生态文明与地方环境立法

生态文明与地方环境立法顾建亚（浙江科技学院 浙江杭州 310023）摘要：地方环境立法是生态文建设的内在要求。 目前我国地方环境立法还没有真体现生态文明理念，在立法体系、内容、制度、实施效果等方面仍存在一些不足。为提升区域竞争力和可持续发展，地方环境立法应贯彻生态文明理念，加快立法步伐，注重立法质量，加强区域合作，健全立法监督与参与机制，逐步探索出一条具有地方特色的可操作性强的地方环境立法道路，促进生态环境良性循环和人与自然的和谐共处。关键词：生态文明；地方环境立法；研究一、引言近年来，国内学者对完善环境立法促进生态文明建设方面作了一些探讨， 主要是立足于国家环境立法层面， 阐述了生态文明与环境法治的重要关系， 分析了目前我国环境立法中存在的一些不足， 对如何以生态文明理念为指导改进国家环境立法提出了一些建议。现有研究对进一步探究生态文明立法问题具有积极的借鉴作用和参考价值， 但对我国地方环境立法层面缺乏应有的关注。 本文尝试就生态文明视野下如何加强和完善地方环境立法问题作一些浅显的思考和分析。二、地方环境立法是生生态态文文建建设设的的内内在在要要求求生态文明是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和，本质上是人类社会保证生态环境处于良性循环状态的一种高度的文明机制，其核心内容是经济社会发展与生态环境相互协调，使人类社会在较高生产力水平上可持续发展。生态文明为缓解社会经济发展与环境污染、生态破坏之间的矛盾指明了正确的方向。生态文明建设的关键是加强环境保护立法， 完善环境管理的法律保障制度。 地方环境立法在我国的环境立法体系中占有相当大的比重，它既是各地把环保工作纳入法制轨道的主要手段，又是贯彻国家环境法律法规，因地制宜地管理本地环保事务的保证措施。地方环境立法是生态文建设的内在要求。环境法律规范要求在尊重自然、保护自然的前提下摒弃传统的工业文明，合理利用能源资源，提倡废物减量化、资源化、无害化，禁止任何主体在发展经济和从事其他活动时污染和破坏环境，也赋予政府保护环境的重大责任，以促进经济、社会和环境三者效益的统一。环境立法要想促进生态环境良性循环和人与自然的和谐共处，使制订出来的法律法规符合现实需要，达致预期立法目标，就必须立足于当今时代的社会现实，符合生态文明的要求，促进生态文明的发展，将生态文明的理念渗透入整个法律体系之中。三、我国地方环境立法存在的主要问题我国地方环境立法虽然在规模上已取得了较大的成绩，但从生态文明的角度来看，由于起步较晚，理论研究不足，地方环境立法还处于幼年期，也可以说还处于蹒跚学步的探索阶段，仍存有以下一些问题:立法指导思想有偏差。近年来，我国地方环境立法虽然取得了长足的进步，但指导思想上明显落后于时代的发展，未能以生态文明理论统摄整个环境立法过程，立法倾向上仍然是过于重视经济效益而忽视生态效益，重视环境污染防治而轻视对自然资源的保护。一些地方立法者们仅仅看到了加强污染防治能给地方带来一时的经济效益，却没有看到这种过于强调经济发展的环境保护思路往往是要以资源的高消耗、环境的高污染为代价，终将产生十分严重的生态问题。地方保护主义严重。地方环境立法过程中不同程度地受地方保护主义和部门利益的影响。从利益导向与立法职能来看，地方环境立法多数是由地方人民政府颁布的，地方人大及常委会颁布的地方性法规较少，而地方人民政府又大多委托地方行政主管部门负责起草工作。由于在起草工作中没有行之有效的立法监督，受部门情结影响，往往使得这些规章及其他规范性文件烙下部门利益的痕迹，引起环境法律规范之间的冲突，极大地削弱了立法的权威。立法内容有缺陷。地方环境立法从基本原则、具体制度到法律责任，都偏重于防治污染和其它公害，缺少对资源整体性和综合性开发和保护的相关规定。这充分体现了当前我国地方环境立法主要集中在处理工农业生产带来的社会环境问题，沿用的仍是一套先污染再治理的传统立法模式，而对区域生态安全和可持续发展缺乏足够的关注和认识，从而未能有效阻止自然资源开发利用中的浪费和生态环境破坏现象。操作性与针对性差。在操作性方面，由于地方环境立法在很大程度上沦为国家立法的翻版，使得地方环境立法对中央立法的具体化、补充性功能弱化，其操作性自然不强。在内容上，地方环境立法机械地从属于中央立法，以至于照抄照搬中央立法，很少有结合省情、市情的新内容和新措施，缺乏地方特色。 即使有些地方立法看似出台了新[1]的措施，却又完全脱离了实际,根本上没有可行性，落得空抄概念的印象。