变革中的空间规划与空间治理改革探索-以深圳为例

摘要：国土空间规划是国家空间治理体系和治理能力现代化的重要基础，是国家治理体系的重要组成部分。“多规合一”的国土空间规划，不仅是一定历史时期空间政策的集中体现，还是技术体系向治理体系的一次重大变革，其本质是统筹解决空间布局的矛盾和冲突。空间治理的最终目标，就是让老百姓切身感受到国土空间规划带来的获得感、安全感和幸福感。以深圳市为例，总结深圳特区在空间规划和空间治理探索中所取得的丰硕成果。当前的生态文明建设和国土空间规划体系建设为深圳空间治理创造了新的机遇，也带来了超过以往的新挑战。深圳要巩固既有的空间规划编制与空间用途管理创新成果，探索“深圳方案”，建设好中国特色社会主义先行示范区。关键词：空间治理，国土空间规划，治理改革，深圳市，治理体系和治理能力现代化一、引言国土是生态文明建设的空间载体，空间规划改革是生态文明体制改革中的关键环节之一，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。2019年1月23日，中央全面深化改革委员会审议通过了《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确提出建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，要求全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，在2035年基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，以及安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。这意味着我国自此进入了以生态文明建设为导向的空间发展和空间治理新时代。推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，空间治理是国家治理体系中不可缺少的核心内容，而空间规划体系的建立是空间治理的基础和关键环节。同年8月26日修改后的《中华人民共和国土地管理法》第十八条规定：“国家建立国土空间规划体系……经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。”至此，基于国家治理视角的空间规划整体性结构性改革在全国范围内逐渐铺开。二、空间治理视角下的空间规划与治理实施路径(一)空间治理路径取向梳理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的全新命题，“空间治理”在学术研究、一线规划实践的探索基本可以概括为三种路径：路径一：以“中国之治”为主题，指引空间治理实践。“中国之治”自身蕴含着中国优秀文化的历史承载和丰厚的治理经验[1]，可以从中国的发展模式[2]、新时代的国家治理问题[3]和中国式的治理理念、治理方略和治理愿景[4]来做解读。但目前来看，“中国之治”主要集中在马克思主义理论和政治学范围内的原理诠释、科学内涵解读和政治意义的讨论，尚没有对具体的“空间”承载物做深入的研究。路径二：以“技术路线”为主题，见于地理学和城乡规划实践。在地理学内，提出了“国土空间治理学”概念[5]，偏重于国土空间开发保护格局设计工作。在城乡规划领域，基于对“多规合一”和“国土空间规划”实践中学理问题的考虑，学者们从3个角度做了深入的研究。一是受建筑学影响，维持原有的空间营造的技术工具观念，将空间治理视为一个可以通过技术工具实现的路径，表现在城市设计控制[6]、海绵城市[7]等实践领域。二是将“空间治理”视为中国城乡规划转型的政治经济学[8]，将规划实践视为一种公共政策，肩负着资源调控、维护公平与正义、保障公共利益和公共安全的角色。