陕西民生工程研究报告

陕西“民生工程”研究报告

民生，是指人民群众的基本生存和基本生活状态，以及基本发展机会、基本发展能力和基本权益的状况等等。民生问题是一个动态的、持续发展的概念，我国现阶段的民生问题已经不再是简单的衣食之忧，而是包括教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生乃至公平正义、民主法制等。近年来，陕西在保持经济高增长和财政收入高增长的形势下，重视民生发展，教育、卫生、文化、社会保障等各项社会事业取得了一系列重大进展。特别是2008年以来，陕西改善民生以项目为载体，通过实施民生工程，着力改善陕西民生发展状况，城乡人民群众的生存发展水平有了显著提高，一定程度上缓解了民生问题对陕西社会发展的压力。这是陕西省的一大创举，得到广大群众、社会各界的拥护和积极参与。一陕西民生工程历程——从“八大工程”到“十大工程”（一）实施民生工程的基础与条件进入新世纪以后，陕西在保持经济高增长和财政收入高增长的形势下，重视民生，教育、卫生、文化、社会保障等各项社会事业取得了一系列重大进展。特别是“十一五”期间，为缩小城乡差距，在政策和财政投入方面更加向“三农”倾斜，社会主义新农村建设成效显著；同时出台一系列新举措，着重解决人民群众最关注的就学、就业和社会保障等问题，城乡人民群众的生活水平有了显著提高，一定程度上缓解了民生问题对陕西社会发展的压力。一是陕西高等教育和职业教育快速发展，农村教育得到重点扶持，基础教育均衡发展。二是采取积极就业政策，促进就业规模增长。三是陕西经济实力得到一定增强，城乡居民收入以每年两位数的增长率提高。四是覆盖城乡居民的社会保障体系开始形成，城镇企业职工基本养老、医疗和失业、生育、工伤社会保险不断扩大覆盖面，参保人数均大幅度增加，以城乡最低生活保障制度为核心，共同形成城乡专项救助体系，农民工保障法规体系逐步完善，城镇最低收入家庭廉租住房制度开始建立。五是城乡医疗卫生保障和服务体系开始建立，人民健康水平不断提高，通过一系列政策措施的实行，城乡人民群众的医疗困难有所缓解，国民体质总体水平也有了较大幅度提高。六是社会管理水平有所提高，初步形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，公安机关大力开展“平安陕西”创建活动，人民群众的安全感不断提升。经过不断努力，陕西的民生状况得到一定改善，但与人民群众日益增长的物质精神需求相比还有相当大的距离，与全国比较，陕西民生各大领域的问题依然存在。主要表现为，一是城乡居民绝对收入水平偏低，城乡、区域、行业差别显著，收入问题是陕西民生问题的重点和难点，城乡居民收入增长的幅度明显小于经济增长的幅度。且与全国平均水平差距继续拉大，2006年城镇居民收入水平居全国第24位，农村居民人均纯收入居全国第28位，在岗职工收入居全国第24位；城乡居民收入差距不断扩大，城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比为4.1∶1，高于全国平均水平，全省区域收入和行业间收入差距进一步拉大，在国民经济的20个行业分类中，行业最高平均工资与最低工资相差2.5倍左右。二是劳动力市场供给大于需求，就业总量规模压力在一段时间内难以得到缓解，全省统一的就业市场没有建立，就业供需矛盾加大。三是社会保障制度有待进一步完善，农村社会保障更加薄弱。但是农村社会救助资金量小与困难群众人数多的矛盾十分突出。二元分割的社会保障政策，使城镇居民享受着大大高于农村居民的社会保障。社会保障制度本身存在的不平衡影响着社会稳定。四是教育、卫生资源配置不均衡，人民群众最关注的上学、看病、住房问题没有得到根本解决。五是基层社会管理特别是农村社会管理薄弱，各种矛盾不断凸显，影响农村安定和农民安全的因素不断增加。（二）民生工程的提出对于这样的民生状况，陕西在2008年党代会上提出了一个目标，就是要通过十年的努力，使陕西的公共服务水平、老百姓生活水平能够接近全国平均水平。