中国国际军事安全危机行为研究

中国国际军事安全危机行为研究*

[修回日期：2011-02-14]D815A1006-9550(2011)04-0103-19新中国建立60余年来，随着国际形势和自身内外政策的演变，中国的国际军事安全危机行为发生了深刻的变化。特别是近20年来，在中国的国家安全决策机制中，危机管理机制不断加强，危机管理的方针、原则日益丰富与发展，中国进行危机管理的能力明显加强。本文根据危机管理的基本理论，围绕中国经历的主要国际军事安全危机事件，对中国在不同时期的危机行为(特别是危机管理)进行比较、分析与归纳，勾画其概貌，总结其变化及变化的原因，并对其未来发展做出展望。一定义与研究对象对中国国际安全危机行为进行探讨与总结，首先要对相关定义及研究对象做出清晰、准确的界定。(一)关于国际军事安全危机根据通常的定义，国际军事安全危机是指国家之间的关系处于一种可能爆发军事冲突甚至战争的危险状态。它主要由三个因素构成：一是危机相关方的核心利益或重大利益受到威胁；二是存在时间限制或紧迫感；三是有发生军事冲突的严重危险。①国际军事安全危机与国际安全危机并非等同概念，它只是后者的一部分。国际安全危机有更大的内涵，既包括传统国际安全危机也包括非传统国际安全危机。国际军事安全危机的概念与传统国际安全危机的概念基本重合，主要涉及领土、主权权益争议及地缘政治冲突；此外，在新形势下，它还涉及某些非传统安全危机，如国际恐怖主义危机、大规模杀伤性武器扩散危机等；但它与更多的非传统国际安全危机，如金融危机、能源短缺危机以及可能由气候变化、环境污染、国际传染病等引发的国际危机有较大的区别，后者通常不存在直接引发军事冲突的可能。国际军事安全危机有潜在与现实之分。有关国家(或多国)在军事安全上存在利益冲突，当对立程度或外部条件尚未达到某个临界点时，危机处在潜伏阶段，这时的危机称为潜在危机。当对立程度加剧或由于外部条件的变化导致利益冲突迅速激化时，发生军事冲突的可能性急剧上升，潜在危机就转化为现实危机。当然，也有一些危机会以时明时暗的形态长期持续，以至很难区分它们是潜在危机还是现实危机。在这些危机中，时间紧迫感相对下降，但其内含的利益冲突和引发军事冲突的风险始终存在。由于危机的性质与程度有所不同，某些国际军事安全危机被称做准危机。这些危机也有较大的军事安全利益冲突和时间压力，也可能给相关国家的政治和外交关系带来严重损害，但通常不致引发军事冲突与战争。②这类危机多是一些突发或意外事件，其造成的直接后果有限。但即使在这类危机中，擦枪走火的可能性仍然严重存在；此外，由于时间极其紧迫，一旦对危机性质做出误判，军事冲突的风险将会急剧上升。(二)关于军事对抗与危机管理面对国际军事安全危机，危机行为者通常有两种做法：一种做法是不惜一战，决心以军事手段解决利益冲突，以达到维护自身利益的目的。本文将此定义为军事对抗。军事对抗可能是主动做出的决定，也可能是被迫采取的行动或者是危机管理失败的结果。另一种做法则是一方面力求维护自身利益，一方面又尽力控制危机升级的风险，防止爆发军事冲突，使危机逐步得到缓解。这就是危机管理。在危机管理的过程中，危机双方通常采取各种危机谈判策略，既博弈又合作，既斗争又妥协。在大多数情况下，成功的军事危机管理并非是寻求解决利益冲突，而是避免出现最差的场景。③除了上述两种明显不同的危机行为外，有时还会出现第三种情况，即以危机管理为主，以军事对抗为辅，后者服务于前者。在此情况下，军事对抗的程度较为有限。(三)研究对象根据上述定义，本文研究内容涉及新中国经历的主要国际军事安全危机，包括现实危机、潜在危机和准危机。它们或直接发生在中外之间，或虽然发生在他国之间却由于对中国的国家安全利益有重大影响而导致中国的介入。其中，台海危机具有较大的特殊性。台湾问题是中国的内政，但由于美国长期实行对台干涉政策，致使这一问题具有了一定的“国际性”，两岸之间的军事冲突与危机曾多次引发中美之间的军事安全危机。