三是试图以“空间治理”作为破解现实社会问题的切入点，在实施新型城镇化区域协调发展[9]、流动人口市民化[10]、乡村治理[11]等社会问题开展学理研究。路径三：以“价值取向”为主题。过去我国的规划管理主要以西方的规划理论为主，如倡导“交易性规划(TransactivePlanning)”和“联络性规划 (CommunicativePlanning)”。这些规划理论忽视了城市物理层面的时空特征，只强调抽象的经济社会关系；关注的是各种利益集团在空间治理舞台上的斗争，忽略了普通民众对城市空间的视觉观感和心理感受[12]。伴随着国土空间规划体系改革的推进，要求坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，在实践中不断丰富规划专业的生态维度，用规划传导美好生活的温度[13]。(二)我国空间规划体系的系统重塑改革开放40多年来，传统的空间规划及治理体系在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用。但也存在着规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、多部门交叉管理、规划周期过长，地方规划朝令夕改等问题，为地方城市的空间治理工作增加了不少压力，增加了执行难度，导致部分地方政府出现了“执行不力”“执行乏力”和“执行偏力”的状态，严重影响了地方城市的空间治理效能。改革后的空间规划及治理体系，是国土空间规划体系的整体重构[14]，是在“吸收、改革、提升”基础上的国土空间治理体系的系统重塑(如图1)。它明确了“五级三类”的规划框架，层层传导国家意志，保障国家重大战略落实落地。通过转变决策和管理范式，解决了传统多个空间规划的结构性矛盾，确保一张蓝图绘到底。改革后的空间规划体系在注重战略性、科学性的基础上，强化了权威性，即一经批准不得随意修改、违规变更；加强协调性，统筹和综合平衡各领域的空间需求；注重操作性，确保规划能用(适合于国情)、管用(能够解决空间治理和发展的问题)和好用(运行成本低、效率高)。图1改革前后的空间规划体系对比根据《深化党和国家机构改革方案》，改革后的空间治理主体机构是新成立的自然资源部和各地人民政府及自然资源部门，这结束了传统空间治理过程中“九龙治水”的碎片化混乱局面。由自然资源部门履行自然资源所有者职责和空间用途管制职责，是党中央深入推进生态文明建设的重要举措，不仅体现出党中央对生态文明建设、对中华民族永续发展的深远历史考量，也体现了党中央从更深层次、更科学的治理机制来解决当前生态保护和自然资源开发利用中存在的突出问题[15]。(三)改革后空间规划与空间治理的实施路径近年来，自然资源部开展了自然资源统一调查监测体系、第三次全国国土调查和“放管服”改革等重大基础性工作。但空间治理工作仍然需要坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势，构建政府、社会和市场协同推进的空间治理格局，从而铸就全社会共同参与的多元主体的空间治理体系(如图2)。图2空间治理视角下的空间规划与治理实施路径就政府主体而言，要分级明确政府的主体责任和职责边界；对管理部门和执法部门而言，要完善空间规划与治理实施的绩效考核和行政问责制度；对督查机构和基层自治组织而言，要健全空间规划实施和空间治理的监管制度。对市场而言，政府要尊重金融发展的基本规律，规范地方政府的金融需求，为市场发挥作用创造稳定有序的外部环境，使市场需求成为未来空间发展的主角。同时要特别注意对各类金融参与主体的管理，协调好地方政府、市场主体、金融机构之间的关系，推动财政和金融“双归位”，明确政府和市场的边界，规范地方政府的行为[16]。