为进一步改善民生，并加强政策效应，陕西确立以项目为平台的实施方法，以促进全省的人民生活改善。经过大量的前期调研，本着需要与可能相统一、当前与长远相结合的原则，将国家与陕西的资源整合，确定了涉及职业教育、就业和再就业、公共卫生、社会保障、住房保障、农村基础设施、公益性文化体育设施、城乡社区服务体系建设等八大领域的40个项目，着力解决人民群众最迫切、最需要、最困难的问题。在陕西省第十一届人民代表大会上，2008年陕西政府工作报告中提出了系统的“民生八大工程”，把扩大公共服务、改善民生摆在更加突出的位置，并规划了陕西实施民生八大工程的总体蓝图和目标，即从2008年起，用5年时间，预算总投资1118.15亿元，使陕西城乡民生状况得到较大改善，公共服务水平接近全国平均水平，位居西部前列。从2008年开始，各级政府高度重视，普遍建立健全了组织机构，编制项目和资金计划，整合各种资金渠道，用于民生工程的实施。（三）民生工程的发展——民生十大工程2011年是“十二五”的开局之年，陕西省的“十二五”规划纲要提出了全面建设富民强省“十大工程”，以人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，持续加大民生投入，深入实施民生工程，推动公共资源向低收入人群、困难群体、农村和贫困地区倾斜，逐步实现包容性增长和共享式发展。扩大范围、提高标准，着力构建符合省情、能覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，全面推进“促进就业、收入倍增、全民社保、教育提升、卫生健康、文化惠民、保障住房、消除贫困、改善环境、服务生产”10大领域的100类基本建设项目和政策性补助项目，并从2011年起，按照全省妇女人均1元钱的标准，省财政每年投入1800万元实施妇女儿童民生项目。可以发现，在民生八大工程的基础上，增加了城乡居民增收和消除贫困两个领域，“收入倍增计划”提出“十二五”末城乡居民年收入比“十一五”末翻番，分别达到30000元和8000元；在扶贫方面，在“十二五”规划中，将重点实施扶贫六大工程。全力推进秦巴山区、白于山区、黄河沿岸土石山区、采煤沉陷区等特殊困难地区扶贫开发，启动移民搬迁安置和扶贫移民搬迁工程，在全面完成移民搬迁280万人任务方面取得重大进展。并把原先覆盖的领域进一步细分，更加突出重点。二“民生工程”实施成效显著几年来，在各级政府和社会的努力下，对于惠及全省群众的民生项目和民生工程，社会认识度不断提高，并形成全社会共同推进民生八大工程的强大合力。民生八大工程的顺利实施，特别是加大对农村的投入，改善了民生状况，从源头上缓和了社会矛盾，为城乡统筹经济社会协调发展奠定了基础，促进了陕西的和谐稳定。（一）民生基本状况得到较大改善，广大人民群众共享改革发展成果2008～2010年，陕西三年累计投入超过1150亿元，超过原来五年计划投入1118亿元的投入目标，建设项目8万多个，2011年计划投入600亿元用于民生工程，每年度计划的基础设施项目、补助项目、培训项目以及制度建设项目等均按质按量完成。民生工程的有效实施，解决了一大批群众生产生活方面的突出问题，使得各项社会事业覆盖面加大，城乡更加均衡化发展，陕西民生取得很大改善，人民群众得到更大实惠。第一，城乡生产生活设施明显改善。