公共管理理论与实践的发展

公共管理理论与实践的发展第一页，共五十四页，2022年，8月28日第一节公共管理学的理论渊源管理理论当代经济学理论公共管理学的理论渊源古典学派理论行为学派理论决策学派理论系统学派理论新管理主义理论公共选择理论政府失败论代理理论和交易费用理论企业再造理论虚拟企业学习型组织第二页，共五十四页，2022年，8月28日一、管理理论（一）古典学派理论(20世纪初至30年代)古典学派的研究出发点和目的是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，研究着重于规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。古典学派有三个人物值得一提：一是泰勒；二是法约尔；三是韦伯管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。第三页，共五十四页，2022年，8月28日（二）行为学派理论（20世纪30年代兴起，至60年代流行）“社会人”假设；非正式组织（三）决策学派理论（六十年代至今）西蒙的管理即决策、决策理性有限；林德布洛姆渐进的决策理论；埃佐尼决策的综视模式（混合扫描模式）（四）系统学派理论组织协作系统，三要素；生态理论与权变理论第四页，共五十四页，2022年，8月28日（五）新管理主义理论新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。它对公共管理理论尤其是实践产生了直接的影响。1、企业再造理论企业再造，也称为组织重建或流程改革。其出发点是解决组织流程不顺畅、欠缺效率，其目的在于改变组织传统的金字塔型结构，而采用专业分工和权力下放的小组来操作，并使之化繁为简，提高企业的效率与简化企业的层级架构，以达到顾客的满意程度。美国管理学者詹姆斯·钱辟在《企业再造》一书中指出：由于现今经营环境剧变，企业必须进行从内到外、从上到下的全面组织改造。企业再造的目标，在于重新设计企业作业流程，以增加绩效。企业再造的做法包括：同第一线执行者作决策，整合相关性的分工功能，以项目经理为沟通主要桥梁，同时提供多种流程方式，降低对内部控制、检验与协调活动的需求，便于工作团队与项目经理全心协办完成特定组织目标。第五页，共五十四页，2022年，8月28日2、虚拟企业

虚拟企业是为实现市场机遇，迅速向市场提供产品与服务，通过信息网络将拥有实现该机遇所需资源的若干企业的相应资源集成起来而形成的网络化分布式动态组织。它随市场机遇的产生而产生，随机遇的实现而结束。虚拟企业是以信息技术为基础，以动态合作的形式去谋求迅速响应市场机遇(即市场需求)的竞争优势。也就是说，虚拟企业是利用信息技术动员各种优势资源临时聚集成为事业共同体，实现以更快的速度，提供更具竞争力(即有更好的质量(Q)、更低的价格(C)、更佳的服务(S)、更符合环保要求(E))的产品或服务，从而去夺取竞争的胜利。第六页，共五十四页，2022年，8月28日3、学习型组织所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。20世纪90年代初，美国麻省理工大学斯隆管理学院的彼得·圣吉教授出版了《第五项修炼》一书，提出“应变的根本之道是学习，这乃是竞争求生存的基本法则”；在其后出版的《变革之舞》中，圣吉教授又强调