对社会组织而言，可以发挥智库智囊等社会组织在空间规划和空间治理中科学决策的作用；特别是涉及人民群众切身利益的决策事项，要通过举行听证会、座谈会、论证会等多种形式，广泛听取意见和建议。强调治理的“空间属性”，本质上是“治理的空间转向”。在国家层面，通过《全国国土空间纲要》的编制和空间规划体系的法制建设(立法、修法和立改废释)、依法行政(行政执法“三项制度”)和监督执法(第二轮中央生态环保督察、自然资源执法督察、专项审计)使得空间治理效能得到逐步提升。在地方层面，各级政府通过机构改革，建立了国土空间规划体系和用途管制制度，强化自然资源节约利用，促进发展方式绿色转型，使得空间治理的质量得到了进一步的提升。此外，还有部分城市开展了具有地方特色的空间治理改革探索工作。例如，上海市率先探索社区规划师制度，构建了一个多方协同的社区公共空间治理机制[17]；北京市通过街区层面分类编制控制性详细规划和活力评估、社区的“微空间治理”和责任规划师制度来提升空间治理能力[18]；广州市聚焦于城市安全维度，建立了城市安全评估程序，实施了城市体检[19]。三、深圳市空间治理改革的成果(一)空间治理机构从多部门转到一个部门当下的深圳市空间管理从过去的深圳市发展和改革委员会、深圳市规划和国土资源委员会(市海洋局)、深圳市人居环境委员会、深圳市城市管理局(市绿化委员会办公室、市公园管理中心)、深圳市林业局、深圳市城市更新局、深圳市土地整备局等多部门共同治理到今日的深圳市规划和自然资源局(市海洋渔业局、市林业局)负责履行空间治理管理职责。此外，自然资源部南海局负责南海海区海洋自然资源工作；国家自然资源督察广州局对深圳市落实自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察工作；国家林业和草原局驻广州森林资源监督专员办事处(中华人民共和国濒危物种进出口管理办公室广州办事处)负责监督深圳市的森林、草原、湿地等资源和野生动植物管理相关工作。(二)空间规划编制与空间用途管理创新有了一定的进展当前，深圳市以建立国土空间规划体系为契机，划定全市“规划标准单元”，并开展了《深圳市国土空间总体规划(2020—2035年)》的编制工作。作为提升规划传导实施能力和推动城市治理能力现代化的重要举措，截至2020年底，深圳市已经初步划定758个标准单元，覆盖深圳市城镇开发边界内用地范围。在法定图则的编制修编过程中，深圳市通过“规划控制单元”和“规划控制线”开展空间用途管制。通过“规划控制单元”【1】对具体地块的详细规划和城市设计进行了规模(等级)及控制指标约束。通过“规划控制线(五线)【2】、开发强度的一般规定，以及地块合并、细分或调整变化的处理要求进行实位控制【3】和空间管理，同时将其作为建设用地规划许可的法定依据。(三)空间治理机制创新有了一定的进展1.通过土地整备提升空间供给能力深圳市通过“政府供地、企业建设、分割出让、微利出售”的试点建设模式，创新优质产业空间用地供给方式，大力扶持优质中小企业发展。为了缓解住房供给不足压力，确定了十一种住房用地供应渠道【4】形成了多主体、多方式、多渠道的居住用地供应模式。通过实施海域使用管理制度，在全国较早完成已批未填围填海历史遗留问题处置，同时带动了深圳市渔业高质量发展，有序推进了海洋经济创新发展示范市建设。2020年，深圳市实施城市更新计划审批99项(含计划调整11项)，超过半数以上的新增用地(520.8公顷)被安排建设公配设施，全面保障深圳市教育、医疗等12类民生设施项目落地。2.通过规划土地监察执法确保违建“零增量”作为一项系统工程，深圳市在处理历史违建工作上，通过违法建筑治理项目计划表，实行“表格化、责任化、时序化”管理。在制度创新方面，深圳市规划土地监察局通过查违领域巡查督办制度，加强违法用地和违法建设的监管执法力度。