研究行政管理支出教育与投入问题

PAGEPAGE11研究行政管理支出教育与投入问题早在1993年公布的〔中国教育改革和发展纲要〕明文规定到2000年国家财务性教育经费占的比例到达4%,但是我们国家预算内教育经费占的比重长期未到达上述文件、法律规定的指标。直到2012年末，全年全国财务性教育经费支出2.2万亿元，初次实现了国家财务性教育经费支出占比例达4%的目的。而1978-2006年，我们国家预算内行政管理支出年均增加速度约为20%,在财务总支出的占比由4.71%上升到18.73%,在一样时间段内，经济建设支出、文教费类支出的增加率分别10.5%、16.71%.因而，伴随着我们国家经济和财务收入的高增加，教育投入相对不足与行政管理支出膨胀的现象引起公众和学者的广泛关注。一在我们国家财务分权改革的现实中，义务教育、行政管理等公共效劳是由地方提供的。其中，1998-2006年间，地方教育支出占国家教育支出的比重由91.65%上升到93.82%;地方行政管理支出占国家行政管理支出的比重也由78.03%上升到84.36%.我们国家现行的财务管理体制，税种、税目和税率基本上都由决定，地方获得预算内收入的自在裁量权遭到的制约；在支出方面，除了专项转移支付资金和法定支出，并没有明确规定地方财务资金的使用方向，地方拥有较大的自在裁量权。所以，财务分权背景下地方的偏好对我们国家教育投入不足和行政管理支出膨胀的现实具有本质性的影响。有关中国特点的财务分权形式与公共品供应关系的研究文献非常丰富，既有研究基本都按下面逻辑展开：首先，地方财务分权改革导致了跑部钱进,从获取财务资金支持是第一位的，辖区内居民的满意度被放置在次要的位置，也就是有学者指出的，地方之间的竞争，不是自下而上的标尺竞争在发挥作用，而是自上而下的标尺竞争成了约束地方行为的批示棒对地方官员的考核和提携以经济绩效为重要指标[1].其次，基于不同公共支出的经济绩效是有差别的，基础设备建设、生产性公共支出能产生立竿见影的效益，当期投入当期就能见到经济效益，而教育、医疗卫生、社会保障等非生产性公共支出的收益具有长期性和外溢性，不能在地方官员任期内产生经济绩效，是为一个地区发展打基础、着眼久远的投入。再次，现有研究普遍以为，分灶吃饭的财务分权改革必定导致地方热衷提供基础设备类能当期见到经济绩效的公共品的供应，而忽视教育、医疗卫生、社会保障这些见效慢的非生产性公共品的供应。遗憾的是，关于财务分权与典型的非生产性公共支出行政管理支出的关系，却很少有研究者给予关注，更缺乏深切进入的实证研究。同时，现有研究也无法解释我们国家地方对行政管理和教育、社会保障、医疗卫生等支出厚此薄彼的现实。因而，需要我们另辟蹊径，能力找到地方非生产性公共支出为何偏好行政管理支出、轻教育支出的合理解释。传统的财务分权理论以为，地方为辖区内居民提供公共产品更有效率、更有比较优势，这是由于地方对于本区域的情况更了解，具有信息优势；公众能够自在迁徙、用脚投票选择福利最大化的地方为自己提供公共效劳；地方辖区居民具有同质偏好等。但第二代财务分权理论则颠覆了传统的财务分权理论，从公共选择理论视角看，传统财务分权理论的仁慈假设是靠不住的，辖区内居民福祉最大化并不是地方的首要寻求目的，官员也是寻求个人效应最大化的理性的经济人,他们可能从政治决策中设租、寻租，以获取个人的好处[2];第二代财务分权理论还把鼓励相容与机制设计学说引入财务学的视野内，以为有效的应该能够实现对官员的鼓励与居民福利的相容。理论中，Shahetal.〔2004〕通过对发展中国家和新兴市场经济国家财务分权与公共品供应、腐败、经济增加关系的实证研究，发现财务分权的现实后果要取决于现有的制度布置〔包含权利关系〕。同时，在民主宪政体制不完善的国家，财务分权下的地方竞争有时不只不能改善公众福利水平，反而有可能导致公众福利水平的下降以至恶化。既然财务分权的后果取决于现实的制度布置，那么，分析中国式财务分权对地方教育和行政管理等公共支出的影响，也应该以中国财务分权形式的制度特征作为切入点。首先，与标准的财务分权理论相伴随的是政治上的联邦主义，而中国的财务分权形式具有一个主要的特征：经济分权同垂直的政治集权严密结合。