到2010年，新建和改建农村公路6.3万公里，实现100%的乡镇通油路；提前两年完成全省20户以上已通电自然村广播电视村村通；城乡群众住房状况有了较大改善，26万户农户搬进新居，40万低收入群众的住房困难得到解决；完成全省乡镇综合文化站、行政村信息服务站、村卫生室标准化建设任务，实现行政村信息入村全覆盖；基本建成以西安为中心的三级人力资源有形市场体系和省、市、县、乡、社区五级人力资源无形市场，实现有形市场与无形市场的网络互联和信息共享；建成了一大批职业教育学校和实训基地，完成农村中小学取暖、宿舍、食堂等生活设施改造和完善；新建县级青少年校外活动中心8所，投入使用的青少年校外活动中心达到82所；实施“蛋奶工程”，受益学生263万人；对城乡义务教育阶段中小学生免除杂费，对家庭经济困难寄宿生补助生活费；敬老院、救助站、流浪未成年人救助保护设施、儿童福利设施、残疾人综合服务设施等福利设施得到建设和改造，为老弱残疾人的福利改善提供了完备的设施；建成的各类饮水工程解决了700多万人的饮水安全问题，并最先在国内规划建设农村供水水质监测中心，当地群众从此告别了千百年来吃水难的历史；城乡社区服务中心和服务站项目促进了社区服务的开展。这些基础设施工程项目的顺利实施，有力地促进了陕西在职业教育、就业、医疗卫生、住房、饮水、信息服务、农村文体活动、社区服务等方面基础设施的改善，为陕西民生的进一步改善提供了物质基础。第二，落实全省农村义务教育阶段学生免费提供的教科书、家庭经济困难寄宿生的生活费补助，“蛋奶工程”受惠学生达158万人；对中等职业学校一、二年级在校贫困学生每人每年资助1500元，对家庭经济困难学生免除学费；农村妇女住院分娩项目补助和计划生育类补助项目中的9项基本完成，正在实施的提高社区公共卫生服务补助标准项目，进一步调动社区卫生服务机构开展公共卫生服务的积极性。这些补助项目的实施，有力地提高了人民群众特别是农村人口的受教育和健康水平。第三，支持中等职业学校师资培训，提高他们的能力和职业教育的质量，队伍建设项目良好进展，短期职业技能培训10.25万人。以促进就业和服务经济发展为出发点，大力开展特别职业培训，2010年开展进城务工农村劳动者技能培训81.8万人次，农村“两后生”劳动预备制培训14万人次，城镇失业人员技能培训7.8万人次，企业在岗农民工培训4.1万人次，困难企业职工培训3.6万人次，登记求职高校毕业生技能培训1.4万人次。全年开展创业培训5万人次。实施以高技能人才培养带动职业培训战略，进一步加强职业培训工作，全年培训新技师10100人，预备技师6110人，支持建立高技能人才培养基地7个。这些项目的实施促进了全省初、高中未升学的毕业生人人有学上、就业有技能目标的实现。第四，在制度建设和管理方面，养老保险制度得到进一步完善。在城镇职工养老保险比较完善而成熟的基础上，2007年农村新型养老保险制度在宝鸡试点，2010年城镇居民养老保险试点，推动陕西省统筹城乡社会保障体系的建立，实现城乡居民社会养老保险制度的全覆盖，并不断提高重点优抚对象的生活补助水平。完善农村义务教育经费保障机制，全面建立农村中小学校舍维修改造长效机制；全面贯彻实施《就业促进法》，进一步完善政策内容，使职业培训及介绍、鼓励创业和就业援助等政策逐步长期化、普惠化，使政策重点逐步由解决历史遗留问题转向统筹城乡各类群体就业。加强人力资源市场管理，进一步清理人力资源市场秩序，规范各类职业介绍中介行为。各级政府将廉租住房制度建设纳入市县政府目标责任管理。《陕西省城乡供水用水条例》颁布实施，城乡供水有了地方法规保障，这意味着城乡居民在用水上实行同等待遇。（二）促进了陕西社会事业持续发展，城乡居民收入水平不断提高民生工程的有效实施，促进陕西各项社会事业取得快速持续发展。第一，社会保障制度更加完善，覆盖面扩大，保障水平提高。2008年以来，城乡居民社会养老保险试行，失业保险金标准得到提高，工伤保险实现市级统筹，“老工伤”问题逐步解决，生育保险支付政策进一步完善。提高了城镇职工医保统筹层次，西安率先实现基本医疗保险市级统筹，并重点解决基本医疗保险异地就医和转接问题，解决了长期以来参保者抱怨较多的异地居住参保人员看病报销麻烦以及三种基本医疗保险转接问题，使广大参保人员得到更多实惠。陕西实现了以城镇职工社会保险、城乡居民医疗及养老保障、城乡低保为核心的社会保障体系建设制度，实现了制度上的全覆盖，并进一步完善了各项社会保障制度。各项社会保障的覆盖面不断扩大，待遇不断提高。