通过规划土地监察执法确保违建“零增量”，为一揽子解决相关历史遗留问题提供了思路。在技术创新方面，依托智慧查违系统，强化日常网格化巡查，重点查处违反国土空间规划、破坏耕地特别是永久基本农田、侵占自然保护地等严重损害群众权益及社会影响恶劣的自然资源违法行为，保障了城市发展空间和公共安全。此外，积极利用更新、整备、建设用地清退、没收、旧屋村认定、完善手续、产业类和公共配套类历史违建处理确认等手段，多措并举推进违建消化。图3深圳市城市更新单元计划和规模数据来源：根据深圳市规划和自然资源局公开信息汇总3.通过城市更新彰显城市品质魅力作为我国首个有系统地方法律规范城市更新的城市，城市更新已成为深圳土地供给和空间用途管制的主要途径。立足于“粤港澳大湾区”战略定位，通过出台《深圳市重点区域规划建设设计指引导则》和《深圳经济特区城市更新条例》，引领空间规划意识提升，牵引策动一批产城融合、蓝绿交织、活力开放的城市发展新引擎。通过自然保护地体系建设，解决了深圳市历史遗留问题。通过规划“十横十三纵”高快速路网系统，编制口岸功能优化规划以及蓝线、新能源汽车充电设施等专项规划，城市互联互通和基础支撑能力不断增强。通过举办城市&建筑双城双年展，打造具有国际影响力的文化品牌。推进南头古城等多个城中村有机更新试点，像对待“老人”一样尊重和善待老建筑、老街道。(四)生态文明体制改革试点取得初效深圳市将生态文明建设考核列为深圳市七项“一票否决”考核之一，纳入市管领导班子和市管干部考核内容。大鹏新区在全国率先成立生态文明体制改革办公室，初步构建生态文明建设五大制度体系。为了更好地展开监督，深圳市运用一系列现代科技手段。通过遥感技术和无人机倾斜摄影开展地形图动态修补测、地籍调查、自然保护地资源调查、渔业调查等工作，让自然资源本底进一步明晰。通过建立“水气声土林”全方位实时动态监测监控技术平台，为生态环境保护科学决策提供技术支撑。此外，还建立环境司法鉴定机构，通过探索资源环境承载力评价与监测预警长效机制，提高管控开发强度，规范开发秩序的能力。四、深圳市空间治理改革存在的主要问题(一)空间治理法律法规体系有待加强法律制度层面缺乏支撑是空间治理的根源。深圳市现有的空间治理冲突主要表现在各类空间规划在运行过程中所依据的法律和部门规章制度的不同。现有的城建系统的《城乡规划法》、土地系统的《土地管理法》、海洋部门的《海洋环境保护法》、林业系统的《森林法》为空间治理提供了强有力的支撑，但一旦涉及空间管控存在交叉的空间领域，则可能出现对一个空间规划严格遵循是对另一部法律的违反的现象。当前，我国的《国土空间规划法》《国土空间开发保护法》《自然保护地法》《海洋基本法》《不动产登记法》尚在制定阶段。配套的国土空间规划管理、建设用地审查报批管理、永久基本农田管理、集体林权流转管理的修改起草工作尚在推进当中，由此可见涉及空间治理的国家法律法规和部门规章尚不健全。尽管深圳市是具有独立立法权的特区，但相关法律法规体系也未先行。因此，深圳市政府、深圳市规划和自然资源局只能沿用现行法律和深圳市现有的地方法规和政府文件来推进空间治理工作，这就导致条块不清、不便统一审批的问题。(二)空间治理激励机制尚待建立陆海空间和生态空间、生产空间和生活空间涉及土地、林业、海洋等多个空间要素，加之空间规划与设计的行政审批工作面临内部科室协调的复杂情况，因此部分工作人员习惯于在传统的城乡规划、土地规划、测绘、林业和海洋等领域里“原路滑行”，对传统的工作模式形成了一定的依赖性。另一方面，以绩效考核体系引导生态文明建设的工作有待深入，除了大鹏新区外，其他行政区在实际考核中仍然保留与GDP高度相关的指标，对相关生态空间、生活指标的考核关注不够。此外，与生产类产品相比，生态产品和生活产品的规划布局普遍跨越各区(街道办事处)的行政边界。