完善法律援助保障机制和便民利民措施的探析

PAGE1PAGE完善法律援助保障机制和便民利民措施的探析蔡耀庐山管理局法律援助中心摘要法律援助制度是现代法治社会的一种法律保障制度，我国的法律援助制度是随着国家法律制度和法律体系的建立、发展而逐步产生和发展起来的，目前已初步形成现代法律援助制度的框架。自2003年颁布《法律援助条例》以来，我国的法律援助工作进入了法制化、规范化发展的新时期。近些年来，法律援助工作制度建设虽取得了令人惊叹的成绩，但由于我国的法律援助制度起步较晚，这项制度的发展还不够完善，没有真正实现便民利民的价值。为此，加强和完善法律援助保障机制显得十分必要，本文从阐述我国法律援助制度的概念、意义以及现状入手，对我国法律援助制度目前在发展和实践中存在的基本问题进行探索，进而找寻出完善我国法律援助保障机制的建议，在新形势下为构建社会主义和谐社会而努力。关键词：法律援助；机制；完善一、法律援助的概述（一）法律援助的概念“法律援助”，又名法律救济、法律救助、法律扶助，它是由政府设立的法律援助机构组织、指导和统一协调下，律师和基层法律工作者，为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人提供减、免收费的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。法律援助制度最初由中国司法部于1994年初提出，它是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业，也是我国实践依法治国方略，全面建成小康社会的重要举措，是完善我国司法公正，健全人权及社会保障机制的一项法律制度。（二）实施法律援助制度的意义作为司法制度的重要组成部分，法律援助制度具有不可替代的作用。它是人类法制文明和法律文化发展到一定阶段的必然产物，是国家经济、社会文明进步和法治观念增强的结果。用法律的手段帮助人民群众解决诉讼难的问题，是当前我国建设社会主义法治国家大背景下的必然选择，是促进司法公正的重要保障。因此，研究法律援助制度的重要意义对建立健全行之有效的法律援助制度，构建国家和谐社会，保障人权、完善法制具有促进作用。1、法律援助制度的建立，是实现公民权利司法保障的有效途径。我国宪法第三十三条规定“公民在法律面前一律平等，任何公民享有宪法和法律规定的权利。法律援助制度是这一条文在保障公民权利方面的实质体现，而绝非纯形式表现，它是公民权利的司法保障是实施权利最为重要、有效的手段。法律援助制度是为了维护权利受侵害者的利益而建立的，是公民权利寻求司法救济十分重要的一个环节。因为要实现公民权利的司法保障，就必须为每位公民提供平等的、公正的捍卫自己合法权益的客观条件，并不能因为公民出身贫贱、经济困难而受影响。因此，依据我国2003年9月7七日实施的《法律援助条例》的相关内容来看，法律援助制度只要通过提供经济帮助为途径，保障公民的司法权利得以实施，最终维护公民的合法权益得以实现的社会保障制度，把写在法律条文上的权利在现实生活中得以实现。2、法律援助制度的建立，可以进一步完善社会保障机制，是保障社会稳定的一项重要措施。社会的发展，离不开社会的稳定，保持社会的稳定更离不开完善的社会保障制度。目前，我国已初步形成社会保险、社会救济、社会福利等多方面的社会保障制度。也制定了相应得法律、法规和政策，切实保护妇女、未成年人和老年人、残疾人、精神病患者等社会特殊群体的合法权益。随着社会发展的推进，以上社会特殊群体的利益要求和纷争必然会需要越来越多地采取诉讼或非诉讼的形式解决。由于这些社会特殊群体在经济上是相对困难的，如果没有适当的社会救助法律程序来保障他们诉权的行使，实现他们的利益要求，无论是社会保险、社会救济还是社会福利等保障制度规定的如何尽善尽美，终究不全面，甚至可以说是无用的。而法律援助制度的建立，弥补了社会保障制度的缺陷，完善了社会保障机制，有效地化解各种利益纷争，使这些社会特殊群体不会因为经济困难而丧失行使诉权的权利，实现法律面前人人平等的原则，逐渐消除社会存在的不平等现象，保障社会稳定。3、法律援助制度的建立，是依法治国得以实现的有力保证。依法治国是中国共产党和中国人民治理国家的基本方略，得到了党的十五大、十六大报告的认可和宪法的确认。