到2010年底，新型农村合作医疗参合率达到95%，参加城镇基本医疗保险人数947.21万人，工伤保险参保人数278.59万人，生育保险参保人数180.08万人；参加城镇职工养老保险人数492.62万人，共有58个县区启动新农保试点工作，占农业人口县区总数的55%以上，27个县区启动城镇居民养老保险试点工作；城乡低保实现“应保尽保”。新农合财政补助标准达到120元；企业退休人员月人均养老金水平三年提高了300多元，达到1382元，高出全国平均水平182元；先后两次提高城市低保保障标准，人均达到305元/月，提高了企业最低工资、失业金、重点优抚对象生活补助、高龄老人等九类对象的生活补助补贴标准。第二，全面促进基本公共卫生服务均等化，人民群众的医疗健康水平不断提高。三年来，陕西重点推进公共卫生服务均等化，并以重大项目带动推进，建立和完善公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应保障四大体系，以及加强医药卫生管理、投入机制、医药价格形成机制等八个方面的制度建设。2010年，陕西省城乡基本公共卫生服务补助标准年人均21.5元，比中央要求年人均15元的标准高6.5元，在西北地区列第一位，同时城乡补助标准一致；在实施国家9类21项基本公共卫生服务的同时，为城乡65岁以上老人免费体检，农村妇女免费住院分娩，对贫困白内障患者实施免费复明手术。陕西省乡镇卫生院和城市社区卫生服务中心全部实施药品“三统一”、实行零差率销售，群众看病费用明显下降。2010年，医药卫生体制改革取得重大进展，公立医院改革试点顺利推进，一些县（区）不同的医改模式在全国引起较大反响，乡镇卫生院内部改革全面完成。在城乡普及了陕西公共卫生服务，提高了水平，促进了公共卫生服务的均等化，用实际行动保障了老百姓的健康。第三，加快推进义务教育均衡化发展，职业教育服务经济社会能力增强。三年来，陕西通过积极实施中央、省重大教育投入项目，特别通过农村寄宿制学校建设项目、中小学条件装备项目等，农村中小学取暖、宿舍、食堂等办学条件得到了较大改善，农村学前教育和幼儿园建设、办园体制改革推进工程试点顺利进行；实施“蛋奶工程”，受益学生263万人，提高贫困青少年健康水平；城乡义务教育阶段中小学生免除杂费，对家庭经济困难寄宿生及初高中、中等职业学校贫困学生实行生活费和学费补助。加快推进城乡教育的均衡发展，缓解了城乡中小学生上学难的问题。提高了职业教育的办学水平，专业培训、短期培训等职业教育成为农村青年就业的重要途径，在快速发展的基础上继续取得重大进展，形成了大规模培养高素质劳动者和技能型人才的能力，服务社会经济发展的能力大幅增强。第四，就业形势基本稳定，人民收入不断增长。重点对高校毕业生、农民工、城镇困难人员等重点群体实施各种就业帮助，引导高校毕业生到基层服务和工作，引导农民工就近就地转移就业，鼓励回乡创业，开展了“零就业家庭援助”等活动。三年来，全省累计实现城镇新增就业上百万人，帮助就业困难群体10多万人实现就业，城镇登记失业率保持在4%以下。城乡居民收入大幅提高，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入增长水平居全国前列，持续保持两位数的增长率，到2011年分别达到15695元和4105元，分别是“十五”末的1.9倍和2倍，城乡居民收入差距逐步缩小，2011年为3.82∶1。（三）以项目实施促进民生改善，提高了陕西社会管理的水平以民生工程的方法，实施项目带动，重点突破，促进陕西民生改善是陕西社会管理的一项创新，通过创新，提高陕西各级政府社会管理的水平。民生工程的实施，提高了政府的顶层设计能力。民生工程投资大，需要整合中央和省市地方资源，也关系着陕西全省的各个方面，乃至千家万户的利益诉求。如何使其发挥最大的效应，保持其整体性、协调性和平衡性，考验着各级政府的执政能力。