新环境管理模式的对策建议

新环境管理模式的对策建议摘要：本文通过对淮河治理的反思，总结了“政府失灵”在淮河治理中凸显的三个环境问题，在分析的基础上，提出了构建新环境管理模式的对策建议——环境决策的‘综合化”、环境管制的“市场化”和“环境治理的“社会化”。关键字：淮河治理“政府失灵”新环境管理模式"theggovernnmentdoesnotwwork""andneweenviroonmenttalmaanagemmentmmodeaanalyssis——Introospecttionoof"mmodeoofHuaaiheRRiver"[absstractts]:ThhisteextaddoptstheiintrosspectiionthhatissmanaagedttoHuaaiheRRiver,,hassummaarizeddthreeeproominenntenvvironmmentallquesstionssinmmanagiinginnHuaiiheRiivertthat""thegoverrnmenttdoessnotwork",onnthebasissofaanalyssing,,haveeputforwaardthhecouuntermmeasurreanddsugggestioonofstruccturinngtheenewenvirronmenntalmmanageementmode-----“totallizatiion”ofennvironnmentaaldeccisionn；“markeetizattion”ofthheenvvironmmentccontrools；and“sociaalizinng”ofennvironnmentaalimpprovemment。[keywwords]]:HuaaiheRRivermanagging“theggovernnmentdoesnotwwork”Newenvirronmenntalmmanageementmode1前言近几个月来，新华社、中中央电视台及及<<南方周末>>等国内有影影响的新闻媒媒体，都较多多地报道了淮淮河污染现状状，由于2004年是国家宣宣布大规模治治理淮河流域域污染十周年年，因此，淮淮河问题受到到国内外的广广泛关注，一一时间，“淮河模式”成了一个凝凝重的话题。客客观地讲，淮淮河的治理是是取得了一定定成效的：在在工业产值大大幅度增加的的情况下，污污染加剧的程程度受到了一一定控制，污污染事故的发发生率也有所所下降。但是是，淮河污染染的反弹和加加剧同样也是是明显的：许许多地方污染染非常严重，地地下水也受到到严重的污染染，总体上，淮淮河污染处于于历史上最高高峰，民怨很很重，媒体评评价也很低。淮淮河问题表明明“市场失灵”与“政府失灵”同时存在，简简单地讲，淮淮河治理中的的“市场失灵”主要表现在在两方面：总总量上，经济济发展过度地地使用了环境境资源和容量量；结构上，淮淮河流域经济济发展只让少少数人从牺牲牲环境的代价价中获益，没没有惠及广大大的群众。对对此，政府进进行了必要的的干预：成立立了“淮委会”；制定了《淮淮河流域水污污染防治暂行行条例》；关关闭了“十五小”企业；实施施了“零点行动”等等，不能能否认，政府府的工作是十十分艰苦的，但但是，为何淮淮河仍旧出现现了今天的状状况？为何政政府的干预成成效不彰呢？？从理论上讲讲，为了矫正正市场自身的的弊端，弥补补“市场失灵”的缺陷，政府采取取一些手段对对资源配置进进行干预是有有益无害的，但但实际上，政政府干预往往往不仅未能制制定出有效遏遏制污染物排排放和规范自自然资源合理理利用的环境境政策，还往往往是加剧了了市场的失灵灵。