在中国经历的诸多国际军事安全危机中，有些直接引发了中外军事对抗；有些虽然也引发了军事冲突甚至战争，但在其发展过程中危机管理与军事对抗兼而有之；还有一些则因实行危机管理得到了控制或缓解。本文涉及中国的两种主要国际军事安全危机行为——军事对抗与危机管理，但研究的重点是危机管理。涉及前者是为了更好地研究与说明后者，展现中国国际军事安全危机行为的深刻变化。与军事安全危机有较大区别的诸多非传统安全危机不在本文研究范围之内，但在国际上特别是在中国周边发生的核扩散危机则是研究的重要内容之一。此外，应指出的是，进入21世纪后，国际恐怖主义带来的危机与挑战已经引起了中国越来越多的重视。到目前为止，中国尚较少介入这方面的国际危机管理，但从长远看，逐步介入将是必然的发展趋势。二危机应对概述本节分两个时期，简析60余年来中国经历的主要危机事件。(一)冷战时期1949年新中国建立时，冷战已经发生，此后又持续了40余年。在此期间，面对频发的国际军事安全危机，中国曾多次介入或卷入军事冲突与战争。印度支那战争是新中国介入的第一场战争。二战结束不久，胡志明领导的印度支那共产党即发动了反对法国殖民主义的斗争，并于1950年初向中国提出派兵参战的请求。当时，从支援民族解放运动和消除中国周边面临的西方殖民势力威胁出发，中国领导人毫不犹豫地做出了援越抗法的决定。但经过慎重考虑，决定不直接派兵参战，而是以派军事顾问团和提供武器及物资援助的方式介入。1953年，在印度支那战争进入势均力敌状态后，法国试图寻求妥协，美国却希望法国继续打下去，并积极策划出兵援法。在此形势下，中国参加日内瓦会议，努力做冲突各方特别是越方的工作，对1954年7月《日内瓦停战协议》的签订④做出了重要贡献。朝鲜战争是中国直接卷入的一场重大局部战争。1950年6月25日朝鲜战争爆发。很快，美国的军事干涉使朝鲜内战转变成国际战争，并对中国的国家安全形成严重威胁。中国领导人决定做两手准备：一方面命令部队迅速向中朝边境集结，另一方面积极开展外交活动，希望缓和紧张局势，避免战争扩大和被直接卷入战争。⑤当时中美两国没有外交关系，沟通十分困难且严重缺乏相互了解，再加上其他种种原因，美国做出了中国不可能出兵参战的错误判断。⑥在美军无视中国一系列警告大规模越过“三八线”并逼近鸭绿江后，一场酝酿已久、但双方都希冀避免的重大军事较量成为现实。从1950年10月19日志愿军秘密跨过鸭绿江到把美军打回“三八线”，再到1953年7月27日签订朝鲜停战协议，抗美援朝战争持续近三年。这场战争对于后来中美加强相互间的军事安全危机管理具有重大而深远的影响。1954年和1958年，中国两次在台海发动了以“炮击金门”闻名的对台军事斗争。前者(1954年8月至次年5月)的目标是解放浙江沿海岛屿，打击蒋军对大陆沿海的袭扰，阻止美国与台湾地区签订军事同盟条约；后者(1958年8月至10月)的目标是反击蒋军对祖国大陆的袭扰，伺机夺取福建沿海蒋占岛屿，搞清《美台共同防御条约》的范围。⑦在两次台海危机中，美国均做出强烈反应，不仅向台海大规模集结兵力，还公开对中国发出核威胁；中国领导人坚持对台军事斗争，同时努力避免与美国发生直接军事冲突，⑧直至实现部分军事斗争目标后才结束军事行动。通过这两次军事斗争，中国领导人搞清楚了美方的底线并做出重要判断：美国决意武装保护台湾地区，却不支持台湾当局利用中国沿海岛屿袭扰大陆，更不愿卷入两岸在这些岛屿的军事冲突；台湾问题将由于美国的干涉而长期化。毛泽东决定调整政策，放弃原定攻占金门、马祖两个岛屿的计划，以反对美国制造“两个中国”的企图。1962年，因领土争议中国与印度发生了一场严重军事冲突。1959年秋两国武装人员在边境初次发生交火事件。当时，为缓和紧张形势，中国曾于11月向印度提出双方从实际控制线后撤的建议，并在印方拒绝建议后单方面后撤20公里；1960年初，在与一些邻国通过谈判划定边界线后，中国再次向印度提出签订边界协定的具体建议，却又一次遭到印方拒绝。