“21世纪企业间的竞争，实质上是企业学习能力的竞争，而竞争唯一的优势是来自比竞争对手更快的学习能力”。学习型组织理论问世以后，立即风靡全球，引起了理论界和企业界的极大关注，成为企业组织模式的一大研究方向。第七页，共五十四页，2022年，8月28日二、当代经济学理论（一）公共选择理论所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。第八页，共五十四页，2022年，8月28日（一）公共选择理论产生年代：20世纪40年代末代表人物：詹姆斯·布坎南基本假设：经济人基本内容：1、人类社会有两个市场组成，经济市场与政治市场。2、公共选择作为非市场的集体决策理论具有三个规定性，集体性、规则性与非市场性。3、政治市场与经济市场上的交易存在重要差别。第九页，共五十四页，2022年，8月28日公共选择理论是研究非市场决策的集体决策的科学。这里集体决策包含三层涵义：其一，集体性。单个人自己的决策不在研究范围之内，但是有人群的地方集体决策就不可避免，因而公共选择成为必需。其二，规则性。决策就是制定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须通过规则使人们的行为协调起来，因此，必须进行决策以选择那些能够反映和满足一般公众偏好的规则。其三，非市场性。公共选择理论研究的集体范围包括政府、社会团体、国际、教育、福利、环保等政治问题。在这些领域，市场经济的运行规则不能对资源进行合理配置，只有通过非市场的集体行动来决定公共物品的供给。也就是说，公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决。因此，政治市场上的集体决策就成为公共选择理论研究的主要内容。第十页，共五十四页，2022年，8月28日公共选择理论对公共管理学的理论启示：1、为公共管理学研究提供了经济学的视野和新的研究途径。2、引发了公共管理研究对政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端的反思。3、使得公共管理十分重视从规则和制度创新层面进行研究。第十一页，共五十四页，2022年，8月28日（二）政府失败论“政府失败”,是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府活动达不到预期的目的的这样一些情况。第十二页，共五十四页，2022年，8月28日布坎南对政府干预行为的局限性的表现和原因进行了较为深入的研究，主要有以下几个方面：1、公共决策失败。原因：社会上实际并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益；现有的公共决策机制因自身缺陷难以实现公共利益；决策信息不完全性；选民的“短见效应”；选民的“理性而无知”第十三页，共五十四页，2022年，8月28日2、政府工作机构的低效率

缺乏竞争性压力；没有降低成本的激励机制；缺乏监督信息。第十四页，共五十四页，2022年，8月28日3、政府的内部性与扩张性政府的内部性是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益的目标而非公共利益或社会福祉。政府机构为何会出现自我膨胀呢？

