城际铁路PPP项目咨询实践与思考

城际铁路PPP项目咨询实践与思考一、国内常见的轨道交通PPP模式PPP是英文“Public-PrivatePartnership”的简写，按照国内项目实践来说是指政府公共部门通过出资代表与社会资本方建立一定时间周期（一般大于１０年）的伙伴关系并提供公共服务的一种投融资模式。根据财政部已经公布的三批示范项目来看，轨道交通类的ＰＰＰ项目按照政府资金投入阶段的不同可以分为两类操作模式，大部分的项目采用前补偿模式（Ａ、Ｂ包模式），另一种是后补偿模式（运营补偿模式）。前补偿模式下政府方的实施机构一般负责前期工作和土建工程的部分或全部，社会资本主要承设备采购和运营维护，这种模式的优点是政府对土建工程的控制力强，通过招标可以有效降低土建工程建设成本，同时也降低项目公司本金投入进而降低了项目公司融资风险，但是这种模式也不可避免的带来了政府前期资金投入较大的问题，在目前城际铁路项目很多由财力相对较弱的县市主导情况下，本级政府一般公共预算支出占比很满足财政承受能力论证的要求。后补偿模式下根据项目资本金要求，政府方出资代表与社会资本方按照一定的出资比例组建项目公司，由项目公司负责完成轨道交通项目的投资、建设和运营。这种模式的体现了ＰＰＰ项目全生命周期的特点，一方面可以有效降低建设期政府支出责任，另一方面可以吸引融资能力更强，建设运营经验更丰富的社会资本的参与项目公司，从而提高整体项目的效率。但是这种模式的操作难度也由于项目的复杂性而大幅度提高，特别是由于客流和运营成本的不确定性，往往会造成谈判过程中关于补贴机制、调节机制的设定成为双方争夺的焦点，因此这种模式也带来了项目总体成本偏高的问题。具体选择那种模式需要根据项目总投资、资本金比例、财政承受能力、融资成本、商业客流预测及票务收入情况、社会资本市场测试情况等多种因素综合考虑确定。二、城际铁路PPP项目的特点1、客流特点目前国内的城际轨道交通往往连接的是跨行政区域的市县或组团，在这种线路条件下一般城际线路两端、或者一端的人口分布密度相对较大，而沿线站点人口分布密度较小，这也造成了一方面城际线路客流分布差异悬殊，另一方面就是城际线路开通初期客流普遍不足的问题。这个问题往往在项目立项、可研阶段为了争取项目顺利通过而被掩盖了，因此对于拟采用ＰＰＰ模式的城际轨道交通项目来说，重新进行商业客流预测是十分重要，它是预测客票收入、可行性缺口补贴金额的重要测算依据。从实践经验来看，商业客流预测值比可研阶段的客流预测值会偏小20%-40%左右，且近期、中期、远期客流增长幅度相对城市轨道交通来说更为缓慢。因此，在城际线路的客流不足风险相对较高的情况下，采用城市轨道交通PPP项目的影子票价或者公里票价的对赌机制可能造成未来与社会资本发谈判过程中争议过大，无法达成共识的窘境。因此而政府方由于控制沿线规划对于培育客流起到了至关重要的作用，因此在客流风险分配方面应承担主要或者全部的责任。在ＰＰＰ协议中应强调实施机构、社会资本方在培育沿线客流方面相关责任，特别是沿线站点周边的规划、产业定位、交通接驳等内容需要充分考虑社会资本方的建议。2、运营成本特点城际轨道交通运营成本是可行性缺口补贴的重要依据，一般是由人力成本、电费、其他成本三部分组成，其中人力成本占总成本的约50%左右，电费约占总成本的30%%，其他成本约占总成本的20%。人力成本估算是城际轨道交通PPP项目中最核心的部分，在考虑人力成本时不但要根据车站数量、运营里程、车辆编组、服务外包计划等因素，还需考虑城际铁路项目资源共享比较困难的特点，在项目前期充分预估合理的职工人数。电费包括动力照明电费和牵引供电电费两个部分，动力照明部分的电费主要根据可研或者初步设计提供的数值为准。