中国人大制度研究的理论演进

中国人大制度研究的理论演进

如果从1927年开始出现的各种苏维埃政权算起，中国共产党探索代议机关的历程已达84年之久。如果从1954年宪法正式确认人民代表大会制度是中国的根本政治制度开始计算，作为一种国家制度的人民代表大会在中国已经持续了57年。相对于中国政治研究的其他领域内言，对中国人大制度的研究在数量上并不多，算不上是“显学”。但是，在绵延近一个世纪之久的研究传统中，相关的学术著作还是从不同侧面揭示了中国人大制度在各个时期所经历的各种变化。本文的目的在于从理论层面上对相关的研究进行梳理，并在评析相关研究的基础上，提出一种新的研究方向和议程。一、苏维埃模式自1927年广东海陆丰起义起，苏维埃曾经在中国共产党所领导的各个根据地遍地开花，并最终汇合为1931年的中华苏维埃共和国。就目前可查的文献而言，这一时段对苏维埃的研究不但数量较少，而且出现的时间也较晚。除毛泽东在《井冈山的斗争》中对县、区和乡这三级苏维埃的运行状况和问题进行过评析外，鲜有学术研究专门对苏维埃的运行情况进行过研究（毛泽东，1991:57～84）。无论是关于苏俄时期苏维埃的介绍，还是中国苏维埃的一些基本文献，都是在建国之后，才有了一些正式的出版物（［俄］杰尼索夫，1953；［苏］基达林科，1954）。一些外国学者对苏维埃的专门研究，在时间上则更晚（Hsiao,1967;Waller,1973;Ltveit,1979;Butler,1983）。新中国建立之后，尤其是自从1954年宪法确立了人民代表大会作为权力机关的地位以来，作为一种理论模式的苏维埃模式，长期主导国内外理论界对中国人大制度的研究。在这一理论模式下，中国的人民代表大会制度虽然在某些具体细节上与传统意义上的苏维埃有所差异，但是就基本原理而言，人民代表大会在性质上仍是苏维埃政权的组成部分，也是按照苏维埃的原则在开展工作。迄今为止，我们仍然可以看到中国的人民代表大会制度在组织原理上与苏维埃之间的几个基本的共同之处。第一，由人民选举产生的代表大会是一个全权机关，与西方的“三权分立与制衡”有区别。作为一个全权机关，一方面是指人民代表大会全面行使国家权力，另一方面指宪法是全权大会的产物而不是相反。关于这一点，列宁在1918年曾经指出：“苏维埃的产生，并没有根据任何宪法，而且它在成立后一年以上的时间内（1917年春至1918年夏）也还没有过任何宪法（列宁，1972:658）。”作为全权机关，人民代表大会与苏维埃一样，并不是宪法的产物，而是革命的产物，是在革命过程中产生出的代表大会在制定和修改宪法。第二，由人民选举产生的代表大会是一个“议行合一”的组织，以区别于西方的“议行分离”。在代表大会开会期间，它以人民的名义全面掌握所有的国家权力；在代表大会闭会期间，则由它的授权机构代行“议事”和“执行”的职能。第三，由人民选举产生的代表大会，是以阶级和职业为基础的兼职代表所组成，人民享有随时罢免代表的权利，以区别于西方议员的职业化和固定任期。在这种代表制之下，代表大会是劳动者自己建立的，是他们的革命热情和创造性建立的，只有这样才能保证苏维埃完全为实现群众的利益而工作（［苏］阿·阿·李巴托夫、阿·尔·聂达夫尼、恩·特·萨尔科夫，1958:25～26）。第四，由人民选举产生的代表大会，要接受共产党的领导，并实行集体领导制度，以区别于西方议会内部的多党共存与竞争。按照苏联学者自己的总结：“苏维埃共和国从其最初成立之日起，就得到了布尔什维克的英明领导。这正是它优越于巴黎公社的主要之点。”（［俄］杰尼索夫，1953:33）与党的领导紧密联系的一个特征是，苏维埃的领导体制也并不是像议会那样，由一个议长来主持议会的运作，而是一个由数名主席所组成的主席团来领导苏维埃开会期间的运作，以体现集体领导原则。当然，与传统的苏维埃模式相比，中国的人民代表大会也有一些独特之处。周恩来就认为，人民代表大会与苏维埃的差异，主要体现在两个方面：一是苏联是两院平行制，除联盟院外，还有民族院。这是因为苏联是个多民族的国家，少数民族数量很大，如果不成立民族院将不能完备地表现出民族平等。