生态转移支付研究综述及对我国的启示

生态转移支付研究综述及对我国的启示随着我国经济的快速发展，生态问题日益显现，并日趋严重。财政转移支付作为生态补偿机制的重要手段，对于推动生态文明建设发挥了积极作用。《珠江经济》办刊宗旨是：探索理论、指导实践、服务基层、辅助决策。重点体现“学术研究与经济实践紧密联系，思想创新与人文关怀和谐统一”的编辑方针。高度关注珠江三角洲、泛珠三角区域经济社会发展的历史演进过程，以刊载研究泛珠三角区域合作与发展进程中面临的诸多重大理论和实践课题为主。我国对于生态财政转移支付制度的研究起步较晚。从研究方法、研究内容到研究结论三个方面就国内外研究进行综述，提出加强生态财政转移支付法律法规体系建设，因地制宜，根据实际情况实施转移支付，以及横向转移支付与纵向转移支付相结合等政策，从而完善我国生态财政转移支付制度。对于纵向与横向这两种财政转移支付手段，学术界存有较大争议。综述国内外研究，对两者的利弊进行分析，生态财政纵向转移支付与横向转移支付并不冲突，应尽快打通主体功能区生态财政转移支付资金的双轨通道，才能构建完整的生态转移支付制度。此外，我国应借鉴国外成功经验，建立健全生态财政转移支付法律法规体系及其他配套措施，进而完善我国生态财政转移支付制度。一、生态转移支付制度研究综述(一)研究方法有关该课题的研究国内外大多采用定性的研究范式，对生态资源环境管理财政转移支付的重要性、现存缺陷及政策建议进行论述，较少采用实证分析方1法。但近几年有所突破，如田利民(2013)以生态补偿机制的纵深理论分析为视角，努力突破传统生态补偿的定性研究范式，利用模型化和数量化的研究方法探寻生态补偿的主要影响因素，协调多方利益的财务安排方式，并以潍坊市为例进行了实证分析。(二)研究内容1.生态财政转移支付的重要性及现状分析早在20世纪90年代中期，德国环境专家委员会就建议使用政府间财政转移支付确保生态产品和生态服务的提供。IreneRing(2005)针对地方政府提供跨地区生态公共产品服务的行为，研究了地方政府间转移支付。我国在2008年建立对地方重点生态功能区的转移支付制度，2011年中央财政正式设立国家重点生态功能区转移支付。胡毅涛、贾亚男(2009)对新疆生态补偿与财政转移支付的现状和存在的问题进行了分析，认为现行转移支付制度还不能完全适应作为国家重点生态功能区的西部地区转移支付的需要，由此提出生态补偿视角下新疆财政转移支付制度的优化设计。刘强等(2010)介绍了巴西生态补偿财政转移支付实践的开展及其所取得的显著效果，提出通过生态补偿财政转移支付制度可有效提高地方政府生态保护的积极性及其财政能力。刘军民(2010)对中央财政通过一般性转移支付方式实施的生态补偿的制度办法进行了评析，强调南水北调中线水源区财政转移支付生态补偿的重要性。吴红宇、郭成(2011)分析建立及完善了贵州民族地区生态补偿财政转移支付机制的必要性、重要性以及存在的问题。张冬梅(2012)指出民族地区集生态环境天然脆弱、整体贫困、自然资源丰富与生态功能特殊等特性于一体，中央及各民族地区政府在财政转移支付生态补偿方面仍有欠缺。杨中文、刘虹利等人(2013)从介绍水生态补偿与生态补偿转移支付入手，通过分析目前存在的问题，提出一套水生态补偿财政转移支付制度构想。22.生态财政转移支付的理论基础研究目前，理论界将公平理论与“生态预算”理论作为生态转移支付制度的基础。如果仅以公共服务公平理论为基础可能导致经济不发达地区接受生态转移支付额度不足，无法达到预期激励效果。传统的财政预算已不能满足生态资源环境管理的要求。有学者提出应该对自然资源采用与地区经济管理一样的方法，并整合到政府财政预算框架中去。stefanHajkowiez则对生态资源环境管理方面财政预算的具体方法进行了探析，指出财政均衡旨在平衡每个地区解决自然资源管理问题的能力，运用多标准分析(MCA)方法能使决策者权衡多项标准，通过界定各地区生态保护和生态恢复的内生能力及外部需求指数，为资金分配提供依据。