执法程序不完善。环境执法程序规范是指对环境进行管理、监督、监侧及保证环境法实施的程序方面的法规、规章和其他规范性文件。与实体法相比，地方性立法往往忽视了程序法与组织法的建设。各地环境保护协调部门、主管部门、配合部门职责与权限划分不清，政出多门，相互扯皮现象时有发生，执法程序、规范不健全，致使实际工作空洞抽象，执法标准与尺度不易把握，不利于工作的顺利开展。实施效果不理想。长期以来，地方环境立法原则性条款较多，法律规范的可操作性差，执法标准不一致，因此执法随意性大，许多环境纠纷不仅得不到圆满解决，反而引起新的矛盾和问题。此外由于相当一部分环境规范性文件对污染行为处罚偏轻，费用过低，致使企业违法成本低，一些企业个人错误地认为交罚款比治理合算,甚至交钱买“污染权”，严重影响了法律的实施效果。跨区域环境污染的政府责任机制不足。当前，跨行政区域环境污染在我国已经成为一个影响范围广、存在时间长、解决难度大的严重社会问题。很多地方政府为了维护本地的经济利益，地方环境立法只局限于解决本省的环境保护及污染防治工作，对跨区域、跨流域污染时如何监管、如何控制、如何赔偿等问题很少涉及到。这种缺乏环境保护全局观念的地方保护行为成为制约跨区域环境污染问题 难于治理的重要因素。[2]四、完善我国地方环境立法之构想为提升区域竞争力与可持续发展，地方环境立法应贯彻生态文明理念，加快立法步伐，注重立法质量，逐步探索出一条具有地方特色的可操作性强的地方环境立法道路。转变立法指导思想，确立与生态文明建设相适应的立法基本原则。地方立法者要牢固树立生态文明的立法理念，在指导思想上，要将环境保护作为新时期推进生态文明建设的主要任务。对“环境保护同经济社会发展相协调原则”进行调整，确立可持续发展原则；将“污染者治理原则”改为“污染者负担原则”，体现污染者个体责任的扩大和保护公共环境利益的要求。制定科学的立法规划，健全地方环境法律规范体系。地方环境立法一般分为地方性法规、规章和其他规范性文件三个层次。为保证地方环境立法的统一性、全面性和协调性，提高立法质量，环境立法应有一定的前瞻性、有序性、阶段性和全面性。关键是要从实施性立法向自主性立法转变，变被动立法为主动立法，因地制宜地解决好当地的环保问题。加强地方环境立法的地域合作空间。地方环境立法原则上应以所辖行政区域为其效力范围，但环境要素是不为人为行政区划所分割的。一些流域、草场、森林往往跨越若干省份，跨行政区域的越界污染现象也时有发生，因此在环境资源保护以及污染防治立法活动中，如能谋求各地方之间立法的合作与协调，将非常有益于全国整体环境质量的改善。当然这种跨行政区域的立法合作应以不抵触上一级立法权为前提。完善地方环境立法的监督机制。环境领域的地方立法由于具有一定的优先适用性，因此较之一般地方立法更需要强化立法监督。完善地方环境立法监督，重 点在于审查其合法性。地方环境立法不能越权，在内容、程序、形式等方面须以法律、行政法规为依据,符合法定程序和法定权限的规定，不得与上位法相抵触。同时地要打破地方利益的狭隘保护，及时发现和调整地方环境立法的区域冲突，确定各地方立法的效力及效力等级问题等。利用互联网技术提高地方环境立法的民主性。公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动,使得该项决策符合广大公民的切身利益。网络技术的广泛应用，有助于落实民众的参与制度，为公民参与立法过程创造了更加便捷和有效的手段。公民可以通过政府环保网站直接与立法机关沟通, 对地方环境立法发表自己的[3]意见和看法, 立法参与者数量的大大增加提高了地方环境立法的 民主化程度。建立生态补偿机制，征收生态环境补偿费。按照建设生态文明的要求，政府必须充分考虑环境生态的价值，正确引导企业与群众合理利用自然资源，最大限度地保持自然界的生态平衡。对于环境容量脆弱的地区限制开发；对自然保护区、具有特殊保护价值的地区则禁止开发。基于公平原则，对资源使用者征收生态效益补偿费；对限制和禁止开发地区的人们，应通过政府财政转移支付进行生态补偿；对有益环保的行为提供财政补贴以及征收垃圾填埋费和二氧化碳排放费，发展许可证交易市场等等。五、结语树立科学的生态文明观，是我国在新世纪走可持续发展道路的必然选择。要实现这一目标，就必须加强环境法治建设，将生态文明的要求落实在立法细节之中，充分发挥地方环境立法的规范引导作用，积极协调人类与自然之间的关系，提升区域竞争力，促进社