而中国的少数民族人口只占全国人口的十四分之一，可以不成立民族院，但是在人民代表大会中，少数民族按人口比例数要大于汉族的比例。二是苏联只有工人和农民两个阶级的联盟，而中国是四个阶级的联盟（全国人大常委会办公厅研究室，1990:30）。此外，也有研究发现，在1954年宪法所规定的人民代表大会体系下，某些制度和程序也不同于苏联和东欧国家的代议机构。例如，在苏联的苏维埃模式下，作为最高苏维埃常设机构的苏维埃主席团，对内立法、对外代表国家，实际上就是集体元首。但是，在中国的宪法体系中，苏维埃主席团的职权从原理上是由全国人大常委会和国家主席共同行使的，实际上则更多是由国家主席在行使。同时，苏维埃的主席团至少在理论上有控制武装力量的权力，但是，在中国则是由兼任国防委员会主席的国家主席在行使这一权力。与此相对的是，中国的全国人大常委会又有一些苏联的苏维埃主席团所不拥有的权力。此外，中国的宪法并没有像苏联和东欧的宪法那样，明确规定了在某一届人民代表大会任期届满之后，应该通过何种程序来解散（FranklinW.Houn,1955:199～233）。在对制度本身的描述或者解释层面上，国内外的学者或许对苏维埃模式的争议并不大。但是，在功能层次上，无论哪一方面的研究者，都表现出了较强的意识形态特色。在支持苏维埃的这一侧，俄国革命的领导者认为：“苏维埃的力量以及它对于旧的国家形式的优越性，就在于苏维埃是能够包罗一切的、最民主、最有威信的群众组织。它最容易吸引群众参加管理和建设。”（［苏］基达林科，1954:13）“通过作为人民群众自身的直接组织的苏维埃，便可以吸引全体人民，那些过去站在政治生活之外的最下层的人民来参加国家的工作，广大的农民群众都被吸引来直接参加了社会主义的建设，苏维埃政权和苏维埃民主的最伟大的贡献就在这里。”（［苏］基达林科，1954:15～16）另一些人民代表大会的研究者们则给出了另外的词汇。例如，特意供国人和外国人参观的、虚张声势的展览品（spectacle），或一套精巧设计的迷彩服（camouflage），以为政权披上宪法外套（FranklinW.Houn,1955:199～233）。无论在功能和价值上采取何种立场，在今天看来，从两种意识形态出发而展开的研究，都带有较强的比较思维。在价值上认同人民代表大会的这一翼，学者们大多都会将中国的人民代表大会制度与巴黎公社、苏东的苏维埃和亚洲的社会主义代表机关进行比较，并通过这种比较来提取中国的人民代表大会与其他社会主义代议机关的共性，以及中国的人民代表大会自身所具有的“特色和优势”。站在另一翼的学者，同样采取一种被称之为是“比较共产主义”的思维来观察中国的人民代表大会。不管理论的分歧有多大，在经验研究中，大多数苏维埃模式的研究者们实际上都承认，在苏维埃模式下，共产党才是政权的领导核心。因此，对人民代表大会的活动过程的观察的主要作用在于，通过作为外在指示器的观察，来曲折地探测政权核心的某些深层脉动。二、民主化模式在中国人大制度的发展史上，1979年是一个非常重要的关键节点。1979年7月1日，第五届全国人大二次会议同时通过了新的《地方组织法》和《选举法》。前一个法律规定在县级以上的地方人大设立常委会，后一个法律规定各级人大代表均采用差额选举的办法产生，并且将直接选举人大代表的层级从乡镇提升到了县一级。此后，1982年修改的宪法还扩大了全国人大常委会的职权范围。由于1979～1982年的人大制度改革与中国的经济改革几乎是同时起步。而这一时期又正值苏联和东欧的共产主义国家也在进行选举制度的改革，人大制度的研究者们在市场化和民主化的大背景下来观察中国的人大制度变革，也就可以理解。这一时期的研究者大都带有或多或少的民主化视角，主要致力于从民主化角度来考察中国人大制度的变化所体现出的民主意蕴。在比较共产主义的研究传统中，同样是在一党执政的体制下，从等额选举到差额选举的转变，就意味着这个国家的选举制度从全民公决式选举（plebiscitaryelection）向有限选择的选举（limitedchanceelection）或有限竞争的选举（limitedcompetitionelection）的转变（AlexPravda,GuyHermet,RichardRose&AlainRouquié,1978:169～195）。