因而，在中国，有足够的能量来对地方进行赏罚，地方官员不得不跟随的政策导向。理论中，基于我们国家的现实国情和公众的需求，通过法律法规，对地方进行专项转移支付和财务奖励等办法〔例如，相关法律法规规定各级财务的支农支出、教育支出、科技支出的增加幅度应当高于财务经常性收入的增加幅度；我们国家还出台过三奖一补政策，其中包含：财务专门布置一部分资金对县乡精简机构和人员给予奖励〕，引导和鼓励地方加大教育、医疗卫生、社会保障等公共支出的力度，抑制行政管理支出的高速增加。例如，改革开放以来，主导和进行了六次大型的行政机构改革，力求控制行政管理支出的膨胀，十分是1998年，公共财务体制改革在我们国家全面铺开，其中一个目的就是压缩行政管理支出的规模，加大教育等公共支出的力度。也就是说，由于经济分权与政治集权的统一性，在宏观政策目的的导向下，分权下的地方应该会加大教育等公共支出的力度，而抑制行政管理支出的高速增加。其次，在标准的财务分权形式下，地方间会出现自下而上的标尺竞争,但在我们国家上述自下而上的标尺竞争还非常不完善。其中，由于中国行政机构缺乏足够的弹性，地方官员的行为不能很好地对居民的偏好和经济发展水平等做出相应的调整，居民用手投票机制是失灵的；同时，由于中国教育、社会保障、医疗卫生等公共品皆系于户籍，居民用脚投票机制也难以有效约束地方官员的行为。不仅如此，而且由于中国地方是对上负责，进而构成了一种基于上级评价的自上而下的标尺竞争,即上级通过考评下级的相对绩效来对下级官员施行赏罚。作为发展中国家面临经济增加的强大压力，理论中我们国家构成了对地方官员的考核和提携以为重要政绩的机制[3].也就是说，中国的财务分权形式还具有两个主要特征：其一，地方之间自下而上的标尺竞争形式的缺失，同时构成自上而下的标尺竞争其二，对地方官员的考核和提携以绩效为重要指标。根据KeenandMarchand〔1996〕等的研究，教育和行政管理支出都属典型的非生产性支出，它们对地方官员任期〔或当期〕的经济增加无直接奉献，从吸引流动资本的角度与其他生产性公共支出相比也无明显的优势。其中，教育支出由于其收益的长期性和具有较强的外溢性，对拉动短期的增加效果有限，地方官员出于竞争的需要和对任期〔或当期〕政绩的寻求，理论中对教育投入的积极性不高。同样的，在地方之间剧烈竞争和以为重要政绩的考核机制下，即便和辖区居民不能有效约束地方的行为，地方官员本身也应该会自动抑制行政管理支出的高速增加，否则会在竞争中处于劣势而晦气于官员的晋升。以上分析表示清楚，参照既有研究的逻辑，分权下的地方对行政管理和教育支出不会表现出厚此薄彼的现象；退一步说，地方即便对教育支出积极性不高，但也应该会抑制行政管理支出的膨胀，这显然与我们国家公共支出的现在状况不相吻合。二实际上，行政管理和教育支出固然都属非生产性支出，但是利益归属存在差别。行政管理支出更多地与官员的福利直接相联络，而包含教育在内的其他非生产支出更多地与公众的福利相联络。同时，分权下的中国还存在下面社会现实：其一，地方官员并非只存在寻求职位晋升这一目的，而同时存在其他目的；其二，经济绩效也不是决定地方官员晋升的唯一因素，其他因素如社会网络资源等，对地方官员的晋升也存在主要影响。首先，由于教育和行政管理支出利益归属的不同，地方官员并非只存在寻求职位晋升的唯一目的，地区资源天赋和地方官员个人晋升前景的差别等原因，分权下的地方都存在扩张行政管理支出的可能〔只是不发达地区这种倾向可能愈加明显〕，在财务支出总量既定时，必定导致教育等公共支出的不足。从契约理论角度出发，锦标赛发挥作用的一个前提是，代理人必需面临共同的风险冲击，即竞赛的起点应该类似，否则锦标赛失灵。所以，我们国家现有的对地方官员的考核和提携以为重要政绩的机制，假如地区之间资源天赋差距过大，弱势地区可能破罐子破摔、放弃竞争；由于赢家的数量是有限的，富有地区更多地享受着先天的优势和收益递增机制的好处，但官员也是理性的，在晋升的时机渺茫时，会寻求替代的办法进行福利的补偿。以上观点得到田伟和田红云〔2009〕、丁菊红和邓可斌〔2009〕等实证研究的支持。