是：城镇人口质量的改变，农业产业结构的巨大调整与工业化趋势的加快以及产业结构的高度化；随着城镇化的广域推进，城镇现代化水平及城乡一体化程度不断地提高，愈来愈多的人享受着城市主义（Urbanism）的生活方式，农民的身份、地位及其社会角色、价值观念也发生着巨大变化；等等。毫无疑问，城镇化是一个剧烈的社会变迁过程，受各种经济因素与非经济因素的交互影响，对于以农业为基础产业、农村人口占绝大多数的中国社会来说，它是适应经济全球化、社会现代化的必经之路。通过建设和发展具有增长极作用的大中型城市或城市群（或曰城市带）以及小城镇体系以提高城镇化水平，这是我国正在实行的城镇化道路。虽然重视城镇数量的粗放型扩张及以工业化、经济增长速度和从事非农业活动的人口比重等作为城镇化的考核指标无可非议，但我们也应该看到，城乡居民的生活方式与价值观念的转变，社会关系的重组与人力素质的改善，居民对城镇社区的认同感与归属感及参与共建的意识等方面的状况仍不容乐观。究其原因，这与我国社区发展的滞后和城镇化指导思想有关，直言之，现行的城镇化战略缺陷是人为地割裂了城镇化与社区发展的互动关系谢文蕙，邓卫编著：《城市经济学》，清华大学出版社，1996年9月第1版，第39页。城镇化侧重于“物化”，社区发展则侧重于“人化”。城镇化的表面特征为人口和经济活动向城镇的集中以及城镇景观的地域推进等实体变化过程，而社区发展则以人为本，即尽可能地为居民整体素质的提高及充分地享受城镇生活方式提供条件，最大限度地让居民参与社区事务，把人的积极性、创造性和优良品德充分地发挥出来。社区发展就是要弘扬一种精神及倡导一种新发展观，让社区居民自觉自愿地以积极的、联合互助的行动来改造社区使之成为更适合于人居的环境和更符合社区居民生活愿望的“桃花源”。社区发展所追求的“以人的全面发展为中心，提高城乡综合文明程度”这一核心理念，与城镇化、现代化乃至社会发展的终极目标是一致的。因此，在中国城镇化战略选择和实施过程中，社区发展同样具有必要性和可行性，它关系到整个城镇化质量的提高及社区居民自身的全面发展，同时也是中国社会可持续发展并迈向现代化的有效途径。搞好多层次的社区发展工作从根本上来讲有利于激发乡村居民投奔现代城镇文明生活的欲望，为城镇化提供强大的动力机制和方向指引，实实在在地改善城乡社区环境及其居民生活的品质，解决由城镇化带来的社会问题以缓解城镇化过程中出现的一系列发展危机，让城乡居民真正地享受到现代文明的城镇生活方式和由城镇化带来的公共福祉并提高自身的主体性及参与性，最终提升城镇化的质量。反之，城镇化的进程和城镇现代化的水平将直接地影响社区发展的效果和档次，特别是农村社区城镇化进程的快慢将关系到城乡统筹发展程度乃至整个区域社会经济发展的进程；城镇化进程的加快与水平的提高也为城乡社区发展提供强大的经济支撑，将有利于建立新型的和理想的城乡融合社区。这种城乡融合区（Desakotas）已在亚洲产生，如正在中国华南富裕地区珠江三角洲兴起，它“既不是乡村亦不是都市，而是兼有两者的特征，”周大鸣，郭正林等著：《中国乡村都市化》，广东人民出版社，1996年5月第1版，第13页。而且“伴随着城乡融合区的产生而发展成真正的都市圈，……在乡村---都市连续体的所有层次上变得更为都市化。”同周大鸣，郭正林等著：《中国乡村都市化》，广东人民出版社，1996年5月第1版，第13页。同③，见第13---14页。