就制度发展的形态而言，这一转变就为选举空间的开放提供了最低意义上的制度基础，因为选民开始被赋予了一定的参与和选择空间（RobertE.Bedeski,1986:153～165）。从逻辑上讲，这一重大的制度变革，必然会带来选举过程中的参与范围的扩大和竞争性因素的增加。观察者们注意到，在1980年选举试点过程中，竞争性选举已经在北京、上海、天津和武汉等大学比较密集的地区陆续出现，一些地方的教师和大学生甚至成功通过竞选而当选为当地的区县一级人大代表（J.BruceJacobs,1991:171～199）。但是，这种制度性的变革显然是来自于高层的推动，在执行的过程中，一些地方官员将新的《选举法》视作是对自己的政治地位的挑战，因而《选举法》的具体实施在一些地方也大打折扣，甚至在一些地方还引出了民众的抗议。而高层领导在面临地方官员与地方民众之间的这一矛盾时，采取的则是一种较为模糊的态度（J.BruceJacobs,1991:171～199）。显然，1979年之后的法律实施和再次修改，都传达出了这样一种信息，即中国的选举开放和竞争的程度，并没有像先前的理论所预示的那样，呈现出线性发展的态势。通过对全国人大的制度变迁和功能变化的考察，欧博文（KevinJ.O'Brien）分别用自由化、理性化和包容性这三个指标测量了这一变化。他的研究发现，全国人大的制度变迁过程虽然并没有表现出自由化的特征，但是，在理性化和包容性这两个方面，则发生了明显的变化。这些变化虽然并不意味着中国的全国人大会走向西方式的议会模式，但是，在理性化和包容性这两个方面所发生的变化，已经预示着中国的政党制度与人大制度之间在进行新的调适，并呈现出了一种新的发展态势（KevinJ.O'Brien,1990:4～8;175～179）。当然，欧博文也注意到，在中国人大制度的变迁过程中，全国人大的日趋活跃，在整体上仍然服从于中国的政党制度。如果说欧博文对全国人大的制度变迁的判断还带有一些谨慎色彩的话，那么，一些在宪法和立法层面观察全国人大的学者，则得出了更为乐观和大胆的结论。在1982年所通过的新宪法中，已经有学者注意到了，宪法条款的变化对推动中国的全国人大走向民主化和法治化有着重要意义。在他们看来，全国人大常委会立法权的扩大，会导致它更像一个真正的立法机关。宪法规定的全国人大常委会的委员不能兼任“一府两院”的职务，也有利于打造出一支专业的立法队伍，有利于国家机关之间合理分工。而委员长所领导的委员长会议，同样构成了一支强大的政治力量（ByronWeng,1982:492～506）。从理论上讲，全国人大常委会的职权扩张和立法职能强化，极其有可能带来权力格局的改变。专门考察全国人大立法过程的谭睦瑞（MurrayScotTanner），就主要是沿着这一思路在展开自己的研究。在他看来，随着改革开放的深化和市场经济的发展，必然会出现的一个现象是，将会有更多的政策领域在中国共产党党中央的直接控制之外予以解决。与此同时，社会事务的复杂化又必然带来立法过程的复杂化。在复杂化的立法过程中，立法过程的链条会延长，加入立法过程的机构会增多。在卷入立法过程的机构逐渐增多、卷入机构的自主性成长的过程中，立法权力的分散化就是一种必然的结果。而立法权力分散化的制度性后果，就是党中央控制立法的能力走向弱化和全国人大在立法过程的职能得到进一步强化（MurrayScotTanner,1994:381～403）。在杜德尔（MichaelW.Dowdle）看来，全国人大的组织发展，其意义并不仅仅在于其获得了相对独立的地位和在中国政治舞台上发挥了更大的作用。其更为深层的意义在于，全国人大的组织发展过程，是一种横向的妥协和议价过程，逐步替代传统的纵向命令和庇护模式的过程。不同的社会利益和组织得以进入全国人大的立法和监督过程已经表明，中国的全国人大正在经历一种深层的宪政转型。相对于当今西方议会制政体下的议会而言，中国的全国人大在某些方面甚至表现出了更大的独立性和自主性。同时，与全国人大的组织发展相伴随的一些与自由主义政治理论相左的政治现象，实际上在西方议会发展史上也同样存在。