面对这一系统工程中的诸多问题，各级政府理性决策、科学决策、集体决策，加强统筹和整合各种资源的能力，将民生工程与当地的实际相结合，本着以人为本、执政为民的理念，明确领导责任、工作责任、管理监督以及经费保障等，使上下左右能够有序互动，提高顶层设计意识和设计能力。民生工程的实施，提高了政府整合社会资源的能力。民生工程的大规模投入和各种互相关联的项目建设，需要整合中央与陕西、省市县各级政府以及各部门之间的力量，积极落实项目建设条件；需要在按项目建设程序扎实做好项目可行性研究、初步设计以及落实土地、环评、配套资金等前期工作的基础上，针对项目征地、规划选址等相关手续办理周期长等问题，进一步优化整合前期工作环节，简化审批程序，降低项目建设成本；对项目实施中的问题，要及时分析原因，并有效解决；也需要采取适当的应对策略化解质疑，并吸收其中的有益成分，设置更为严格的额度限制、过程监督，明确未来政策的进一步发展方向。因此，实施民生工程，提高了各级政府和各部门的社会资源整合能力。民生工程的实施，为政府项目管理提供经验。庞大的民生工程通过项目实施来完成，为此，需要实施者把各种系统、方法和人员结合在一起，在规定的时间、预算和质量目标范围内完成项目的各项工作，以推进民生工程高效运行。在实施民生工程的过程中，需要建立健全目标责任考核机制、项目建设监管制度、激励机制，需要协调各方力量以形成合力。各级、各部门要创新项目建设的协调服务机制，为项目建设创造良好的外部环境，制定科学的支持政策，提供优质的政务服务。作为系统工程，有大量的投资，需要科学管理，发挥效用，充分利用民生八大工程资金动态监控系统软件，及时监控和反馈预算执行及资金到位使用情况。通过运用信息系统，借鉴现代项目管理技术，提高社会管理科学化水平。三民生工程展望与建议陕西民生工程建设取得了显著的成效，获得了良好的社会效益，但在民生建设过程中也存在一定的问题与困难。民生八大工程是陕西保障民生的重大举措，涉及面广，工作量大，不确定的因素较多，建设中还存在一些不容忽视的问题。主要表现如下：一是缺乏与基础设施建设相配套的管理和服务。在民生八大工程中，实施的重点是加大财政投入，解决各种基础设施问题，为进一步改善教育、医疗、群众文化生活等民生问题提供场所。但要使这些民生工程真正有效改善民生现状，必须要有相应的“软件”即管理和服务上的配套，这需要大量使用这些硬件的人才和管理制度，但这些方面的项目却比较少。比如信息入村工程，硬件设施都已经配置完全，但难以将有价值的信息进行有效传递，农村信息化人才缺乏的问题还没有解决。二是各地推进民生工程的进展不平衡。现有规划的制定是由省上统一确定项目，再向基层分解，使得规划与资金投入同各地实际没有很好结合。中央、省财政对各个项目的补贴标准、项目标准大体一致，但有些项目在陕北、陕南、关中不同的地理条件下所需资金存在较大差异。按照国家政策规定，实施民生工程，市、县财政必须有配套资金投入，但有的市县财政困难，配套资金无法解决或不能足额到位。另外，市县、部门之间也存在原有的民生项目和现在的项目没能很好对接、补助标准不一的问题，造成基层工作的难度较大。三是一些具体项目中的问题。如城乡特别是农村低保覆盖面过窄，很多低收入群体被排除在外，部分低收入群体难以享受民生工程的优惠，这些人群因为优惠政策的实施成为新的弱势群体；城镇居民医疗保险和农村新合疗中报销比例个人负担重，导致少数居民参保积极性不高，造成社会保障特别是农村现有的社会保障乏力等问题，应引起政府重视。同时，近两年来，物价上涨、教育资源分配不均衡等关系群众切身利益的问题成为影响民生改善的难题，需要得到更大关注。从八大民生工程到十大民生工程，这显示出陕西各级政府对解决民生问题、提升三秦百姓幸福指数的信心和勇气，也对其提出了新的任务。可以预见，十大民生工程的全面实施，将提升三秦民众的幸福指数，促进陕西三个跨越的实现。对此，需要不断加强能力建设，促进项目的有效实施。