在我们国家越是那些初始经济社会条件落后的地区，地方官员似乎会更多地伸出攫取之手,如寻求更多的在职消费、通过变相的手段将公款挪为私用、利用拥有的资源控制权进行夸耀性消费行为等。还需要指出的是，竞争机制的有效性不仅依靠于省区的资源天赋特征，而且依靠于地方官员的个人天赋特征〔包含年龄、任期等〕。同时，地方官员行为背后都遵守着稳定存在的科层制逻辑，在金字塔式的科层组织中，当官员级别越来越高的时候，其在职务上继续晋升的时机也就越来越小，部分升迁无望的天花板官员可能会寻求替代的办法进行福利的补偿。也就是说，即便在具有竞争优势的地区，由于也存在官员晋升需求的无限性和晋升时机供应的有限性之间的矛盾，地方官员的行为可以能出现变异。其次，由于经济绩效并非决定地方官员晋升的唯一因素，社会网络资源等因素也是影响其晋升的主要因素，公众在官员晋升的博弈中处于失语状况等原因，进而可能导致行政管理支出的膨胀和教育等公共支出的不足。结合我们国家现实，经济绩效可能是影响地方官员晋升的一个主要因素，但肯定不是唯一因素。其中，OpperandBrehm〔2007〕对我们国家1987-2005年间在任的省委书记、省长进行了实证研究，结果表示清楚，官员晋升的决定因素是人际关系而不是经济绩效，提出了地方官员晋升的人际关系假说.国内学者陈潭和刘兴云通过实地调查，也说明了基层官员晋升往往是前台与台后多重原因作用的结果，派系关系、政治背景、社会网络等后台因素往往能左右基层的晋升，而最广阔的人民大众还是处于一种缺席与失语状况[4].而人际关系或后台因素的构建又直接与行政管理支出相关。在地方辖区内，不同行政管理部门，其任务和责任也存在差别，存在对不同部门领导考核机制的难题，而且下属的评价对部门领导的前途也有一定的影响〔民主测评〕，这也导致部门领导为了维持稳定的政治支持，对下属行为的异化〔例如三公消费〕采用一种放纵的态度。国内学者袁飞等人的研究以为，相对于最大化社会福利的目的，地方官员的目的要更为多样化，他们需要在提供有效公共品与知足特定的利益集团的需要之间做出权衡，以建立当地的政治支持网络。这样，在财务支出规模一定时，维持和改善地方官员人际关系或后台因素的行政管理支出的增加，可能导致教育等公共支出的不足。因而，中国财务分权改革的总体效应是刺激行政管理支出的增加，而抑制了教育支出的规模。而且，行政人员规模的增加在刺激行政管理支出膨胀的同时，对教育支出存在显着的挤出效应。中国以经济绩效为重要指标的考核机制作成一种反向鼓励效应：经济相对发达地区在加大教育支出的同时，抑制了行政管理支出的规模；而经济相对落后地区在扩张行政管理支出的同时，抑制了教育支出力度。由于教育和行政管理支出的刚性，地方在可支配财务资金增加的同时，都相应减少了二者的支出水平。结合其他财务支出项目对二者的影响，基本建设支出对教育和行政管理支出都存在显着的挤出效应；作为典型的民生支出项目，医疗卫生支出与教育支出存在显着的攀比效应；人口老龄化问题对行政管理支出产生了更高层次层次层次的需求。主导的城市化高速发展，市场化改革导致企业办社会形式的推出，都显着促进了行政管理支出的增加；由于规模经济效应，城市化水平的提升显着减少了教育支出规模。在公共效劳均等化和寻求和谐稳定的总目的导向下，城乡收入差距的扩大显着刺激了教育和行政管理支出的增加[5].财务分权改革是国际的趋势，分权改革的需要性和优点已经得到许多发达国家和发展中国家理论的检验。固然财务分权在当下的中国有这样那样的问题，笔者并非否认中国的财务分权体制改革，而应该开掘导致其不良后果的制度布置并进行改革和创新，使财务分权改革对地方公共品供应的影响到达一种良性状况，进而改善公众的福利水平。第一，改革现有的行政管理制度和户籍制度，使公众用手投票和用脚投票机制发挥作用，进而对地方官员的行为或晋升等都能产生本质性的影响，维护本身的利益。第二，改革现有地方官员晋升的考核机制，建立科学合理的绩效考核体系。包含改变此前存在的对地方官员的提携以为重要政绩的考核机制；同时，截断部分地方官员利用社会网络资源等因素拓展晋升时机的可能。第三，继续扩大公共财务体制改革的进程，区分与市场的关系和本能机能，适当压缩财务基本建设支出规模；深化和稳固地方行政机构改革，精简机构和压缩行政人员规模。以下为以下为以下为参考文献：[1