虽然我们不能肯定地说全国人大的组织发展已经为宪政的发展铺平了道路，但是，我们至少可以认为，这一发展已经为宪政的出现提供了更大的可能性（MichaelW.Dowdle,1997:1～125）。在地方层面上，麦克法夸尔（RoderickMacFarquhar）在观察两个省人大之后认为，虽然中国的省级人大的制度变迁还谈不上是在走向民主化，但是，从其变化的过程中，至少可以看出，省级人大已经开始承担着一种制度性的功能（RoderickMacFarquhar,1998:656～667）。此外，夏明认为，作为一个新的权力行动者，省级人大的出现带来了省级政权内部的权力主体之间的潜在竞争。但是，由于省级人大处于全国人大与县乡人大之间的信息中介地位，再加上以政治企业家的姿态出现的省级人大的领导者们，通过竞争与合作策略的有效组合，在相当程度上化解了由一个新的权力主体的成长所引出的、与其他权力主体之间的紧张关系。在省级政权内部，省级人大的出现和成长，已经导致传统的、以纵向命令为主的权力关系，转变成了相互合作与竞争的网络关系（MingXia,1997:10～38;MingXia,2000:185～214）。由是观之，大多数的研究者都观察到，改革开放以来，中国的人大制度确实呈现出了一种不同于以往的发展态势。在政治意义上，一套新的制度规则所引出的新的行动主体，在中国的政治舞台上发挥着前所未有的作用。而且，这种新的发展态势所指向的未来，是一套更加成熟的制度体系和一系列更加自信的行动主体。但是，除少数乐观的观察之外，大多数的研究者们仍然较为谨慎。曾经有相当一部分理论家所预期的诸如自由化和地方社会的成长等，并没有伴随着人大制度的成长而出现。另外，大多数的观察者也承认，所谓人大的自主性和自信心的增长，主要指向的是人民法院、人民检察院和政府的组成部门（YoungNamCho,2002:724～740,YoungNamCho,2003:1068～1083）。这一现象表明，中国人大制度的变迁模式，可能在某些方面所经历的，是一种较为独特的路径。三、治理模式基于对早期研究的反思，欧博文再次确认，中国人大制度发展中的一个重要现象是，在其初期发展阶段上，作为新行动者的各级人大并不是以一个挑战者的姿态，而是以一个合作者的面貌出现在中国的政治舞台上的。即使在一些大胆的权力行使现象中，全国人大都是以一个执政党的“帮助者”（helper）身份而出现的（KevinJ.O'Brien,1990:782～794）。在他看来，对于处于初步发轫且能力低下的各级人大而言，选择与既有的权力主体合作而不是冲突，是一种有效的发展策略。而中国的各级人大在这一阶段上的基本策略，就是以合作的姿态将自己嵌入（embed）到现有的制度体系之中，从而为自己的生存和发展界定权限并积蓄能量。欧博文后来还发现，在纵向的各级人大关系方面，有些地方人大的领导人强调的是自主和分权，其目的是提升自己的代表性；另外一些地方人大的领导人则愿意牺牲自主性而关注能力的提升。尽管宪法和法律都明确规定了各级人大之间并没有领导和被领导关系，但是不少地方人大的领导人都表现出了强烈的共同协作的冲动。实际上，即使是那些在上级人大面前寻求独立性的地方人大，在同级党委和政府面前也追求的是合作与共生；而那些试图在同级政权表现出一定自主性的人大，则常常会努力向上级人大寻求帮助。这两种情况都表明，无论是在上级还是同级面前放弃自己的自主性，当前中国的地方人大所从事的主要工作，都是在努力寻找自己在纵横两个方面的边界所在。而稳定边界的确立，正是初期人大发展过程中的一个基础性工作（KevinJ.O'Brien,1998:91～108）。显然，在这些研究者眼中，当前中国人大的发展，并不是像早期的研究者们所看到的那样，在作为一个竞争性的体系中追求自主性，而主要是通过推动整体制度的发展而扩大自己的活动空间，并在活动空间扩大的过程中证明自己的正当性，以试图获得一个相对稳定的工作领域。改革开放30多年来的历程表明，在体系层面上，中国的政治体系并没有发生大的转变。此时，对于人大制度的研究者们而言，必须要回答一个基本问题，即在体系层面的制度没有发生大变化的背景下，人大的角色变化，到底说明了什么？