显然，这这是一种“政府失灵”的表现！所所谓“政府失灵”，是指因信信息不充足或或公务人员“经济人”的角色及“寻租”现象的存在在而导致政府府决策失误、恣恣意，行政行行为偏离既定定目标等情况况。针对治淮淮过程中凸显显的“政府失灵”，笔者认为为，主要是由由于现行体制制上的弊端和和制度上的不不健全，导致致政府与市场场这两种资源源配置手段没没有实现“强强联手”，反而是“双手失灵”！下文中，笔笔者以“淮河模式”为例，对“政府失灵”进行了重点点探析和思考考。一．问题分析淮河治理中，“政府失灵”的凸显：问问题一：环境境决策具有分分隔性，没有有实现“综合化”：——淮河治理中中，政府在决决策层面并没没有改变地区区经济的格局局，却要求企企业承担治理理责任，而政政府的责任主主要是立法和和监督，既无无经济责任，也也无治理的压压力，这实际际是将治污达达标的重任强强施于企业身身上，同时政政府亦不忘“鼓励”企业展开经经济竞争，发发展地方生产产力，但是，由由于决策中未未将发展经济济与治理污染染有机融合，具具有单项性和和分隔性，是是一种将经济济与环境分割割治理的“疑令”，自然导致“众不二听”——企业作为“理性的”经济人，经经济效益与环环境效益孰的的吸引力更大大，其价值取取向是不言而而喻的！而且且，企业的营营利性又决定定了它对环境境因素的重视视和考虑，在在很大程度上上是由外部要要求所致，是是由企业外部部的决策主体体——主要是政府府来定位的！！淮河从一个个水草肥美之之地演变成今今天“守着淮河没没水渴”的严重污染染地步，主要要是谁之过？？企业当然是是直接原因，可可是，企业并并非一夜之间间建立起来的的，在淮河水水质已经开始始恶化的时候候，还有许多多污染严重的的企业在不断断地开工上马马，这充分暴暴露出在发展展经济和治理理环境的决策策问题上存在在着严重的失失误——不单单是企企业自身的失失误，更重要要的是决策的的失误！至少少在这个问题题上政府没有有实现环境决决策的“综合化”。问题二：——环环境管理模式式“行政色彩”浓重，没有有实现“市场化”：从媒体的的报道看，淮淮河治理中，“上有政策，下下有对策”的现象是屡屡见不鲜的，由由于中央与地地方没有建立立起良性互动动关系，地方方迫于高压，政政治上唯有服服从，但实际际上却可能“另有二心”，越是基层层政府，越是是与企业利益益一致，地方方政府在其应应承担的两个个主要职责（投投资和监督）方方面，都存在在着严重的不不足，首先，政政府承诺或规规划的污水处处理厂投资不不落实；其次次，地方政府府对违法排污污企业采取了了放任态度。换换言之，很多多过去我们认认为已经作了了的工作，很很可能存在假假像，地方政政府可能并没没有像公开表表示的那样开开展工作；关关闭的也可能能是不存在的的企业；达标标的也实际上上并未达标！！究其原因，笔笔者认为主要要是由于我国国的环境管理理仍是以行政政管制为本位位的，是与集集权制的产品品经济相适应应的单边主义义作法，没有有建立起市场场化的管理模模式。所以，环环境管理具有有浓重的“行政色彩”——环境政策的的贯彻采取强强硬的行政命命令加以贯彻彻；环境政策策的实施也主主要依赖于行行政手段，即即使是所谓的的“经济手段”，也是由政政府直接操作作的，需政府府投入相当的的力量才能施施行，因而，从从这个意义上上说，经济手手段也是行政政手段的一部部分，在本质质上仍是政府府直控型的环环境管理模式式。