但是，在推进城镇化的过程中必然会产生诸多社区转型问题，比如因工业化造成“洗脚上田”的农民扮演“产业工人”的角色转换问题，失地农民“市民化”（继续社会化）问题，农村社区被“城镇化”后的基础设施配套与产业支撑问题，新增城镇人口的就业问题及其文化素质与生活质量的改善问题等等，这都需要通过社区自身的发展去解决和完善，“等、靠、要”或一味寄希望于政府或外来力量的帮助以实现本土社区的全面发展，都是不现实的。本土社区只有依靠自身的社会力量，不断形成和发展特色经济，提升区位优势，栽好“梧桐”引来更多的“凤凰”栖住，才能有效地推动城镇化进程。总之，社区发展是一个综合的、开放的系统，是社区组织、社区成员和社区资源优化组合、不断完善的过程。引进新社区发展观以推进城镇化进程的目的，说到底就是为了贯彻落实科学发展观，提高一国和一地区城乡统筹发展水平和社会经济发展的整体水平，改善城乡社区的落后面貌，最终促进城乡居民生活质量和人力资源素质的改善。社区居民生活质量及素质的高低有多个衡量标准，但最终都会在社区这一特定的地域范围和社会制度性单元中得以体现。因此，搞好社区发展和社区建设是关系到城镇化进程取得高质量结果的重要实施条件和手段。二、我国推进城镇化进程与社区发展的观念误区及改进思路这集中地反映在城镇化与社区发展的指导思想上，具体分析如下。1．割裂城镇化与社区发展的协同关系，把城镇化特别是城镇化水平视为主导性的宏观发展目标，而将社区发展视为辅助性的微观发展手段。这是以物为中心的、片面强调经济发展目标和“经济增长第一”的发展观，重视宏观发展目标的达成和行业、部门及地区发展政策配套，而把社区发展视为实现社会整体发展与进步的辅助手段，为了达到所谓城镇现代化的社会经济目标而不惜牺牲乡村社区利益。在实践中，许多人认为我国城镇化水平（2000年的城镇化率仅为36.09%）与工业化水平不协调，与世界城镇化进程的一般规律不符。因此各级政府以其经济增长预期目标为依据，并注重城镇化的国际比较和经验借鉴，纷纷制定其中长期的工业化水平和城镇化率等经济指标，规划其城镇人口规模和将要转移的农村人口数量以及三次产业的结构和比例，从而选择其城镇化的发展道路。这种指导思想将削弱社区的作用，使社区逐渐丧失它曾经有效发挥过的社会整合、社会控制等诸多极其重要的功能。从世界各国特别是发展中国家的经验来看，城镇化进程的快慢及发展的平衡与否，将导致“过度城镇化”与“滞后城镇化”现象。前者主要表现为城镇化速度大大超过了工业化速度，造成城镇化水平与经济发展水平的脱节；后者则主要表现为城镇化水平落后于工业化进程。从社会学的角度看，过度城镇化将带来农村社区的衰落，大量的农村人口背井离乡并向城镇迁移，产生了首位城市（人口过度集中于一个或几个特大城市里），使得城乡之间、地区之间贫富悬殊，导致农村社区人力资源匮乏，形成“空心化”；与此同时，人口过度集中又将给大量人口迁入的城镇形成高密度、高度拥挤的人口分布及服务行业、公用设施不堪重负的城镇生态，产生城镇贫民区，而过度城镇化“带来的失业、就业不足会严重破坏一部分人的生活方式。”康少邦，张宁等编译：《城市社会学》，浙江人民出版社，1986年4月第1版，第293页。改革开放以来，我国东部地区已形成了珠江三角洲、长江三角洲及环渤海湾城镇带或城市群，吸纳了西部地区大量的农村剩余劳动力。在这些发达地区，“村村点火，户户冒烟”，其工业化呈星火燎原之势；而由快速工业化、城镇化所带来的“大城市病”和因外来劳工的大量涌入所造成的社会问题也显露无比，如耕地减少、居住环境拥挤、污染严重、犯罪活动频繁、交通能源等基础设施超负荷运行、流行疾病传染等问题。因此，单靠推进工业化康少邦，张宁等编译：《城市社会学》，浙江人民出版社，1986年4月第1版，第293页。