牵引供电电量往往和车辆编组和运营组织方案有关，由于商业客流的预测变化可能引起牵引供电量的较大变化，因此牵引供电电量应以商业客流预测调整后的初步设计为准。其他成本中设备更新改造成本也需要慎重的考虑，一方面国内对于城际轨道交通的设施设备（除了电扶梯外）还没有出台强制性报废规范，另一方面轨道交通行业同行内对于设施设备更新的同行做法都是按照运行实际情况采用适当延长使用寿命或者采用部分更新的方式。因此在PPP协议中要设置必要的奖励、调节机制以鼓励社会资本方加强对设施设备的养护，保证安全下尽量延长设施设备的使用寿命以降低全生命周期下的使用成本。3、投融资特点城际铁路这类大型基础设施项目的投资额一般都在100亿至200亿之间，资金需求量巨大，因此对于融资成本的敏感度是极高的。对于PPP项目来说，如果按照30年的特许经营起来看，以五年以上期商业贷款利率计算并考虑一定的补贴利润，项目总投资额将会达到300亿以上。因此，如何有效降低融资成本，充分利用各级政策性基金是城际铁路PPP项目成功落地和顺利开展的重要保证，同时也是采购社会资本方的重要条件。在利用政策性基金方面，很可能会出现基金利用时的限制条件，需要在实施方案编制过程中提前考虑。比如政策性基金对于本金和利息返还的路径、方式、年限等都提出一定的要求，需要在设计投融资模式和财务测算过程中充分的考虑。例如某城际铁路项目，前期方案中为了降低成本采用政府不分红的方式，但是后期想引人基金作为政府出资过程中，政策性基金要求从项目公司返还本息，这就与已经批复的实施方案产生了矛盾，也导致整个项目的财务测算模型产生重大的变化，在这种情况下会对引人政策性基金造成障碍。因此，融资洽谈工作应尽量提前开展，尽早明确融资条件，避免对项目实施造成不利的影响。4、风险分配特点城际铁路PPP项目从投资、建设、运营、移交过程中都会产生各类风险，其应在实施机构和项目公司间合理的分配。风险分配的原则首先是承担该风险的一方对该风险有控制力并能有效降低该类风险发生时所带来的损失，其次风险分配中要考虑风险和收益相对应，即承担风险的同时也享有由此带来的收益机会。在城际铁路PPP项目中我认为比较重要的是融资风险、工程建设风险、票务收入风险和运营成本风险的合理分配。融资风险应由社会资本方承担，融资能力是选择社会资本方很重要的考虑因素。可以在招标中约定融资成本下浮率方式控制融资成本。当然，实施机构应采取有效措施协助社会资本方提供必要的融资便利并充分利用各类政策基金。建设工程风险由社会资本发承担，在实际操作中往往采用以批复的初步设计概算额作为双方约定投资总额基数。超出部分由社会资本方承担，投资节约部分也由社会资本方享有。需要特殊考虑的是如果建设期内双方协议中包含了设计、工程变更条款并按要求实行工程保险的项目，原则上基本预备费应该降低或者取消。在这一点上可能会与传统招投标建设模式会有所不同。客票收入风险方面，由于政府在沿线综合开发规划和培育客流方面承担主要责任，此外大部分的轨道交通项目的票价定价权也在政府手中，因此这类风险应由政府承担。也就是说，当票务收入低于同社会资本方协议中约定的分年票务收入时，由实施机构补足票务收入缺口。同时，当票务收入超过约定的分年票务收入时，理应由实施机构享有超额部分的收益。运营成本风险方面，除通胀因素外的人力成本增加、电费增加、养护成本增加应由社会资本方承担等和运营风险需要在实施方案和PPP协议中合理分配。当然在尚未网络化运营的城际铁路情况下，应设置相应的成本调节机制，具体应该设置那些成本调节机制可以参考本文第三节内容。三、城际铁路PPP项目补贴机制补贴机制的成功与否往往要遵循以下几点原则：（1）风险与收益的平衡；（2）要符合行业特点和规律；（3）要和运营绩效挂钩；（4）操作简便（5）要设置必要的调整机制。