然而，经经济学常识告告诉我们：市市场经济中，企企业是以追求求自身利益最最大化的身份份出现的，是是个理性的“经济人”，但是，在在治淮过程中中，政府没有有改变原有的的税制和利益益分配，没有有核算企业独独立承担治理理成本可能性性的情况下，就就强求企业承承担治污成本本，当国家、政政府从企业处处获得了国税税之后，（其其中包含了部部分企业所付付出的环境成成本与代价），又又并没有利用用市场运作让让企业从治理理环境中获益益，导致企业业兼顾环境利利益的结果是是经济利益的的损失，如此此，企业治理理污染的市场场动力被打消消，必然地，企企业会“理性地”转向通过发发展生产来弥弥补其损失，所所以，政府的的环境治理成成效不彰也就就不足为奇了了，这种“政府失灵”反映出现行行非市场化的的环境管理体体制是亟待改改革的！问题三：环境治治理的公众参参与程度低——没有实现“社会化”：治理淮河河的过程中，我我们的政府没没有通过法律律系统的改革革来扩展公民民的环境权利利，也没有实实现环境权利利的人格化，因因而，作为污污染受害者的的广大公众并并没有实际的的、过硬的法法定权利可以以使用，除了了申诉和抱怨怨，难以监督督，难以参与与，更难以索索赔！污染的的治理，自始始至终主要是是各级政府“孤军奋战”，公众参与与的整体水平平极低！实际际上，整个治治理过程只是是污染制造者者——企业和环境境管理者——政府二者之之间的利益调调整过程，这这种治理格局局，将环境污污染最大的受受害者一公众众排除在外，而而在笔者看来来他们恰恰是是环境保护与与治理中最不不可缺失的力力量！首先，治治淮是一项涉涉及面极广的的综合性工程程：上中下游游、沿岸水道道、植被、沿沿淮居民等等等，无不在考考虑范围之内内，如此大范范围的治理，就就决定了仅*政府力量是是难以完成的的；其次，公公众与环境的的密切关系决决定了他们需需要也能够参参加到环境的的治理中来，淮淮河环境状况况的好坏，关关系到沿岸千千家万户每个个人甚至其子子孙后代的切切身利益。因因而，他们对对环境极为敏敏感，对污染染的治理有着着极高的热情情和极大的积积极性，有了了他们的充分分参与才会有有强大的舆论论压力，才能能促进污染的的有效治理。最最后，由于广广大沿淮人民民工作、生活活、居住在流流域的不同地地区，哪里有有污染，严重重与否，他们们也是最先了了解，只有发发挥他们的监监督作用，才才能及时发现现和查处污染染及破坏环境境的行为，避避免监督的盲盲区。所以，科科学的环境治治理格局应是是：政府、企企业和公众的的“三元”模式——受害者公众众是污染治理理的推动者；；企业是污染染的制造者，与与公众之间存存在巨大的利利益冲突，企企业的污染防防治是由被动动到主动的过过程；而政府府不应是治污污的“主力”，他们应当当充当桥梁和和纽带的作用用，调节公众众与企业间的的利益冲突。二．对策构建———构建新环境境管理模式，实实现环境决策策的“综合化”；环境管制制的“市场化”；和环境治治理的“社会化”：对策一：：环境决策的的“综合化”：环境决策策的“综合化”，实质是指指环境与经济济决策的综合合化，即在国国家和地方的的各级决策部部门及其决策策过程中，把把环境因素纳纳入到经济发发展决策的全全过程之中，从从根源上解决决经济决策与与环境后果相相分离现象的的决策方式；；是在决策过过程中对环境境经济和社会会发展进行统统筹兼顾、综综合平衡、科科学决策的过过程。1996年，第四次次全国环境保保护会议将综综合决策列为为全国环保工工作的指导思思想之一，成成为“开创环境保保护工作新局局面”的六项任务务的第一条。至至此，环境综综合决策被上上升到很高的的地位，但是是，实际的实实施情况并不不尽如人意。对对此，笔者认认为应从以下下两个方面进进行完善：首首先，在认识识方面，深质质与个度均显显不足。在深深度上，过去去较多的是有有关环保方针针、政策进入入综合决策的的研究审定，涉涉及到重大经经济决策的环环境审议属于于薄弱环节，虽虽然《国务院院关于环境保保护若干问题题的决定》（1996年发布）要要求对于重大大决策进行环环境论证，但但实际上运作作不够。