1961年底印度开始向争议西段地区派兵设点蚕食，次年6月便开始在争议东段越过双方实际控制线进行军事设点。⑨面对中国再次提出的谈判建议，印度表示只能讨论中国“撤军”问题。在此形势下，中国领导人做出判断，印度是要利用中国面临的困难，⑩以军事蚕食方针强行改变边界现状。为维持边界现状，保持边界安定，中国决定对印度进行边界自卫反击战。10月20日，解放军向入侵印军发起攻击；11月下旬，中国宣布停火，并将部队撤回到实际控制线中方一侧20公里内。援越抗美是中国在冷战期间与美国进行的一场为时最长的间接军事冲突。1964年8月，美国全面升级越南战争，开始对越南“南打北炸”。中国做出强烈反应，明确宣布将派遣人员到越南与美军作战并将对入侵中国领空的美机予以打击。(11)与此同时，中国仍希望防止与美国直接发生大规模军事冲突、防止越战战火燃到中国境内。1965年上半年，中国领导人通过多种途径向美方传话：中国无意挑起对美战争，中国的反应将是对等的，美国不过十七度线，中国不会向越南南方派兵；美国对越南北方的军事行动如限于海空作战，中国在北方的参战部队将仅限于作战支援。(12)这一次，美国显然注意到了中国发出的信号，直到战争结束，美国未对越南北方发动地面战争，也始终严禁美军机进入中国境内作战。1968年后，随着战争向“越南化”转变，中美之间的军事安全危机逐渐趋缓。1970年，中国支援部队全部撤回中国。(13)此次危机中，中美对抗的形式和结果与朝鲜战争时大不相同，两国不仅避免了直接军事冲突，而且在危机尚未完结时即走上了缓和之路。(14)1974年月1月的西沙之战是发生在中国援越抗美末期的一个插曲。在有利的形势下，中国领导人决定对入侵西沙海域的越南南方海军进行自卫反击，一举收复了被越南南方政权占领的中国岛屿。1969年，中国与苏联爆发了严重的边界武装冲突。其直接导因是领土边界争议，更深刻的背景则是两党意识形态分歧的激化和两国关系的全面破裂。冲突爆发前，双方在东段边境的摩擦日益加剧，已成一触即发之势。面对苏联采取的高压政策，中国领导人决定针锋相对、毫不退让。1969年3月和8月，双方边防部队先后在边界东段的珍宝岛和西段的铁列克提发生武装冲突。面对十分严峻的形势，毛泽东向全国发出“要准备打仗”的号召，中国进入临战状态。苏联则加速向两国边境地区调兵，短期内使兵力增加一倍，并向中国发出核威胁。当年9月，两国总理在北京机场的会晤使对抗气氛有所缓和，但会晤中达成的缓和冲突、维持边界现状的共同意见未得到两国最高领导人的支持，会谈结果失效。此后，中苏关系曾长期处于全面对抗状态。冷战期间中国的最后一场对外军事冲突发生于1979年。早在1975年越南统一前后，中越之间的历史积怨、领土与海洋权益争议及战略分歧即已逐渐显露。1977年越南入侵柬埔寨，中越关系急剧恶化。1978年越南在苏联支持下大举进攻柬埔寨，点燃了中越军事冲突的导火索。为维护自身与地区安全，反对苏联和越南在中南半岛地区扩张，1978年秋，邓小平等中国领导人决定进行对越自卫反击战。为此，中国积极开展外交行动(15)并对苏联介入的可能性做了充分准备。1979年2月作战开始；3月在达到基本作战目标后，中国军队从越南全部撤出。从1980年起，中国又对越南进行了后续小规模跨界作战。(16)1988年3月，中越之间还发生了南沙之战，中国海军随后收复了被越南占领的一些岛礁。此外，在冷战期间，中国还在一定程度上介入了1965年和1971的两次印巴战争。当时，应巴基斯坦政府的请求，中国曾对巴基斯坦进行军事援助。特别是在1965年，中国领导人已明确做出了在必要时出兵援助巴基斯坦的决定。由于印度在接到中国“最后通牒式的照会”后在中锡边界采取了退避措施，中国最后没有出兵。(17)(二)冷战结束以来1991年冷战终结。此后，在地区与世界范围内，各种军事安全危机仍然不时发生，但直接发生在中外之间的危机明显减少，中国也未再卷入任何国际军事冲突。1995年发生的中菲美济礁事件是中国与东南亚五国南海争端的一个缩影。