在遵循以上几点原则下，城际铁路PPP项目的补贴机制可以从两方面进行考虑：1、补贴模式城际铁路PPP项目的补贴可以分为建设期补贴和运营期补贴。建设期补贴可以分为直接模式和间接模式，前文中所述的前补偿模式（A、B包模式）其实就是建设期直接补贴模式，建设期间接补贴往往是利用轨道交通的综合开发，也就是将轨道交通的正外部性通过综合开发的方式进行内化，而间接产生补贴效果，但是这种方式受制于国家的土地政策影响，各地方操作差异很大，采用这种间接补贴方式的PPP项目也相对较少。运营期补贴也可以分为直接模式和间接模式。直接模式主要是依据财政承受能力、票务收入、非票务收入、运营成本、分年贷款本息以及社会资本合理回报等因素确定，具体补偿公式参考如下：分年可行性缺口补助金额＝分年社会资本回报＋分年运营资金缺口；其中：分年运营资金缺口＝运营成本－（客票收入＋非客票收入）＋分年贷款本息偿还金额。以上公式中的分年社会资本回报为了避免相关政策所不容许的固定回报、政府兜底等情况，可以依据社会资本方的投资金额、投资比例、投资时间、社会资本回报率（可以采用基准利率上浮一定比例确定）以及回报方式（等额本金或等额本息）等因素测算确定。运营成本、客票收入、非客票收入是以及社会资本投标时所填报的数据为准，分年贷款本息偿还金额以社会资本投标时所填报的融资成本为准进行核算。运营期的间接补贴主要是依靠政府方协助下帮助项目公司获得财税、价格的优惠政策的方式间接降低项目公司运营成本，或增加项目公司收入。主要包括企业从事基础设施项目三减三免所得税优惠、电价优惠、社保费率优惠以及其他优惠政策等。2、调整机制由于城际铁路特许经营时间一般比较长，期间的客流、运营成本不确定性较高的特点，在PPP协议中协商设置可操作性强的补贴调整机制是非常必要的内容。按照建设时序可以分为融资阶段的融资成本调整、建设阶段的投资额调整、运营期的收入和运营成本调整。运营期的收入和运营成本调整涉及的内容比较复杂，调整的原则：（1）以社会资本投标时所报的数据作为双方约定的限值；（2）确定超过限值后的分担比例。本文只列举一些常见的调整项。首先，是投标时成本基数的调整，要明确调整的偏差范围以及调整的次数和时机。其次，是单项调整如：客票收入调整、运营绩效考核调整、电价调整、社保费率调整、设备设施购置更新调整、税收调整等。四、城际铁路PPP项目经常遇到的问题1、土地捆绑的问题根据多部委联合发布的财金【2016】91号文中的规定“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”，因此在制定实施方案时，不能将项目公司或者关联方从事土地二级开发中所产生的土地出让收入直接返还给项目公司，而是需要将其纳入政府基金预算收入后，根据年度预算拨付给项目公司作为可行性缺口补贴。在这种模式下，如果项目公司参与商业性土地的招拍挂，前期会发生大量的拍地资金，而资金的回流速度相对缓慢，这会增加造成项目公司经营风险。对于政府方来说，为了弥补项目公司拿地成本也会导致了政府补贴的加大，在这种情况下双方对于城际铁路PPP项目捆绑沿线土地综合开发这种模式都很难接受。因此，我建议要慎重对待PPP+TOD这种联动建设开发模式，要充分调研项目所在地的土地政策、土地出让收支路径的基础上再考虑设计这种模式的可行性。2、投资人回报路径的问题投资人的回报路径问题在国内PPP项目理论和实践中讨论的不多。对于城际轨道交通PPP来说，这将是社会资本方极其关注的问题，也是项目顺利落地的重要保障。目前轨道交通PPP项目常见的回报路径采用的是股东利润分配（股东分红）的方式，但是股东利润分配是建立在项目公司实际存在可分配利润并经过年度审计的条件下，但是对于城际铁路PPP项目公司来说可能会因为由于非项目公司原因导致的经营亏损而使投资人无法从项目公司获取