这样样，在认识上上造成一种“狭隘”的概念，使使人们误以为为环境综合决决策仅仅是环环保部门向有有关部门的一一种渗透，是是一种对于其其他部门决策策程序的影响响和制约，而而事实上环境境决策的“综合化”，要求各个个部门在决策策时主动地，自自觉地考虑环环境影响，同同时在环保主主管部门统一一规划、协调调下进行政策策的设定，而而不是由部门门本身单独决决定的。在广广度上，环境境综合决策不不是只针对经经济部门，而而同时也应包包括与资源管管理部门之间间的综合决策策，过去资源源环境根本不不是管理对象象，最初往往往是出现什么么环境问题，便便由相应的行行政主管部门门解决什么问问题，形成了了不同生态要要素分部门管管理，甚至同同一要素被不不同部门管理理的“部门分割”的历史（如“多龙治水”）。其次，在在机制上现行行的环境决策策机制弹性很很大，缺乏制制度法律保障障，没有固定定的渠道和衡衡量尺度，综综合决策表现现出很强的人人为性，主观观性和跨越性性，对此，笔笔者建议应当当扩大环境综综合决策参与与者的多样性性和代表性：：在进行环境境综合决策时时，除了中央央及地方各级级职能部门之之外，还可以以包括以下主主体：“工商产业界”—工商产业界界可以说是与与环境保护关关系最密切的的社会实体，它它们不仅本身身是利益和价价值的载体，而而且对社会产产生巨大的正正外部效应（例例如，提供就就业岗位等），如如果环境综合合决策中缺少少他们的参与与，将是不完完善的而且是是潜藏着风险险的，最重要要的是如果仅仅将其视为环环境管理的对对象，是不利利于环境目标标的实现的。“科研学术界”—与工商企业业界不同，在在环境综合决决策的过程中中，科学队伍伍是作为一种种客观公正的的观察力量出出现的，他们们超越利益局局面，以科学学为准则为综综合决策提供供客观依据，从从而使环境决决策建立在人人类全部知识识的基础上，包包括自然科学学，社会科学学及人文知识识等等。而不不再是当前的的少量信息，从从而避免了历历史上不正确确的决策过程程的再现。“公众”—公众参与环环境综合决策策的力量虽小小，但是有其其特殊的价值值，因为公众众或者是出于于对公共利益益的关注及对对社会的责任任感而愿意为为公共环境决决策作出贡献献，这增加了了环境综合决决策的社会公公正和正义的的力量；或者者公众可能由由于自身利益益受损，而参参加决策过程程，最典型的的就是污染受受害者的情形形，一般性的的污染不会产产生较大的影影响力，但重重大的污染事事故会震动当当地决策者，如如此，也就能能影响甚至改改变原有的决决策结果。对策二：环境管管制的“市场化”：前文已论论述了现存的的环境行政管管制模式的弊弊端，笔者认认为，以市场场为本位的环环境管理模式式才是中国环环境管理的最最佳选择，而而环境管理的的市场模式实实质就是将环环境资源要素素市场化的过过程。明晰各各类环境资源源的产权关系系是首先要解解决的问题：：产权明晰是是市场经济运运行的条件。如如果一切产权权都是不明确确的，市场的的交易活动就就无法进行。如如果存在部分分产权不明确确，那么就会会在市场经济济下，导致产产权不明确的的那部分资源源无效配置或或低效率配置置。尽管我国国现行的环境境政策规定：：“谁开发，谁谁保护；谁利利用，谁补偿偿；谁保护，谁谁受益；谁破破坏，谁恢复复”。但是，由由于对环境资资源尚未进行行分类界定，使使这一政策操操作起来有一一定困难。因因此，环境资资源应由谁来来占有、支配配、使用的问问题，并没有有完全解决，从从而导致经济济活动中对环环境资源的滥滥用和破坏现现象仍大量存存在。