只有人民的权利得到了保障，党的合法执政地位才能得以确认，依法执政才能得以实行，而法律援助是在党和政府的保障下实施的保障公民合法权益的举措，只有在党和政府的指导下才能更有效地发展社会公益事业。同时，法律援助制度以宪法和法律为武器，对党和政府的行为进行监督，对立法、执法、司法和普法教育提供直接或间接的帮助，增强了广大人民群众的法律意识，维护了广大人民群众的合法权益，保证了依法治国的顺利实现。（三）我国法律援助制度的现状我国从1994年开始尝试建立法律援助制度。1996年1月，司法部有关领导在全国司法厅(局)长会议上再次提出将建立有中国特色法律援助制度作为1996年全国司法行政工作的重点。同年3月，司法部批准成立国家法律援助中心筹备组，以推动全国法律援助试点工作的迅速开展。同年6月司法部发出了《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》，随后着手组织有关人员制定《法律援助条例（草稿)》，以总结、规范各地已开展的法律援助工作。1997年4月，司法部与最高人民法院联合下发《关于开展刑事法律援助工作的通知》。同年5月2日中国法律援助基金会成立暨司法部法律援助中心揭牌仪式在人民大会堂举行。同月司法部下发了《关于开展法律援助工作的通知》，11月又下发了《关于开展公证法律援助工作的通知》。上述几个规范性文件的下发，大大推动了《刑事诉讼法》和《律师法》中规定的法律援助的贯彻、落实。1999年初，司法部法律援助中心草拟了《法律援助法(示范法草案)》，旨在供立法机关参考并推动各地的法律援助工作。在1999年通过的中国宪法修正案中，规定了建设社会主义法治的奋斗目标，使法律援助制度在实现法治和保障人权方面具有十分重要的意义。司法部在《“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确提出“今后五至十五年内我国将建立和完善法律援助制度”。参见宫晓冰主编：《外国法律援助制度简介》中国检察出版社2003年版，第5页。参见宫晓冰主编：《外国法律援助制度简介》中国检察出版社2003年版，第5页。2001年底，国务院法制办将《法律援助条例》正式列入了立法计划。经过多次修改，2003年7月16日，中国第一部全国性法律援助政府规章《法律援助条例》经过国务院第15次常务会议审议通过，由国务院总理温家宝于7月21日以国务院令第385号正式签发公布，于9月1日正式施行。作为规范我国法律援助制度的第一部行政法规，《法律援助条例》对我国法律援助事业的发展起到了重要的保障和促进作用。《法律援助条例》颁布实施九年来，我国的法律援助事业迅速发展，制度不断完善，工作力度不断加大，在维护困难群众合法权益、维护社会公平正义方面，作出了积极的贡献。法律援助制度已经成为中国特色社会主义法律制度的重要组成部分，对于维护弱势群体合法权益、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定具有重要意义，同时进一步完善了我国的司法人权保障制度，在国际人权斗争中发挥着重要作用。据统计，截至2007年底，全国共设立法律援助机构3259个，其中地市和县区级机构3176个，除西藏等地个别县区外，所有的县区都设有法律援助机构。目前，全国共有法律援助专职人员12285名，其中具有法律职业资格或律师资格的人员达到5927人。各地法律援助机构依托乡镇街道司法所和工、青、妇、老、残、高校等社会组织设立法律援助工作站54976个，在各法律援助机构注册的法律援助志愿者达到76890人，法律援助组织框架已经基本形成，有效解决了困难群众法律援助需求。九年来，全国法律援助机构组织办案135万余件，近237万困难群众获得法律援助，提供或解答法律咨询近1580万人次。2007年办案量达42万件，是2002年的3倍，平均每年以30%的幅度递增。九年来，法律援助工作经费保障也在不断加强。《法律援助条例实施5年237万人受援》，2008年9月1日，《法制日报》-新华网2005年以来，中央财政连续4年对25个省份投入了1.6亿元法律援助办案补助专款，用于支持中西部地市和县区法律援助机构支付办案补贴。2007年财政拨款5.2亿元，平均每年以30%的幅度递增。多数地方政府将法律援助经费纳入财政预算，有25个省(区、市)建立了省级财政法律援助专项资金，10个省(区、市)拨付了农民工法律援助专项经费，多数省(区、市)建立了死刑二审案件法律援助专项经费。