潘家华和陈迎(2009)探讨了形成全球温室气体减排的碳预算方案，并倡导通过碳预算提高转移支付的透明性和可预见性。3.生态财政转移支付制度的优化路径研究郑雪梅(2006)认为，生态补偿的横向转移支付制度就是生态转移支付制度，并指出其核心是通过经济发达地区向欠发达或贫困地区转移一部分财政资金，在生态关系密切的区域或流域建立起生态服务的市场交换关系，从而使生态服务的外部效应内在化。陶恒和宋小宁(2010)主要讨论了对限制类和禁止类主体功能区生态补偿的横向财政转移支付制度设计问题，认为应该根据这两类区域进行生态保护建设的直接成本和放弃发展经济的机会成本，以及受益区域的支付意愿来共同确定横向财政转移支付的规模，并给出了完善以生态补偿为主的横向财政转移支付制度的政策建议;Ring(2005)以生态指标为基础，将部分生态增值税(ICMSE)收入，按一定比例分配给地方政府的财政转移支付，通过州政府的生态转移支付，激励地方政府帮助当地居民保护和维护当地环境质量。(三)结论研究3徐丽萍、蔡雅欣、李姣妤(2012)以生态预算理论和经济发展权利公平理论为指导，对生态财政转移支付制度的理论基础进行了规范分析，论证了从财政转移支付制度中独立出来的生态财政转移支付制度的本质、结构及其与主体功能区的关系。生态财政转移支付制度是以纵向转移支付和横向转移支付相结合为特点的一种制度安排，能推进主体功能区战略目标的实现。张冬梅(2013)则指出，生态补偿是有利于提高民族地区经济福利的重要保障，从而是提高全社会的生态福利甚至整体福利的重要保障。从福利经济学角度而言，构建对民族地区生态补偿的纵横交错的财政转移支付制度是实现福利目标的最直接有效的经济政策。二、完善我国生态财政转移支付制度的几点启示(一)完善生态财政转移支付制度相关法律法规体系目前，我国尚未形成完善的生态财政转移支付制度法律法规体系。2009年财政部制定并实施了《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》，要求资金按照统一规范的方式适当考虑地方生态环境保护特殊支出因素。但现行此种部门规章的立法层次太低。我国应借鉴巴西等国家的成功经验，制定完善的生态财政转移支付制度的法律法规，明确生态补偿财政转移支付的目标和原则，明确各级政府的法律责任，提高资金的使用效率。(二)因地制宜，根据地方具体情况实施生态财政转移支付制度我国地域面积较广，自然环境复杂多变，地区间无论是经济发展水平还是生态环境都存在着较大差距。因此，可将国家重点生态功能区转移支付方式推广到全国，采取按县测算，下达到省，省级财政根据本地实际情况分配落实到相关市县。充分考虑人口、资源环境、生态状况以及经济发展水平等因素。首先，补偿方式应根据各地的实际情况设定，从而提高转移支付效率。其次，补偿标准4应当科学化和规范化，应充分考虑地区实际发展现状以及生态效益水平。特别是对于经济发展水平相对落后的地区、限制开发区和禁止开发区公平发展经济和利用本地资源的权利受到限制，若财政转移支付额度不足，将无法达到预期激励效果。(三)完善生态财政转移支付的具体实现途径我国目前的政府间转移支付制度基本上是纵向的，这种以中央政府为主导的纵向财政转移支付制度，体制不灵活、无法因地制宜、运行和管理成本高、资金使用效率较低。因此，应建立健全以纵向为主、纵横交错的生态财政转移支付制度。首先以县为单位，由中央或省财政弥补财政缺口;继而，通过划分主功能区，进行横向转移支付。全国性的生态财政转移支付项目可以选择由中央政府承担，区域性的生态财政转移支付项目可以选择由所有受益者共同承担。采取纵向与横向相结合的方式，可以实现区域内人口、经济、资源环境发展的相互协调，以及区域间公共服务和人民生活水平差距的不断缩小