政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者；政府作为收入和财富的再分配者；利益集团的存在；官僚机构的存在；财政幻觉第十五页，共五十四页，2022年，8月28日4、政府的寻租活动租金是指在支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分，使超过机会成本的收入。第十六页，共五十四页，2022年，8月28日寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或者对既得利益进行再分配的非生产性活动。现代寻租理论中，一切利用行政权力大发横财的活动都可以成为寻租活动，租金则泛指政府干预或行政管制市场而形成的级差收入（即超过机会成本的差价），一切市场经济中的行政管制都会创造出这种差价收入即租金。第十七页，共五十四页，2022年，8月28日“政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现在：单纯依靠市场和过多依靠政府干预都是行不通的，必须两者互相制约、协调，才能促进市场的健康发展。政府的管理和干预必须是适当的，必须明确界定政府管理的范围、权限，同时积极培育、建立社会主义市场体系，使市场自身而不是靠政府去发挥作用。在进行经济体制改革的同时也必须进行政治体制的改革，只有这样才能保证经济体制的改革顺利进行。加强各项法律、法规的建设，使政府的决策过程和管理过程都能纳入正常的、规范的系统之中。第十八页，共五十四页，2022年，8月28日（三）代理理论和交易费用理论委托—代理理论和交易费用理论是新制度经济学的重要组成部分，它们对于公共管理学的影响是十分巨大的。1、代理理论又称为合同理论。委托人与代理人的利益偏离和冲突的原因：①代理人的行为不能直接和无代价地由委托人观察出来；②最终的实绩既受代理人努力程度的影响，也取决于其他一些不可控的随机因素，于是代理人不一定为委托人的利益服务，甚至不惜以牺牲委托人的利益为代价来谋取私利。第十九页，共五十四页，2022年，8月28日委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题，一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。第二十页，共五十四页，2022年，8月28日2.交易费用理论（Transactioncosttheory）交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。第二十一页，共五十四页，2022年，8月28日交易费用的概念，首先是由科斯（RonalH.Coase）于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。科斯用交易费用的概念来解释为什么会出现企业。科斯认为，企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。第二十二页，共五十四页，2022年，8月28日当企业出现以后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”了。原有的市场交易以及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用所代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。第二十三页，共五十四页，2022年，8月28日由此可见，在科斯的理论中，经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源可以通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源也可以通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。第二十四页，共五十四页，2022年，8月28日当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来。第二十五页，共五十四页，2022年，8月28日第二节公共管理学科的发展历程公共管理作为一门独立学科，它的历史并不长。1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。1887年后共管理研究进入学科前期——行政学阶段。比较而言，学术界倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。第二十六页，共五十四页，2022年，8月28日根据历史分期的方法，我们倾向于先用欧文·休斯的标准做一级分期，而后再用其他标准对公共行政时期作二级分期。也就是说，公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。第二十七页，共五十四页，2022年，8月28日公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。第二十八页，共五十四页，2022年，8月28日第二节公共管理学科的发展历程公共管理学科的发展历程公共行政时期1887年-20世纪70年代末公共管理时期1980年-至今传统的公共行政新公共行政时期第二十九页，共五十四页，2022年，8月28日第二节公共管理学科的发展历程传统公共行政时期（1887--1960）1.政治与行政的关系前后有所变化；2.产生了官僚制理论，先后流行科学管理思想和行为主义思想。第三十页，共五十四页，2022年，8月28日1.价值问题在公共行政中受到更多重视；第二节公共管理学科的发展历程新公共行政时期（1960--1980）2.官僚制理论受到更多的批评；3.公共行政受到多学科的影响；4.公共政策研究得到空前的发展。第三十一页，共五十四页，2022年，8月28日第二节公共管理学科的发展历程公共管理时期（1980--）力图解决的问题重新调整政府与社会、政府与市场的关系尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化改革政府部门内部的管理体制第三十二页，共五十四页，2022年，8月28日在实践上，公共管理主要是力图解决3个问题：第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；第三十三页，共五十四页，2022年，8月28日第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。第三十四页，共五十四页，2022年，8月28日第三节新公共管理新公共管理的定义“新公共管理”一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及近20年来经合组织国家行政改革具体做法的理论概括。第三十五页，共五十四页，2022年，8月28日主要工业化国家的新公共管理实践英国新右派的政府改革主要特点：（1）视民众为顾客，并强调顾客的选择权。民众可以市场机制下，选择公共部门或私人部门来提供公共服务。（2）创造市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者，通过纳入私部门来形成竞争机制。第三十六页，共五十四页，2022年，8月28日（3）扩大个人及私部门的活动范围，使个人更能够自力更生，自愿性团体可以扮演更积极的角色；增加私部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正需要的服务上。（4）将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。（5）对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制。第三十七页，共五十四页，2022年，8月28日（6）由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满意度。（7）弹性薪酬。即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。第三十八页，共五十四页，2022年，8月28日美国的新治理特征：（1）强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系。（2）鼓励民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权公民团体直接参与者公共方案的设计，并强调决策过程的分权化。第三十九页，共五十四页，2022年，8月28日（3）强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。（4）在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。第四十页，共五十四页，2022年，8月28日其它西方国家的实践

1.澳大利亚和新西兰新西兰的新公共管理遵循下列9项原则：（1）政府只能在那些非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才能涉入其活动。（2）一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。（3）必须尽可能明确和清楚地界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。第四十一页，共五十四页，2022年，8月28日（4）必须尽可能地把存在潜在冲突的职责安置在不同的机构中。（5）内阁部长和各部执行长（ChiefExecutive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长则在最少干预下，对该方案的投入及产出负责。（6）公共基金的使用包括购买政策须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而不由生产者决定。第四十二页，共五十四页，2022年，8月28日（7）制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化。（8）治理结构应趋向于降低代理成本和交易成本。（9）行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。第四十三页，共五十四页，2022年，8月28日各国新公共管理实践的共同特点综合各国行政改革所采取的各种措施，可以总结出以下具有共性的几点。

1.为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。

2.为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能第四十四页，共五十四页，2022年，8月28日

3.为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。第四十五页，共五十四页，2022年，8月28日

4.实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。

5.通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。第四十六页，共五十四页，2022年，8月28日当前西方政府改革的新动向1.在政府与市场之间作公共选择。虽然在实践上依然更多地偏向于政府，但更多的市场，更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为世界各国政府改革的指导思想。2.政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。第四十七页，共五十四页，2022年，8月28日3.强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。4.各国政府都开始重视政策制定