在现有的深圳市土地管理制度和强区放权等一系列改革背景下，由于各部门之间的利益冲突和各行政区战略定位的理念化差异，容易带来相互扯皮、责任认定不清、监督考核难度大等问题。作为空间治理的主体，政府基层工作人员的积极性、主动性和创造性有待进一步增强，深圳市急需建立健全干部担当作为的激励机制。(三)空间治理效能有待提高由于过去的空间治理对象呈现出割裂管控与交叉管控并存的局面，政府各部门规划之间往往缺乏有效的衔接，规划管控对象交叉重叠，导致实际管控中矛盾层出不穷。随着深圳市政府内设机构的改革，来自改革前的城建系统、规划系统、土地系统、海洋系统、林业系统等多部门成员组成了新的深圳市规划和自然资源局(市海洋渔业局、市林业局)，成为空间治理的主体部门。但“重陆地轻海洋”的意识逐渐暴露，对海洋的认识和重视不够，涉海管理多头并举未得到根本的扭转，陆海相关的管理机制衔接尚不顺畅。随着粤港澳大湾区建设工作、新一轮国土空间规划编制工作和“三条控制线”划定工作的推进，工业投资保障空间问题、高度城市化地区耕地林地保护利用难题亟需破解。多部门融合后所带来的国土空间规划、土地、海洋、渔业、林业、测绘、地名、地质环境及矿产资源的行政许可、行政确认等行政管理职权有待进一步加强。此外，生态修复急需推进，但修复规则还未明晰，自然资源资产负债表和权益管理等自然资源基础性制度还未建立。这些现实情况暴露了现有行政工作人员能力的不足，空间治理效能有待提高。五、推进深圳市空间治理机制改革的建议(一)发挥体制优势，大胆探索“深圳方案”空间治理是城乡治理的主阵地。深圳市政府本级、深圳市规划和自然资源局是空间治理责任部门。空间治理要以习近平生态文明思想为“总纲”，学深悟透总书记关于城市治理的重要论述，以人民满意为一切工作的出发点和落脚点。全面推进中央支持深圳综合改革试点的举措和授权事项，全方位提高空间治理能力，立足深圳超大型城市高密度、高强度、高难度的现实情景，努力走出一条高密度超大城市绿色低碳的高品质发展路径。(二)健全空间治理的法律法规根据1992年第七届全国人大授权决定和《立法法》，深圳现在拥有双重立法权，即经济特区立法权和设区的市立法权。深圳市应主动顺应经济发展新常态下的新趋势，把握空间治理需求，更加注重前瞻立法，主动修改完善不适应发展的法律法规。为了进一步加强空间治理，深圳市应尽快推动涉及空间要素管理、空间资源管理、空间资源监督的有关地方法规的制定工作。联合粤港澳大湾区各方制定统一的海岸带管理办法和流域管理办法，为海岸带和流域生态恢复和重建以及经济和社会发展提供法律保障。(三)完善空间治理管理体制机制明确规划事权、理顺空间治理事权。利用深圳市规划和自然资源局重组和深圳市国土空间规划体系建立契机，压实深圳市本级和深圳市规划和自然资源局的主体责任。重构深圳市本级与各区的空间规划事权关系、改变现有的绩效考核机制、制定协同空间治理的原则，优化职能分工和建立衔接机制，进一步引导深圳市空间规划向绿色发展与生态文明建设方向转变。发挥街道行政执法权作用。通过发挥制度性嵌入作用，让执法力量下沉。要督促深圳市、区政府工作部门及有关单位依法履职，为街道办事处开展统筹协调、指挥调度工作提供支持。各街道办事处可根据深圳市政府及其有关部门制定的具体行政执法事项清单构建面向深圳市民、符合基层事务特点、简约高效的基层空间治理体制，并结合辖区实际情况，制定相关制度规范，细化和完善其工作流程。跨区域协同探索飞地管理模式。通过“飞地”形式与城市更新工作协同实施，破解深圳市现有的城市更新改造合法用地比例不足问题，增加公共设施用地供给，从而加快城市更新的速度。一方面发挥市场在土地资源配置方面的动力，借助市场力量协同解决困扰深圳市的公共设施需求和搬迁补偿安置工作，实现空间治理遗留问题的解决。另一方面通过行政管辖权的过渡，为全国跨区域产业合作园区的治理架构提供全新指引，促进粤港澳大湾区经济社会协调发展。