界定环环境资源产权权的目的是为为了使环境资资源进入市场场，通过市场场机制来配置置，这不仅有有利于避免环环境资源的滥滥用和破坏，而而且比运用法法律手段来保保护环境资源源的合理利用用，更具灵活活性，更符合合经济活动规规律的要求。界界定环境资源源的产权后，任任何企业利用用环境资源都都必须交纳一一定的费用，从从而才能获得得环境资源的的使用权。环环境资源使用用量必须限于于生态环境的的自愈能力以以内。假定可可以获得环境境资源使用权权的环境资源源量为N，如果环境境资源使用权权不能交易，那那么必然存在在一种趋势，即即任何企业一一定会最大限限度地利用环环境资源，以以补偿其成本本——环境资源使使用费。而如如果环境资源源使用权可以以交易，企业业就会节约使使用环境资源源，以便转让让其一部分环环境资源使用用权，获取收收益。其结果果无非两种可可能，一是由由于节约使用用环境资源，使使环境资源使使用量P小于环境自自愈能力允许许的环境资源源使用量N；二是环境境资源使用量量接近于N，但使一部部分企业本来来受制于环境境资源而不能能充分发展，现现在可以得到到更大的发展展，从而有利利于经济发展展，实现经济济发展与环境境保护的协调调。而这一切切的前提是界界定环境资源源的产权。其其次，以市场场为本位的环环境管理模式式之相关机制制的完善：①①加速机构改改革，转换环环境行政管理理职能：现行行环境行政管管理机构的设设置不利于市市场模式的要要求，如闽江江流域就涉及及到好几个县县市的场环境境行政部门。此此外，现行的的行政管理往往往政出外门门，但市场管管理模式则要要求管理一体体化。②完善排污收收费制度：尽尽管《征收排排污费暂行办办法》规定征征收：排污收收费；超标准准排污收费。但但在实践中，排排污费实际上上长期无实效效：一方面是是法规规定的的不详；另一一方面是传统统观念在作怪怪，认为空气气、水资源是是取之不尽，用用之不竭的资资源，而且是是无主财产，谁谁都课以无偿偿使用。因此此，要完善排排污收费制度度，每个企业业都必须为取取得排污指标标而付费。建建议颁布新的的排污收费办办法，使环境境权作为一种种有价值的产产权而法制化化。③制定环境定定价法：环境境要素如何定定价？这是涉涉及到自然科科学、经济学学、法学等多多种学科的问问题。应使环环境定价科学学化、民主化化、法制化。以以制止当前的的各地纷纷以以降低环境标标准抢夺外资资的作法。笔笔者认为：环环境定价是市市场管理模式式成败的关键键，因此，应应制定统一的的环境定价法法，以法制手手段来完善环环境市场管理理。④制定环境反反垄断法：市市场不是十全全十美的，为为防止某些企企业在排污权权上垄断市场场，应采用法法律手段对付付这种行为。此此外，我国部部分地区实行行的总量控制制和排放许可可制相结合的的、以行政管管制方主、市市场为辅的模模式，这种模模式，由于排排污者先是无无偿获得，后后又通过市场场获利，这样样造成了分配配不平等，是是不合理的。对策三：环境治治理的“社会化”：改变目前前政府孤单奋奋战的环境治治理格局，实实现环境保护护的“社会化”，其实质就就是倡导公众众等社会力量量加入到环境境治理的队伍伍中来，提高高社会力量参参与环境事业业的程度，（注注：这里的公公众是指包括括公民在内的的各种社会力力量的总称）。对对此，笔者建建议从两个方方面入手：首首先，在环境境决策的创新新主体上应该该多样化，辨辨证唯物主义义认为：世界界万物都是永永恒变化的，不不断发展的。环环境政策亦不不例外，作为为一个整体，环环境政策也应应是与时俱进进的，也需要要不断的发展展与创新，否否则，政策的的实施绩效自自然低下。