当年1月，中国派科考船对南沙美济礁进行科学考察并在礁上修建渔民避风设施。菲律宾政府以“中国军舰”“侵入”其海域和在美济礁建造“军事设施”为由，不仅迅速向争议地区增兵，还采取了多种激化矛盾的行动。(18)在此形势下，东南亚其他争议相关国纷纷介入其中，加紧了在南沙海域的活动。美济礁事件一时成为国际社会关注的焦点。事件发生后，中国政府一方面加强对南沙相关海域的警戒，坚决维护中国的合法权益；另一方面坚持与菲政府进行外交交涉，反对其加剧紧张局势和将两国争议国际化的做法。7月底，在中国-东盟外长对话会上，中国全面提出了解决南沙争议的立场，表示愿与有关国家根据国际法、《联合国海洋法公约》的原则和平解决南沙争议，受到与会各方欢迎。此后，美济礁事件引发的紧张形势逐渐趋于缓和。1995年至1996年，台海两岸及中美之间爆发了第三次台海危机。这次危机是由美国政府公然违反承诺、允许台湾地区领导人李登辉访美而引起的。中国政府做出强烈反应，先是中断两国一切对话交流，召回驻美大使，接着又于1995年6月、7月在台海进行一系列军事演习和导弹试射。1996年3月，针对台湾地区“总统”选举，中国决定再次进行导弹试射和军演。美国政府高度紧张，紧急讨论对台海进行军事部署，决定向台海派出两个航母编队。面对严峻局势，中方毫不动摇，坚持完成了预定的导弹试射和大规模陆海空联合军演。3月28日，解放军的联合军演结束，与台湾地区“总统”选举结束和美国美尼米兹号航母抵达西太平洋为同一天。此后，台海危机明显缓解，台湾决定取消原定的军事演习，美国海军也悄然离开。经过这场较量，美国对于台湾问题的敏感性有了新的理解与认识，(19)台湾当局企图以推行“务实外交”改变一个中国框架的势头受到抑制。在此次危机中，中美两国都希望避免军事冲突，双方保持了必要的沟通联络，(20)中美之间并未形成真正意义上的军事对峙。(21)后来“台独”势力又曾多次制造麻烦，造成台海紧张局势。(22)中国则通过制定《反分裂国家法》，一方面对台湾人民充分表达善意，另一方面明确宣示对“台独”动武底线，并不断加强对台军事斗争准备。此外，中国还在维持台海现状的基础上，积极争取与美国及台湾岛内的主要反对党开展反“台独”合作。中国的努力对“台独”势力形成了强大、有效的政治、军事、外交压力，使其挑起台海危机的企图一次次地落了空。2008年春以来，两岸关系发生重大变化，进入了一个迅速改善与发展的新阶段。世纪之交，由于炸馆事件(23)与撞机事件(24)，中美之间连续爆发了两场突发性军事安全危机。相比较而言，炸馆事件比撞机事件要突然、更严重；(25)撞机事件则比炸馆事件更复杂、(26)更具风险。(27)当时，虽然缺少处理这类突发事件的经验，(28)中国领导人仍然较快地采取一系列措施，使这两次危机逐步得到了缓解。中国的基本应对方针是：坚决捍卫国家主权尊严，与美国的错误行为做坚决斗争，同时努力维护中美关系大局，力争避免对抗。炸馆事件在美方多次道歉和进行相关赔偿后趋向缓和；撞机事件则通过人机分开处理的办法(29)最终得到解决。这两次事件为中国领导人处理突发性危机积累了宝贵经验。此后，中国的安全危机管理协调机制得到明显加强。由于海洋权益争议，2004年中日之间也爆发了一场危机。当年5月，日本媒体开始大量报道中国在东海开发油气田，宣称中国在“中间线”以西开采油气会把属于日本的油气资源吸走；日本无理指责中国企图独占东海海底资源；要求政府采取断然措施，捍卫日本的海洋权益。(30)日本政府随即加强在相关海域的军事侦察及油气资源调查，并向中国提出“严正交涉”，中日围绕油气开发和东海划界的争议骤然升温。东海争议加剧了两国原已激烈对抗的公众舆论和紧张的政治关系，(31)“中日必有一战”的声音开始出现。面对高度紧张的局势，中国政府坚决维护国家主权权益，回绝了日方的种种无理要求，同时又明确向日方提出了在争议区进行共同开发和就争议开展对话的建议。此外，中国政府还加强了相关部门之间的协调和对舆论的导向，努力防止在东海出现“擦枪走火”事件。