构建全链条的自然资源管理体系。在深圳市内伶仃福田国家级自然保护区的自然资源统一确权登记和龙岗区自然资源资产清查统计与评估核算的基础上，扩大试点范围，开展全市域范围的全民所有自然资源清查、价值评估和负债表编制。充分利用现有的大数据资源，整合第三次全国国土调查的成果和国土空间规划成果建立空间规划平台，系统地提高空间治理的信息化水平。争取国家试点开展建设项目用地用林用海“三合一”审批制度改革。优化用地用林用海“统一收文、统一办理、统一发文”审批机制，推动自然资源使用审批全链条融合。推动自然资源主管部门实行“容缺审查”。鼓励将审批服务“前探”至规划方案起草环节，加强指导，拿出合理建议和务实举措定点攻关，待项目符合法定审批条件后即时转为正式审批，并强化监管。实行最严格的生态环境保护与空间资源利用制度。加快建立健全深圳市自然资源统一调查、评价、监测制度，持续开展对海域、海岸带、沙滩、大鹏半岛的定点定时监测和生态修复工作，推动生态产品价值实现。鼓励以沙滩资源、珊瑚资源、核能资源为突破口，探索生态产品价值实现机制。探索构建生态环境保护领域、民事和刑事“三位一体”的责任追究体系。鼓励深圳市建设资源环境法庭，实现环境资源案件集中管辖。(四)建立空间治理激励机制建立健全干部担当作为的激励机制和空间治理绩效考核配套体系。将空间治理纳入现有的绩效考核指标体系中，把空间治理绩效考核从“软任务”变成可量化的“硬指标”。根据深圳市各区的实际情况，因地制宜地制定生态空间、生产空间和生活空间差异化绩效考核评估与正向激励力度，同时强化对领导干部自然资源资产离任审计制度，提高履行空间治理责任的能力和决策水平。建立客观、有效的动态空间治理跟踪和评估机制。鼓励深圳市尝试基于人大代表议案、政协提案、网络舆情动向等分析结果明晰改革政策关注点，同时进一步扩展构建公众参与和监督平台。总结深圳市本级和各区空间治理的工作经验，考核其绩效，肯定成功的经验，汲取失败的教训，从而逐步完善深圳市空间治理政策制订、实施、反馈、评价的迭代优化模式。建立多元主体互动的空间治理运行过程。需要公众参与的规划和建设项目，应当在政府部门审批前，举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求深圳市有关单位、专家和公众的意见。这不仅有利于各方减少矛盾、协调思想，还能增强深圳市市民和村民的参与性和主体意识，提高公共决策科学性和民主性，进而保证空间规划和空间治理更加有效地实施。(五)完善空间治理监管制度加强规划实施(修改)监测、评估和预警机制。通过综合分析空间发展的不确定因素，增加规划实施(修改)监测、评估和预警机制，充分适应5G、物联网和大数据等新手段给规划评估和预警工作带来的新变革。关注空间要素在功能、结构、规模、格局等方面的变化趋势和支撑要素的配置实施情况，推动空间规划实施监测评估向社会经济综合评估、空间效用和空间质量评估转变，使之成为城市智慧管理中提升治理水平和治理能力的重要空间政策工具。加强自然资源督察和国土空间规划监督管理工作。国家自然资源督察广州局、国家林业和草原局驻广州森林资源监督专员办事处要利用与省级政府的共同责任机制，形成工作合力，建立与深圳市政府常态化的沟通联系制度，形成齐抓共管的局面。利用外业核查系统，对疑似问题进行实地核查。通过建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，确保规划管理行为全过程可回溯、可查询。同时将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。(六)提高空间治理效能稳步推进信息化审批。以信息化思维系统为抓手，梳理权责清单，通过信息平台实现空间要素、空间资源、空间治理相关权责事项“秒批”工作，加快实现“多审合一”“多证合一”。