政政府作为环境境政策的创新新主体，对环环境政策创新新的贡献是不不言而喻的，但但政府作为国国家的“管家”，它对环境境事物的管理理是在履行一一种公共职能能，一般来说说，尤其是发发展程度较低低的国家，环环境保护在影影响国家利益益的因素中所所占的比重较较低，所以，政政府进行环境境政策创新的的动机相对较较弱，通常只只会在出现紧紧急的环境事事态时才采取取大规模的环环境政策创新新行为，显然然，这是不利利于实现环境境与经济的“双赢”目标。所以以，给环境政政策创新体系系注入积极的的，新鲜的因因素，——实现创新力力量的“多样化”，不失为推推动我国环境境政策创新的的有效途径。这这些新鲜的力力量包括：新新闻媒介——新闻媒介对对环境政策的的影响力是很很大的，这是是因为媒体可可能引起强烈烈的社会压力力。媒体引起起的环境政策策变化往往具具有突然性——在很短的时时间内改变了了原有的政策策安排。一般般而言，媒体体的影响方式式是把环境问问题诉诸感性性，用语言或或图象表现事事情本身，这这种公开性和和通俗性使新新闻媒介具有有一种快速和和广泛的影响响力，但不宜宜持久。因此此，新闻媒介介对环境政策策的推进具有有特殊的贡献献，它以个案案性质的事件件来推动带有有普适性的政政策的发展。例例如淮河流域域的强制达标标的“零点行动”中，新闻媒媒介表现出了了极大的热情情，他们的工工作实际上起起到了不亚于于政府环境监监督部门的督督促作用。事事业单位——他们的作用用主要是为政政府提供专业业性的服务，例例如，当中央央决定在淮河河流域采取“零点行动”，那么这种种行动必须借借助于环境监监测机构的支支持，因此，事事业机构的发发展在一定程程度上决定了了环境政策创创新的能力。在在这些组织中中，专门从事事环境政策研研究的机构对对环境政策的的贡献可能更更特别一些，因因为政策研究究的灵魂就是是“创新”，既可以对对已有的政策策进行论证、诠诠释或深化，也也可以采取批批判、反证或或否定的方式式，重要的是是提出创新见见解，也就是是通常所说的的“要有点不同同意见”。公民个人——个人进行环环境政策创新新的行动有时时候可能是无无意的，因为为他们的直接接目的可能是是避免或消除除所遭受的环环境损害，但但在这样做的的过程中，可可能促进国家家改进了原有有的环境政策策。公民个人人之所以能促促进环境政策策创新，是因因为公民享有有一定的环境境权益，他为为自身的环境境权益而斗争争，实际上在在一定程度上上改变了社会会中的利益群群体的格局，环环境政策就在在这种变动的的利益结构中中不断变化。目目前我国公民民个人对环境境政策创新的的推动作用还还不是特别明明显，因为公公民的环境权权益还不够充充分，这在一一定程度上压压抑了公民行行动的意愿，从从而使一部分分本来可能发发生的环境政政策创新没有有实现。要使使公民更多的的参与到环境境政策创新的的行动中来，就就必须以政策策的形式给他他们界定更多多的环境权益益，这是一种种互相促进的的关系。其次次，对现有的的政策、法规规进行扩展和和完善，为公公众参与环境境保护提供制制度空间：1．要扩大公公众预案参与与，即公众在在环境政策、规规划制定中和和开发建设项项目项目实施施之前的参与与。综合决策策部门或环保保主管部门在在制定环境政政策、法规、规规划或进行开开发建设项目目可行性论证证时应征询公公众意见；2．扩大过程程参与，即公公众对环境政政策，法律、法法规、规划及及开发建设项项目实施过程程中的参与，在在这些过程中中要听取公众众意见，接受受舆论监督；；3．扩大公众众的末端参与与，包括公众众代表参加对对“三同时”和限期治理理项目验收，尊尊重和保护公公众对环境问问题的采访，认认真处理环境境纠纷等。4．鼓励公众众的行为参与与“从我作起”，要面对社社会、面向公公众进行环境境宣传教育，提提高公民的环环境意识，法法制观念，