当年10月，中日双方开始进行东海磋商，东海争端的紧张形势得到控制。自1998年起，中国还陆续介入了多场国际核危机事件，为维护国际核不扩散机制，缓解紧张局势，避免军事冲突进行了积极的努力。在印巴核危机(32)中，中国在联合国安理会与其他成员国全力合作，(33)使这场危机较快地得到了控制。面对朝核危机，(34)中国一直与包括朝美在内的有关各方保持紧密接触与磋商，将六方会谈作为解决朝核问题的主要平台，同时支持安理会发挥必要的作用。(35)此外，中国还加强了国内相关部门的协调和自身军事戒备。针对伊朗核危机，(36)从参加国际原子能理事会讨论到参加联合国安理会磋商，从参加六国会谈到直接对伊朗做工作，中国介入伊朗核危机管理的程度逐步加深，影响力逐渐扩大。(37)此外，在2002年伊拉克战争爆发前，中国还曾为缓解伊拉克危机(38)进行了不懈的努力。当时，中国积极参与国际反恐合作，但不赞成美国在全球大打所谓“反恐战争”，更反对美以反恐为名随意对他国进行“先发制人”军事打击。面对美英决意对伊拉克动武的紧张局势，中国呼吁伊拉克问题应在联合国框架内寻求政治解决，反对安理会自动授权美对伊动武，(39)与许多国家一起与美、英进行了激烈的较量。虽然这些努力最终未能阻止美、英发动战争，但却坚持了国际道义，坚持了联合国安理会维护和平安全的基本原则，安理会最终也未给美、英对伊拉克动武开绿灯。当时，中国既与法、德、俄等立场相近的大国协调合作，又与美、英等立场相悖的国家进行斗争；既以安理会作为主要外交平台，又频繁开展双边磋商、首脑外交，积累了进行国际军事安全危机管理的许多新的经验。2010年9月，中日发生钓鱼岛撞船事件，(40)在两国间引发了一场严重危机。面对日方扣押中国渔船及船员并声称将以国内法对事件进行处理的紧急状态，中方先是通过外交途径与日方进行紧急、严正交涉；在日方继续扣押中国船长的情况下，又宣布暂停两国间副部级以上一切交流活动，对日方错误做法表示了决不妥协的姿态。危机期间，双方保持了必要的外交接触。这场危机在日方于当月24日释放中方船长后逐渐趋缓。(41)12月，两国首脑在东京亚太经合组织(APEC)会议期间进行了危机后的首次正式会晤，双方一致表示，保持中日战略互惠关系长期稳定发展符合双方的共同利益。三归纳与总结在对主要危机案例分析的基础上，本节从不同的视角，对60余年来中国的国际军事安全危机行为进行总体分析与归纳，试图得出一些基本结论。(一)危机行为的总体变化从上文对中国应对国际军事安全危机的概述中，我们可以清楚地看到，60余年来，中国的危机行为划出了一道从军事对抗到危机管理、从避免冲突到争取双赢的轨迹。冷战期间，面对频发的国际军事安全危机，中国5次决定直接采取军事对抗手段应对危机，即进行援越抗法、中苏珍宝岛之战、中越南(越南南方)西沙之战、对越自卫反击战和中越(越南北方)南沙之战。在这些案例中，军事对抗是中国的明确选择。在同一时期，兼取危机管理与军事对抗手段的也有5次，包括抗美援朝、两次台海军事斗争、援越抗美及中印边界反击战。其中，在卷入朝鲜战争和与印度发生军事冲突之前，中国曾在危机管理上做出努力，试图缓解危机，避免冲突，但未能如愿。在两次对台军事斗争及援越抗美中，中国对台军进行军事打击和有限介入越战，同时积极进行危机管理，避免了与美国发生直接军事对抗。在这些案例中，军事对抗仍是中国应对危机的重要选项之一。上述两者加在一起，中国在冷战争期间介入或卷入的军事冲突与战争共有10场。此外，中国还差一点派兵介入了1965年的印巴战争。“军事对抗为主，危机管理为辅”是这一时期中国国际军事安全危机行为的主要特征。冷战结束以来，各种国际军事安全危机仍频频发生，但迄今为止，中国却未再发生任何对外军事冲突。中外间直接发生的危机事件，如中菲美济礁事件、台海危机、“炸馆事件”、“中美撞机事件”、中日东海危机、钓鱼岛撞船事件等，都得到了控制或较好的控制。