在社会经济发展的初期，“多数人都只是把它看成解决现实困境，为社会和经济发展等服务的应时性的举措。实际上，社区发展虽然具有手段性的一面，多数时候人们是把它作为整个发展行动中的一种具体方法来应用，但同时必须深刻认识到社区发展也是目标本身，是以人为中心的发展的必然要求。”陈涛著：“社区发展：历史、理论和模式”，《中国人口·资源与环境》（济南），1997年第1期。城镇化实际上是一个整体推进的过程，“从传统农业社会向现代工业社会转型的过程中，最本质、最深刻的体现是传统农民向现代人的转化。”许平著：《法国农村社会转型研究》，北京大学出版社，2001年7月第1版，第122页。城镇化最终也要实现城乡社区的融合，当城镇化过度发展到一个极限，就会出现“逆城镇化”或郊区化现象，即大城市的人口和经济活动部分地由城镇中心向城镇外围转移和扩散。二战后，在西方国家出现了以大范围空间疏解为特征的“新城建设”及“城镇更新”运动，20世纪70年代美国各大城市纷纷兴起“邻里复兴”与“社区福利中心”等运动；英国自20世纪90年代起，就将养老问题纳入社区管理，对老年人采取了社区照顾的形式，提供了一种新型的养老模式。这些都表明了那种单纯追求经济增长的城镇化，轻视社区发展特别是忽略理应成为发展主体的人的全面发展的城镇化，注定会遭到失败。在我国目前盛行的“扩城运动”陈涛著：“社区发展：历史、理论和模式”，《中国人口·资源与环境》（济南），1997年第1期。许平著：《法国农村社会转型研究》，北京大学出版社，2001年7月第1版，第122页。在传统的社会变革中，工业化作为一个巨大的经济杠杆和历史推动力带动了社区的发展，但在新形势下，社区发展不再是作为一种被动的选择摆在人们面前，不独作为一个工具性的存在，更应成为一种社会发展的具体目标。这种社区转型更强调社区发展目标内在的吸引力与聚合力以及社区居民对此目标的共识、共建行动，将社区发展工作制度化并恢复重建守望相助、面对面互动，具有优良传统的社区睦邻关系。进入21世纪，先进的新型的社区具有强大的整合功能，它所产生的社会、经济、政治、文化的辐射力和影响力，其对城乡居民生活水平的提高和社区环境的优化，对社区居民物质利益的保障和精神生活的呵护，使之成为社区居民追求的理想目标并为之奋斗。搞好社区发展特别是农村社区和小城镇社区的建设管理是推进我国城镇化的又一重要途径，它既能有效地改善投资环境，也能为城乡居民创造一个良好的工作环境及生活环境，逐步地解决老百姓衣食住行所面临的环境、健康、安全、社会福利、文化教育等问题，实实在在地提高人民群众的生活质量，这是落实科学发展观和“五个统筹”思想的具体体现，绝非一般意义上的政府“形象工程”。2．过分强调城镇化的经济性目标和数量指标，热衷于造“城”建“市”，重视城镇“中心地”及其“硬件”设施建设，而忽视城镇“边缘区”发展与城镇化主体---社区居民的需要和自身发展以及人文生态环境营造等“软件”建设。城镇化不仅仅是从农村到城镇“物”的或“量”的聚集与裂变过程，还应当是利用先进的发展观和先进的科技手段全面改善和提升城乡社区中“人”的素质或曰“质”的现代化过程。城镇化要与社区发展同步进行，二者都要以“人”为中心，以满足城乡社区成员生存、享受和发展的需要为中心，不断地改善城乡居民的工作与生活环境，提高社区生活质量，促进社区居民个性、文化素质和能力的发展，确立“落后地区以社区发展为突破点推进城镇化”、“现代城镇管理重在社区管理”这样的指导思想。因此，城镇化发展目标还必须包含社区发展的具体内容并完善相应的评估指标，如下述几方面的内容。