目前，全国已有25个省(区、市)人大或政府根据当地实际制定了法律援助地方性法规或规章。31个省级地方通过司法厅和财政厅联合发文或省级政府发文制定了法律援助办案补贴标准，29个地方通过法律援助地方性法规、政府发文制定或修改地方性法规、政府规章，明确了法律援助经济困难标准，27个省级地方对法律援助范围作出补充规定。县以上各级财政拨款与中央、省级财政转移支付经费相结合的法律援助经费保障机制初步形成，有力地保障了法律援助工作的开展。林广华《法律援助条例实施5年237万人受援》，2008年9月1日，《法制日报》-新华网林广华：《法律援助与和谐社会建设》，《中国发展报》2009年1月4日2009年6月司法部在全国部署开展了为期一年半的“法律援助便民服务”主题活动，对促进解决涉及人民群众切身利益的民生问题，切实维护困难群众合法权益，维护和发展社会和谐稳定的良好局面发挥了积极作用。2012年，政府又将法律援助事业纳入到“十二五”规划当中。至此，我国已初步形成以国家法律援助机构为主导，民间法律援助机构为辅的法律援助框架。二、法律援助在实践中存在的问题《法律援助条例》颁布实施至今已有九年，作为我国法律援助制度第一部行政法规，对我国法律援助事业的发展起到了重要的保障和促进作用，全国大部分城市也建立了援助机构，积累了一些经验。但同时也要看到，相比其他建立法律援助制度的发达国家，我国法律援助制度建立的时间还不长，运行中出现一些困难和问题是不可避免的，笔者将进一步深入研究问题症结所在，以求找到解决问题的办法。（一）法律援助制度的覆盖面不广在我国，法律援助的对象主要是生活比较贫困的群众和一些特殊社会群体，因此，法律援助工作的重点应放在农村、社区等基层。然而，一些地方对法律援助的宣传存在偏颇，针对基层的宣传较少，或者基本没有宣传。因此，老百姓不了解法律援助，开展法律援助工作的普及也就比较困难。随着我国社会主义市场经济的发展和劳动人事制度的改革，大量农村剩余劳动力涌向城市，形成大规模的农民工群体。由于经济上的贫困、知识和信息的匮乏、权利与义务意识的淡薄、社会人际关系的缺少、心理上的劣势、某些特殊群体，遇事总是采取凭主观臆断，无法用理性的角度看待问题。于是他们在自己的合法权益遭到侵害时，往往缺少有通过法律途径去解决问题的意识，更不知求助于法律援助部门或者法律服务者，而是采取其他非法手段甚至是过激的行为，从而引发更多的社会问题，严重影响社会的稳定和发展。（二）法律援助经费短缺法律援助经费问题一直是制约我国法律援助工作发展的瓶颈。经费保障是法律援助工作正常开展的最根本条件之一，没有可靠的经费保障，法律援助工作就无从谈起。由于中国尚未将法律援助经费纳入国家财政，国家财政直接支出的法律援助经费少得可怜，每年的法律援助经费缺口太大，远远不能满足法律援助工作的实际需要。2001年仅为5500万人民币，只占全国财政支出的十亿分之三点七，实属杯水车薪，法律援助经费只能靠法律援助机构去东凑西要。宫晓冰主编：《中国法律援助制度》中国检察出版社2002年版，第2页2002年，全国法律援助经费政府财政拨款仅有8444万元。为贯切落实《法律援助条例》的规定，解决经费不足的问题，国家和各级政府也加大了对法律援助工作的经费支持和资金投入的力度。据司法部门调查统计显示，到2007年法律援助财政拨款达到5.2亿元，平均每年以30%的幅度递增，有效缓解了法律援助经费远困难的局面。但是，当前政府的法律援助预算在整个国家财政预算中所占的比重依然偏低，人均拥有法律援助经费的数量并不大。2007年，政府用于支持法律援助的财政拨款是5.2亿元，如果把它分摊到13亿中国人身上，人均才2.5元。宫晓冰主编：《中国法律援助制度》中国检察出版社2002年版，第2页根据第十九次全国法院工作会议工作报告，2003年至2008年，全国法院不断加大司法救助力度，对经济上确有困难的当事人及时提供司法救助，共救助127万人次，同比上升1.15倍，缓、减、免交诉讼费54.8亿元，同比增长71.25%,司法救助总金额平均每年需10.96亿。随着经济社会不断发展，困难群众对法律援助的需求不断增加，司法救济的金额也会随之增加。可见，目前我国法律援助的财政可见，要保障法律援助工作的有效开展，必须通过立法的形式，把法律援助经费纳入国家财政预算，从根本上解决法律援助经费短缺的问题。