在这一方面，新近的研究者们的设问方式，已经从“人大制度的发展是否会带来民主”转向了“人大制度对于现有体系的维持和运作起了什么作用”？陈安（AnChen）在一个宏观的框架下考察了中国人大制度的变迁后认为，地方选民的参与扩大化和地方人大的功能强化。是一个不争的事实。但是，从中国政治经济体制改革的整体逻辑来看，参与的扩大化和地方人大的功能强化，并不是基于民主而是基于治理的要求而出现的。这是因为，对于传统中国的王朝统治而言，朝廷、地方官员和地方民众之间的冲突与合作，是王朝国家的基本政治关系。对于中国共产党而言，中央、地方干部和地方民众之间的关系，仍然是一组基本的政治关系。在“放权让利”的改革模式下，地方官员获得了更多的权力和更大的自主性。由此，中央的监控就面临着更大的难度。在这种背景下，中央领导们试图通过地方居民的参与和地方人大的功能强化，以建立起地方层面的权力制约和监督系统，从而减轻中央的监督成本。人大的选举开放和功能强化，正是基于这一基本逻辑。问题在于，在改革开放的过程中，中央的领导者们仍然要通过地方的党政领导来执行中央的意志，如果地方人大的功能强大到能够完全约束地方的党政领导，也是中央层面的制度设计者们所不愿意看到的。因此，出于治理需求而为中国人大制度释放出的空间，就只能是一种有限的、可控的、不改变现在的基本权力格局的制度安排（AnChen,1999:63～96）。杨大利的研究甚至还发现，某些地方的领导人，也在致力于推动地方人大的发展，不过这种推动的主要原因，是地方领导人需要借助地方人大的力量来有效监督地方官员（DaliL.Yang,2004:276～278）。如果说制度的初始安排就已经设定了中国人大制度成长的有限空间，那么，麦科米克（BarrettL.McCormick）的观察发现，选举过程中的一些细节性的程序安排，也在相当程度上约束了候选人的行动空间并抑制了公共领域的生长（BarrettL.McCormick,1996:29～53）。墨宁（MelanieManion）通过对乡镇一级的代表选举的观察发现，中国地方人大的选举过程，实际上是一个党组织的干部选拔（select）和选民的投票选举（elect）相结合的过程，是执政党的干部管理制度与人大选举制度相结合的产物。在这种背景下，地方人大的选举过程，实际上是一个执政党试图将党组织的偏好与选民的选择结合起来的尝试。但是，在具体运用的过程中，如果地方党委提名的候选人落选，会被地方党委视作为选人工作的失败。因此，地方党委在选举过程中存在着干预的冲动，应该是一种常态现象。在这种力量作用下，地方人大的选举，就在更大程度上是一个选民偏好服从组织偏好的过程（MelanieManion,2000:764～782）。不过，即使在这种情况下，选民和代表们在投票的过程中，仍然还是存在着一定的自由空间。这一自由空间的存在，使得地方党委的干预也只能产生有限的后果。无论是在地方人大代表的选举还是地方官员的选举过程中，即使有一定数量的中共党员候选人落选，也并不必然意味着政党执政能力的下降和人大地位的实质性改变。这是因为，中共党员候选人落选，虽然在某个具体的场合可能暴露出地方党委选人过程中的问题，但是这一结果却在制度层面上表明，中国的政党制度与人大制度的结合是成功的，因为它不但能够容纳党员候选人的落选，而且还扩大了选举过程的开放性。执政党和人大在组织能力更成熟的同时，还向其他的参与者开放了空间（MelanieMantion,2008:607～630）。在墨宁看来，代表和官员选举过程的党员候选人落选现象，正好说明人大制度的发展推动了政党能力的提升。在典型的现代化理论中，有相当一部分学者致力于从社会经济因素中提取民主化发展的动力。对于中国人大制度的变迁而言，一些学者也曾经试图从市场经济的发展和社会变迁的角度来解释中国人大制度的变迁。但是，夏明的新近研究则表明，自省级人大开始设立常委会以来，省级人大就已经通过大量的经济和社会立法，促进和推动了中国市场经济的发展。因此，中国的省级人大本身就是中国的经济和社会变迁的重要推动力量。