尤其是在台湾问题上，中国在保持使用武力权利的同时，已把危机管理从中美之间延伸到两岸之间，展示了争取和平统一的最大决心与愿望。与此同时，某些历史上曾导致中外兵戎相见的领土与海洋权益争议或者得到彻底解决，如中苏/俄边界争议、中越陆上边界争议及北部湾划界争议；或者得到较好的控制而未再引发新的军事安全危机，如中印领土争议、(42)中越南海争议。此外，中国还介入了对印巴核危机、伊拉克危机、朝鲜核危机、伊朗核危机等重大国际军事安全危机的管理，为控制危机升级，避免军事冲突，寻求长远、全面的解决方案，做出了积极的努力。在这些危机中，中国不是危机的当事方或主要当事方，但由于这些危机对地区与世界安全形成重大威胁，孕育着引发军事冲突甚至战争的巨大风险，并且都发生在中国周边或与中国利益攸关的地区，随着中国国力的上升和国际影响力的提高，中国对这些国际军事安全危机的介入日益加强。总之，自20世纪90年代以来，中国危机行为最显著的变化是：军事对抗这一冷战时期的主要做法已为危机管理所代替；对外军事冲突这一在冷战中伴随危机的发生而反复出现的现象在积极的危机管理下得以避免；随着危机管理的加强，冷战中潜在危机不断转化为现实危机的状况出现了重要变化，一些潜在危机趋向弱化并得到解决，一些潜在危机得到了有力的控制；努力争取利益冲突的长久解决和实现双赢的结局，开始成为中国的努力方向。事实上，中国的国际军事安全危机行为发生重大转变的起点也许还可以追溯到更早的时候，即20世纪80年代初。自那时起到1991年冷战终结，在十年左右的时间里，中国的对外军事冲突已明显减少，只剩下了中越之间的小规模军事冲突。此外，在1990年海湾战争爆发之前，为争取伊拉克从科威特撤军从而和平解决海湾危机，中国已开始进行外交斡旋，朝着介入国际军事安全危机管理的方向迈出了重要的一步。(43)(二)危机决策/管理机制的发展变化中国的国际军事安全危机决策/管理机制始终由中国的国家安全领导体制及其运作所决定。自新中国建立以来，从总体看，中国的国家安全领导体制相对稳定、一脉相承。其基本安排是：重大外交、军事决策由中共中央政治局和中央政治局常委会负责；中央书记处负责处理中央日常工作，也包括负责处理与国家安全有关的事务；国务院、中央军委、党中央的相关领导小组、外交部、国家有关安全部门参与处理与国家安全有关的具体事务。(44)然而，在几十年的时间里，中国国家安全领导体制的运作却经历了三次大的变化，从而对国家的军事安全危机决策/管理机制带来了不同的影响。第一次是在十年“文化大革命”期间，由于各级党政组织陷于瘫痪或形同虚设，原先的中央集体领导制度遭到严重破坏，形成了决策囿于极少数人并最终由毛泽东一人拍板决定的极不正常局面。在此状况下，中国的国际军事安全危机决策受到了明显的消极影响。第二次是随着“文化大革命”的结束，国家安全领导体制的运作恢复正常，并形成了以邓小平为核心的中央领导集体。在此情况下，中国的国际军事安全危机决策/管理机制得到加强。第三次是随着老一辈领导人退出国家政治舞台，中国的国家安全决策开始从主要依靠少数领袖人物经验决策(45)向主要依靠最高领导集体进行机制化决策的重大转变，这一转变仍在发展之中。这次变化加快了中国国际军事安全危机管理机制趋向改进与强化的进程。自20世纪90年代后期以来，对于重大安全与外交决策，中央政治局常委会拥有最高决策权，党和国家最高领导人在其中发挥核心作用。面对不同的军事安全危机事件，中央外事领导小组、中央国家安全领导小组(46)、中央对台工作领导小组、中央军委分别承担政策制定的主要任务。(47)中央外办、外交部、总参、中央台办(国务院台办)等部门负责内部协调、制订危机管理预案和提出对策建议，众多的相关职能部门、国家智库逐步参与到政策协调之中。包括热线、紧急联络制度、特使、第二轨道联系等在内的对外沟通机制初步建立。(48)例如，中美已建立首脑热线及军事热线；中俄建立了首脑热线；中日建立了总理热线并正在商讨建立两国海空军之间的紧急联络制度；中韩已建立了