（三）法律援助工作者缺乏《法律援助条例》颁布实施后，经过多年的发展，我国法律援助人员队伍不断壮大，逐步形成一只庞大的法律职业群体。据有关部门统计,2004年，我国法律援助人员共10458人，具有律师或者职业资格的人员有4768人，2007年,我国共有法律援助专职人员12285人，具有律师或者职业资格的人员有5927人。从数字上看，我国法律援助从业人员有明显增长。另外，还有社会律师14多万人。即法律援助队伍的总人数达到26万多人。这样的队伍看似很庞大，但由于法律援助人员中具有执业律师资格仅占总人数的48%，这就意味着法律援助人员中至少有1/2的工作人员不能提供法律援助服务。另外，由于我国贫困人口的总数还不少于8000万，尽管并非所有的穷人都需要法律援助，现有法律援助从业人员也难于满足广大贫困群众法律援助的需求。王平、杜鹃：《改革和完善我国法律援助制度的思考》，载于《中国司法》2007年第2期王平、杜鹃：《改革和完善我国法律援助制度的思考》，载于《中国司法》2007年第2期（四）法律援助立法滞后法律援助制度是一个国家民主法制化进程的重要标志，是衡量一个国家政治文明和法治文明程度高低的主要标准之一。而一国的法律援助制度是否健全，其中一个重要的标志就是看其法律援助法制体系是否完备。纵观世界范围内那些法律援助制度比较发达的国家，都有健全的法律援助体系作保障。许多国家都立有专门的《法律援助法》。参见贺春云撰写：《论中国法律援助制度的改进》对外经济贸易大学2003年，第10页中国修改后的《刑事诉讼法》中增加了法律援助的内容，《律师法》、《残疾人保障法》、《老年人权益保护法》、《妇女权益保障法》和《未成年人保护法》等法律中对法律援助都有一些规定，有许多地方还出台了《法律援助条例》或者其他有关法律援助的规范性文件。但是，到目前国家还没有一部专门的法律援助法，使有关公民享受法律援助的条件、范围、形式、程序等方面的内容，上升为国家的法律规定，只有制定专门的法律才能与刑事诉讼法、民事诉讼法等法律体系相衔接，才能确立法律援助制度在整个法律体系中的地位，才能确保公民的法律援助权利真正得以实现。参见贺春云撰写：《论中国法律援助制度的改进》对外经济贸易大学2003年，第10页（五）法律援助工作机制不健全全国各级法律援助机构的运作程序、工作制度、管理体系以及援助人员工作量的确定和评估等缺乏科学的规定。如为民事、行政案件的当事人减免诉讼费，为刑事被告人指定辩护人等援助项目，均由法院管理，其余项目或由司法行政机关负责，或由社团组织负责。而这些部门各自为政，缺乏一个统一的组织管理机构或组织协调机构。特别是法律援助工作的保障机制尚不健全，福利政策落实不力。这在一定程度上也影响了法律援助队伍的稳定和整体功能的发挥。三、完善我国法律援助机制的建议在新形势下，切实狠抓落实法律援助保障机制，为构建和谐社会夯实根基，应做到以下几点：（一）加强法律援助制度在社会的影响力1、加大宣传力度，提高对法律援助的认识法律援助既是一项专业性很强的工作，更是一项群众工作。它直接面对广大人民群众，特别是社会弱势群体。当前最重要的是要充分利用法律援助工作站、法律援助联络点和通过法律下乡、法律咨询等途径，通过电视、媒体、报纸以及宣传册，将法律援助的宣传伸及各个社区、各个村庄，进一步加大对法律援助工作的宣传力度，使法律援助家喻户晓，让需要法律援助的人知道怎么寻求法律保护，让社会弱势群体及时得到法律帮助，以使他们“请不起律师，打不起官司”的难题得到解决，进而使他们的积极性得到充分调动，促进社会生产力的发展；并要让关心社会进步，有能力支持法律援助的社会力量来关心和支持法律援助事业；更要使各级领导干部深刻意识到法律援助工作不是可搞可不搞的事情，而是依法治国、依法治市不可或缺的重要组成部分，是深入学习实践科学发展观必然要求，从而真正把法律援助工作纳入党委、人大、政府的重要议事日程，使为困难群众谋利益具体落到实处。2、提高弱势群体的法制观念法律援助的重要对象是在农村生活比较贫困的群众和一些特殊社会群体。由于他们经济上的贫困、知识和信息的匮乏、权利和义务意识的淡薄、缺少社会人际关系、心理中的劣势、生理发育上的某种残疾以及区域间法律服务资源存在不平衡等主客观因素，使他们成为弱势群体。特别是由于缺乏基本的法律常识，他们不知什么可为什么可不为，更谈不上如何用法律武器来维护自己的合法权益。因此只有提高弱势群体自身的法制观念，才能使弱者成为强者，这是治本之策。