省级人大之所以能够在省级政治舞台上获得一席之地，其重要的基础也在于，他们是中国解决“市场失灵”和“国家失败”的一根重要支柱（MingXia,2008:178～217）。夏明的研究突出了中国的省级人大在市场化改革中的重要作用，而赵英男则提供了另一个有意思的发现。赵英男首先承认，整体而言，中国人大制度中的立法和监督功能确实取得了长足的发展。但是，具体而言，取得发展的领域和层级又带有明显的选择性和不均衡性。在立法领域，无论是全国人大还是地方人大，都在中国的立法过程中扮演着越来越重要的角色。但是，在对政府和法院的监督工作中，地方人大的发展则快于全国人大。与此同时，在立法和监督功能之外，在人大代议功能的开发方面，无论是全国人大还是地方人大，迄今为止都只发挥了非常有限的作用（YongNamCho,2009:163～165）。显然，相对于民主化模式的研究而言，治理模式已经在某些方面深入到中国人大制度变迁的内层，从多个角度揭示了中国人大制度变迁轨迹、动力和空间。整体而言，中国人大制度研究中的治理模式的倡导者们都倾向于认为，中国人大制度的发展是执政党出于治理的目的而主动释放空间的结果。在执政党所设定的空间之内，中国的各级人大在维持和推动现有体系的变迁方面，都起着独特的作用。这种现象说明，中国人大制度的变迁，并不是完全按照代议制度的自我完善的逻辑而展开，而是在更大程度上围绕着中国政治体系的维持和变迁的动力而展开。四、结论与讨论以选民直接行使权利和政府职权划分清晰为出发点，现代民主理论和代议制理论的主流观点都认为，代议民主成长的制度表现为代议机关的成长。在代议机关的成长过程中，以社会代表自居的代议机关，会按照自己的代表对象的要求，回应公民社会的需求，在国家机构中去竞取更多的权力，并通过代议过程而制定和监督实施规范社会的规则。代议机关的成长过程，就是一个社会逐渐驾驭国家，理性日益驯服专断的过程。贯穿这一过程始终的线索，就是代议机关内外的权力竞争。总体上，上述图景在更大程度上体现的是一种欧洲代议民主的成长过程。中国是一个没有代议民主传统的国家，代议制度自清末以来在中国的发展过程，首先体现的是中国的政治精英们出于“强国”的目的而学习、借鉴和逐步摸索的一个过程。无论是清末的咨政院、咨议局还是民国时期的议会，都是从国外借鉴过来的一套新的制度体系。中国共产党早期所建立的苏维埃政权，同样是从苏联学习和借鉴过来的。一套外来的制度在一个国家的生长过程中，必然会遵循一些制度嫁接后的基本规律，从而呈现出具有某种独特路径的发展道路。就中国人大制度的发展而言，有两个方面是极其值得注意的。首先，在经历了初期的简单模仿之后，1954年宪法所确立起的人大制度虽然在很大程度上来自于对苏联1936年宪法所确立的苏维埃制度的模仿，但是，制度的设计者们在1954年重新设计这一制度之时，就已经进行了一定的取舍。在今天看来，正是这一制度在设计之初就具有的弹性，使得执政党的精英们能够在不同的时期按照政党的政治目标来不断调整和改革这一制度。因此，制度本身的弹性，既是这一制度在1957年之后逐步走向衰退的原因，也是1979年之后能够重新焕发新生的重要条件。其次，就其性质而言是一套民意代表机关的人民代表大会，在中国是作为一套国家机器的组成部分，由中共中央的高层设计并自上而下推开来的制度。换句话说，中国的人大制度是作为一种体现“国家意志”而吸纳“民间代表”参与的制度体系。它的这一特性决定了中国人大制度的运作绩效是双方互动的结果。在理论上，由于制度的设计者与运作者的分离，这一制度的运作绩效实际上就取决于中央领导、地方官员和地方民众三个方面的互动模式。事实上，在1979年之前高度集权的政治体系下，这一体系在更大程度上体现的是高层的意志而少有地方官员和地方民众的自主空间。苏维埃模式的研究者们既为我们阐述了这一制度的基本原理，也向我们展示了中国人民代表大会制度的独特之处。就此而言，1979年的《选举法》和《地方组织法》就在客观上产生了两个方面的结果：《选举法》的修改使得地方民众能够在更大程度上参与到这一体系之中；《地方组织法》的修改所增设的地方人大常委会，为地方人大创设出了一个追求制度自主性的机构主体。这两个法律的同时出台，以及随后所出现的参与扩大和人大常委会的日趋活跃，显然体现