（1）社区服务包括面向社区各类弱势群体和优抚对象的福利性服务，面向全体居民的便民利民服务，面向驻区单位的社会化“后勤”服务等。完善的社区服务是衡量城乡差别的主要指标，如果农村居民虽然进入了城镇却不能享受到相应的社区服务和城镇文明或城镇主义的生活方式，那么，其实质只不过是插上“城里人”标签的“乡下人”。（2）社区人口要素是指适度的人口数量、人口构成和人口分布，对于社区发展来说，提高人口质量与加强社区人力资源的开发与管理乃是当务之急。而社区文化则是实现社区整合、增强社区凝聚力的有力杠杆。社区文化建设要坚持以人为本的思想，强调服务与育人相结合，以人的全面发展的为核心，以满足社区居民不断增长的物质与精神文化生活需要为基础，以社区居民的积极参与为内在动力，以经济发展、社区人口、城乡社区环境的可持续协调发展为重要尺度，注重提高品位、突出特色、走向规范，把培养公共道德规范、社区精神，塑造良好社区形象，搞好社区精神文明放在突出位置。（3）社区环境建设则要处理好这样几个关系：即城镇化与经济、文化建设的关系，长远规划与近期实施计划的关系，政府引导与多元投资的关系，城镇规模扩张与城镇化质量提升的关系，城镇统一规划与个性特色塑造的关系，城镇化与城乡统筹及可持续发展的关系，新区开发与旧城改造的关系，以及建设与管理的关系等。要建立健全依法建设管理、市场化运作、市民参与、科技创新等机制，努力促进城乡社区环境的优化、美化、舒适化、人性化，创造出健康、文明、适宜人居的社区文明环境。（4）社区卫生是社会进步与文明的标志，是指以基层卫生组织为主体，以人的健康保健为中心，以解决社区主要卫生问题、满足基本卫生服务需求为目的，融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务等为一体的，有效、经济、方便、综合、连续的基层卫生服务。对于我国绝大多数城乡社区来说，社区卫生服务条件和疾病预防控制措施远远跟不上社区发展和人们的健康保健需要，这是一个应该特别加以重视的问题。社区治安也是社区发展的一项重要内容，包括社区法制教育、社区调解、预防和控制犯罪、消防和其他社会治安综合治理等方面的工作。3．实行自上而下的城镇化制度安排，由政府发动和包办城镇化与社区发展事务。在过去的管理体制中，往往是政府过多地参与、支配和包办社区管理事务，街道办、居委会、村委会等基层组织缺乏自治的性质和能力，街道、村社、单位“条块分割”，社区管理被动地成为政府职能的延伸或替代，因而无法真正地解决诸如社区服务、社区发展等问题。在社区转型和城镇化进程中，我国社区管理体制必须加以改革，政府应继续发挥其主导作用：倡导、动员，一定的资金和政策支持，监督、评价和经验推广，采用社会经济政策和市场机制促进社区建设资源（包括资金、人力等）的聚集和社区的可持续发展。在当前，一方面由于企事业单位缺乏参与社区发展的动因，致力于社区发展的民间组织又很不发达，加之社区居民长期以来养成的依赖政府的习惯，政府则更应发挥积极作用，不能“缺位”，既要充当引导人和支持者，又不要“越位”、“错位”。另一方面，要大力发展具有独立存在价值和民主自治机制的民间社区组织。社区居民自治、驻区单位各方共建是社区发展的核心力量和关键所在，只有得到社区各方和居民的广泛支持、参与，基层民主才能实现，社区发展才会朝着有利于大众福祉的良性方向发展，社区的凝聚力才会进一步地得到增强。因此，充分发挥社区力量，寻求有效的动力机制和最佳的方案整合并合理地配置社区资源，培育和健全社会工作专门机构和专业化的社区工作者队伍，形成“自下而上”的社区发展动力机制和社区发