（二）保障法律援助的经费1、政府性基金的设立为保证社会资助法律援助经费有所发展，笔者认为政府的引导至关重要。政府除了要将法律援助经费纳入财政预算并按期予以拨付外，还要建立法律援助基金。政府设立法律援助基金，依法采取必要的行政手段向有关单位和个人征收资金，是政府为了发展法律援助事业但由于财政经费不足而实行的一项强制性措施。这种征收的基金，是政府对社会资源的优化配置。设立政府性基金，必须以国家法律、法规合乎国务院有关文件规定为依据，经财政部或财政部报国务院批准成立。政府性基金的来源可考虑从以下几方面筹集：如政府将部分罚没款一定比例作为基金。在美国，一些司法管辖区将保释金、没收的贩毒款、刑事和行政的罚款充作资金来源。宫晓冰主编，杨诚、郑自文副主编《各国法律援助理论研究》第15页，中国方正出版社1999年12月第1版。也可以每年从省、市律师协会的会费中和规定律师交纳的税收收取一定比例的基金。在澳大利亚，约12%的资金来源于法律职业界通过信托基金和法定存款资金的收入。宫晓冰主编，杨诚、郑自文副主编《各国法律援助理论研究》第15页，中国方正出版社1999年12月第1版在美国，有关的法律援助法案及相关的法律明确规定，在律师事务所的经费中，必须拿出12%的资金用来支持律师为社会提供法律援助服务。宫晓冰主编，杨诚、郑自文副主编《各国法律援助理论研究》第15页，中国方正出版社1999年12月第1版。宫晓冰主编，杨诚、郑自文副主编《各国法律援助理论研究》第15页，中国方正出版社1999年12月第1版道格拉斯《美国法律援助你能从中得到什么》，载于《中国律师》1998年第9期第41页2、以基金会形式接受捐助通过成立法律援助基金会，接受国（境）内外政府机构、企业事业单位、社会团体和其他组织及个人的捐赠。基金会所募集资金通过合法的投资运作，将其增值部分，包括基金存入金融机构收取利息；购买国家债券和企业股票等有价证券的收益等，都可用于法律援助的业务开支。目前我国只有中国法律援助基金会和北京市法律援助基金会两家。因此各省、市、自治区可考虑根据本地实际情况，依法申请设立地方的法律援助基金会。同时国家宜加紧对政府拨付基金会的经费进行立法，以发挥各级政府对法律援助基金的筹集的引导作用。3、法律服务组织的资助法律服务组织的资助是行业资助，主要指法律服务行业如律师机构。借鉴国外，在我国可以有以下几种资助形式：一是由各地法律基金会收取律师在银行设立的信托帐户的利息，将其中一部分设立法律援助基金；二是律师协会会员不论是否从事法律援助工作，均按年交纳一定数量的法律援助经费，如在加拿大安大略省，每名律师每年要缴交267加元用于法律援助服务宫晓冰主编，杨诚、郑自文副主编《各国法律援助理论研究》第109页，中国方正出版社1999年12月第1版宫晓冰主编，杨诚、郑自文副主编《各国法律援助理论研究》第109页，中国方正出版社1999年12月第1版（三）积极开辟法律援助的人力资源《法律援助条例》颁布以明显的规定吸引有能力从事法律援助团体和个人从事法援工作，面对于制度设计不完善的中国法制教育，过于注重理论，缺乏法律实务经验及社会经验，应让更多的社会团体及相关部门参与进来，共同为法律援助事业做出贡献。从中国现实情况来看，法律援助的实施主体呈现出多元性，一方面有作为法律援助专门管理机构的行政机关，另一方面又有作为国家司法机关的人民法院，还有律师、社会团体。面对多元化的实施主体，迫切需要尽快理顺他们的关系，以达到各部门齐心协力、步调一致。笔者认为，首先要确立政府作为法律援助主体的地位。根据宪法规定，政府是国家权力的执行机关，所以政府理应为国家承担起法律援助的职责，并通过设立相关的职能部门即各级法律援助机构来组织实施这项工作。其次要鼓励其他机关、组织、社会团体等设立的援助机构。既包括作为国家司法机关的人民法院所设立的法律救助机构，也可以包括工会、共青团、妇联等社会团体甚至一些宗教团体所设立的法律援助机构，还可以包括社会热心人士投资设立的法律援助机构。最后要加大力度培养有专业知识的个人作为法律援助主体。主要包括:律师、公证员、基层法律工作者、法律专业学有所长的志愿者。中国未来的法律援助事业，要打破现存的由政府法律援助机构一统天下的局面，充分调动一切社会力量，共同推进法律援助事业的发展。形成以国家援助机构为主、多种援助主体共存的法律援助体系。（四）完善立法体系，建立法律援助专门法法律援助制度的有效实施，需要相关法律