（一）进一步加强和创新社会管理，着力改善民生政府作为公共管理的主体，作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应当以“民生至上”的执政理念去管理公共事务。一切从民生利益保障出发，加快政府职能改变，强化政府社会管理和公共服务职能，提高政府公务人员的社会管理水平。加快政府职能转变，充分发挥政府改善民生的职能。降低政府行政管理成本，建立节约型政府，将政府自身维持性支出占财政支出的比重控制在10%以下。建立重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估制度，在重大社会项目决定中，加入公众参与机制。建立健全社会舆情汇集和分析机制，特别是要切实加强对网络舆情的监督，组织技术力量对网络舆情进行跟踪和提炼，及时归纳，提出应对措施，并根据网络舆情，有针对性地组织新闻发布活动，及时引导社会舆论。对群众和媒体反映的热点问题及时反馈。这要求整合改善民生目标与小康指标，建立民生指标评估体系。将民生目标纳入各级政府的考核目标。同时要关注城乡居民对民生改善的实际感受，可以通过第三方的介入，增加市民对民生的主观评价，综合建立对政府政绩的评价体系。注重民间组织的培育、发展和管理，拓展市民参与公共事务的平台和渠道，加强政府与社会组织之间的分工和协作，将公众参与的方式方法制度化、法制化，保证公民参与社会管理的公平性。重视社会组织的建设和管理，通过社会组织，形成上下互动的社会管理机制。在决策中关注民众的诉求，确立各利益群体充分表达诉求并合理博弈的机制，给民众充分表达的权力，保证人民群众公平参与社会管理的权利。着力完善有关民生的社会政策体系，相对于政治、经济、文化政策，社会政策是指国家和社会运用行政和立法的手段，动员、利用、分配与再分配各种社会资源，以解决社会问题，保障人民基本权益，实现社会公平的过程，主要包括社会保障政策、社会分配政策、各种社会事业的发展和管理政策等。陕西各级政府应切实贯彻“十二五”规划的精神，出台一系列更有力的改善民生的政策措施。（二）结合实际，加强规划，提高民生工程的社会效应应当对民生八大工程实施进行科学的跟踪评估，发现问题症结所在，提出具体有效的解决措施。在此基础上，制定出台《陕西省民生工程五年规划》，做好顶层设计，制订一个近期、中期、远期目标，以及在实施中的考评、监督等完善的制度体系，提高其科学性和执行力。在项目具体实施中，防止过度建设、重复建设、盲目建设，兴建所谓的面子工程、政绩工程。加强协调与管理，实行项目与资金对接，项目与部门对接，规范项目规划、申报审批程序，出台民生八大工程项目管理办法。在继续加大硬件投入的基础上，注重对所建成各种设施的应用与群众的需求相结合，加大对农村各种公共设施应用人才的培养，促使民生工程的效应尽快显现。要创新制度，通过建立项目与资金衔接制度、部门联席会议制度、项目预算管理制度等机制，为民生工程实施提供保障。实施民生工程是惠及全省群众的重大工作，必须接受社会监督，调动广大群众的积极性，形成全社会共同推进民生工程的强大合力。（三）加强重点建设，提升城乡居民的幸福指数在谋划陕西经济社会发展的思路和路径选择时，应遵循十七届五中全会精神，更加注重经济发展方式的转变，及时总结改革试点中的经验，借鉴他省做法和实践，抓住关中—天水经济区规划和新一轮西部大开发的历史机遇，着力保障和改善民生，通过提高陕西人民的收入水平、生活水平、健康水平、人际关系、成就感、安全感和对工作的满意度，来提升广大城乡居民的幸福指数。针对陕西民生建设中存在的重点问题，继续完善提高国民收入的长效机制，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，提高居民经营性和财产性收入在总收入中的比重，提高低收入者的收入，扩大中等收入群体的比重，切实扭转城乡、区域和行业之间收入差距扩大趋势；优化财政支出结构，稳步增加政府支出用于改善民生和社会事业的比重，提高城乡居民特别是农村居民的转移性收入；逐步完善符合省情、比较完整、覆盖