要在实践工作中总结国土空间规划、自然资源调查与监测、不动产统一确权登记等新兴业务的工作经验和审批模式，为空间规划体系建设、空间治理和实施监督提供更有效的工作支撑。高质量建设空间治理信息平台。要整合现有的各部门已掌握的空间数据，搭建数据信息统一衔接共享的空间治理信息平台。要利用好现有的政务云系统和政务信息资源共享平台数据，建立自然资源三维立体时空数据库，优化既有的建设项目和生态保护项目审批流程，提高空间治理效能。通过信息化建设构建海、陆、空一体化的综合防灾体系，加强规划控制线(边界)管理。加强对空间治理人才的培养。要重视专业交叉知识和交叉型审批业务的技能培训，不断增强对于空间规划、土地利用、海洋生态、测绘、核利用与国土空间关系等方面的科学认知，加强工作人员的业务技能。要争取在部门预算中设立创新人才专项资金，主要用于培养、引进国土空间规划和空间治理工作中急需紧缺的创新人才、优秀青年人才和具有竞争力的创新团队。六、启示与讨论国土空间是生态文明建设的载体，改革后的空间规划体系作为谋划空间发展和空间治理的战略性、基础性和制度性工具，将切实解决以往空间发展和空间治理存在的诸多问题，提升空间发展的质量和效益。空间规划与空间治理的实施有赖于政府、市场和社会的共同协作，实践终究要立足于中国制度优势，构建社会、社会和市场协同推进的空间治理格局。作为改革开放前沿城市，中国特色社会主义先行示范区，深圳市积极开展了一系列地方空间治理探索工作。从特区设立之始，深圳就进入了“土地存量模式”发展道路。通过政府机构改革，结束了传统多部门交叉管理的局面，明晰了空间治理的主体部门。通过规划标准单元、规划控制单元和规划控制线三项技术为当下的国土空间规划和用途管理打下了扎实的基础，提高了深圳市国土空间的保障能力。在空间治理中，深圳市在全国率先形成了土地整备、土地执法、城市更新等存量空间管理机制，同时不断强化集体自治能力，形成了较为成熟的空间治理模式。未来，深圳应把既有的国土空间规划编制、土地整备、城市更新、生态文明空间治理等技术规程和治理经验固定下来，推广已成熟的业务工作经验和审批模式，推动深圳既有经验在全国的复制和推广，从而进一步夯实国土空间治理体系的基础。参考文献[1]张天浩.十八大以来“中国之治”研究综述[J]。北京交通大学学报(社会科学版)，2021(2)：163­168.[2]孔新峰.习近平关于推进国家治理体系和治理能力现代化重要论述的历史逻辑与科学内涵[J]。当代世界社会主义问题，2019(1)：12­21.[3]胡贤鑫，邹凯.“中国之制”与“中国之治”的历史脉络、崭新内涵及逻辑关系[J]。学习与实践，2020(1)：12­19.()[4]叶娟丽，范晨岩.“中国之治”概念考[J]。探索，2020(1)：5­15.[5]蔡运龙.《国土空间治理学导论》评介[J]。地理学报，2021(6)：1570.[6]胡耀文.国家治理现代化进程中的城市设计控制思考[J]。城市规划，2015(9)：16­20.[7]王宁，曾坚，丁锶湲.空间治理背景下海绵城市规划体系和实施研究[J]。城市规划，2020(11)：30­37.[8]张京祥，陈浩.空间治理：中国城乡规划转型的政治经济学[J]。城市规划，2014(11)：9­15.[9]周岚，施嘉泓，崔曙平，等.新时代大国空间治理的构想——刍议中国新型城镇化区域协调发展路径[J]。城市规划，2018(1)：20­25，34.[10]王凯，李凯，刘涛.中国城市流动人口市民化空间分异与治理效率[J]。城市规划，2020(6)：22­30，112.[11]李广斌，王勇.乡村自主性空间治理：一个综合分析框架[J]。城市规划，2021(7)：67­72，82.[12]梁鹤年.规划战略：来自生态学的启发[M]//梁鹤年。经济·土地·城市：研究思路与方法。北京：商务印书馆，2008：192­198