法治新疆建设研究报告

法治新疆建设研究报告

2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国做出了重要部署。2014年11月，新疆维吾尔自治区党委八届八次全委（扩大）会议审议通过了《自治区党委关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》，对贯彻党的十八届四中全会精神、全面推进依法治疆、建设法治新疆做了全面部署。2015年是新疆维吾尔自治区成立60周年。在60年的发展历程中，新疆贯彻落实民族区域自治制度，坚持党的领导，保证各族人民当家做主，依法管理宗教事务，坚决惩治暴力恐怖犯罪，努力塑造平等、团结、互助、和谐的民族关系，在实现社会稳定和长治久安的征程中迈出了坚实的步伐。一新疆法治建设成就的回顾与总结新疆维吾尔自治区党委、政府历来高度重视法治建设，积极推进依法治疆进程，为维护各族人民的合法权益、促进新疆各项事业的发展提供了法治保障。（一）形成了具有新疆特色、符合新疆实际的地方性法规规章体系自改革开放以来，自治区人大常委会共制定地方性法规200余件，做出具有法规性决议、决定170余件，批准各自治州和乌鲁木齐市报批的单行条例和地方性法规50余件。2010年以来，新疆地方立法机关结合新疆社会治理、维护稳定、经济发展、环境保护等需要，出台了一批具有新疆特色、符合新疆实际的地方性法规规章，如《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》、《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》、《新疆维吾尔自治区法制宣传教育条例》、《新疆维吾尔自治区环境保护条例》、《新疆维吾尔自治区旅游条例》、《新疆维吾尔自治区发展规划条例》、《新疆人大常委会关于坚决捍卫宪法和法律尊严依法严厉打击暴力恐怖犯罪的决定》、《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》等等，新疆社会生活的各个方面基本做到了有法可依。（二）依法严厉打击暴力恐怖犯罪活动，坚决维护国家统一和人民生命财产安全20世纪90年代以来，境内外“三股势力”策划和组织实施了一系列的暴力恐怖事件，给全疆各族人民群众的生命财产造成严重的损失。2008年以来，新疆进入暴力恐怖活动的活跃期、反分裂斗争的激烈期、干预治疗的“阵痛期”，面临着复杂严峻的社会稳定形势。2010年，自治区党委提出“反暴力、讲法治、讲秩序”的维稳工作创新理念，强化“底线思维”，维稳工作不断趋于常态化、科学化、法制化，发现、防范、打击、处置能力明显提高，成功处置了一系列突发事件，确保了新疆社会大局稳定。公安机关坚持“主动出击、露头就打、先发制敌”的方针，沉重打击了暴力恐怖势力的嚣张气焰；人民检察院依法履行审查批捕、审查起诉职能，严格履行对侦查、审判活动的法律监督职能；人民法院严格执行法律，坚持在依法保障被告人各项诉讼权利的前提下，对暴力恐怖犯罪的首要分子、罪行重大者坚决依法严惩，对具有自首、立功等情节的，依法从宽处罚。在全国“严厉打击暴力恐怖活动”的专项行动中，截至2015年4月30日，共打掉暴力恐怖团伙181个，96.2%的暴恐犯罪团伙被摧毁在预谋阶段。共有112名在逃人员在政策感召和家人规劝下，主动投案自首。[1]新疆暴力恐怖活动频发的势头得到一定遏制。（三）深化执法司法规范化建设，着力维护社会公平正义自治区各级政府部门不断推进依法治疆进程，严格执法，科学管理，全面依法行政。全疆80%以上的地区、部门实施了行政执法责任追究。各级人民政府加大行政问责力度，加强重点领域和关键环节廉政风险防控，增强社会公众和新闻舆论对政府及执法部门的监督。建立和完善群众利益诉求机制和权益保障机制，及时处理各类行政投诉案件，严肃查处违纪违规行为。依法行政工作机制、各类公开办事制度和信息公开制度逐步建立和完善。公安、检察、法院相互配合、相互制约，按照法定权限和程序行使权力。公安机关依法履行职责，打击刑事犯罪，有效维护了国家安全和社会稳定。人民法院践行公正为民司法，不断改革审判方式，建立健全多元纠纷解决机制、司法救助制度和执行工作机制，推进司法信息公开，司法效率和公正司法水平稳步提升。检察机关认真履行检察职能，严厉打击各类刑事犯罪，严肃查办贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪，强化职务犯罪预防工作，依法履行法律监督职能，大力推行检务分开，自觉接受各级人大和社会各界的监督，建立和推行人民监督员制度，促进司法公正。（四）创新社会治理，推进新疆治理体系和治理能力现代化近年来，新疆流动人口呈现快速增长，成为影响社会稳定的重要因素，加大了社会管理的难度。一直以来，新疆采取“四清四知四掌握”工作机制和暂住证制度，对流动人员进行管理和控制。2011年4月，新疆出台《自治区流动人口服务和管理办法》，全面推行居住登记并实行居住证制度，成为加强和创新社会管理、全面提升流动人口服务和管理水平的重要措施。2012年，新疆维吾尔自治区党委、人民政府出台《关于加强和创新社会管理的实施意见》，确定新疆加强和创新社会管理的指导思想和目标：以协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定为基本任务，积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，力争建立和形成适应市场经济、体现时代特征、符合新疆实际的社会管理新模式、新格局、新体系。2014年11月，自治区党委提出“五把钥匙”治疆新理念，即“思想的问题用思想的方法去解决，文化的问题用文化的方式去解决，习俗的问题用尊重的态度去对待，宗教的问题按照宗教规律去做好工作，暴恐的问题用法治和严打的方式去解决”，为推进新疆治理体系和治理能力现代化提供了崭新的思想指引。（五）依法管理宗教事务，促进宗教和睦与社会和谐新疆维吾尔自治区党委政府在宗教事务管理的实践中，深切认识到加强宗教立法建设的重要性、必要性和紧迫性。1988～1994年，新疆先后颁布实施了《新疆宗教活动场所管理暂行规定》、《新疆宗教活动管理暂行规定》、《新疆宗教职业人员管理暂行规定》和《新疆宗教事务管理条例》。2014年，新疆修订完成了《新疆宗教事务条例》。（六）深入开展法治宣传教育，增强各族群众的法治观念意识长期以来，新疆各级党委政府部门结合新疆实际，广泛开展了宪法、民族区域自治法等法律法规的普及宣传工作，深入开展“反暴力、讲法治、讲秩序”宣传教育活动，筑牢各族民众反恐维稳的思想基础。各地各部门不断创新法治宣传教育方式，加强法治文化阵地建设，加大媒体法治宣传教育力度，“法治新疆”网站成为西北地区第一家大型普法网站，“法律与你同行”、“法治在线”广播节目等一批有特色、有影响的法治宣传品牌节目、栏目形成。2011年，《新疆维吾尔自治区法制宣传教育条例》颁布，法治宣传教育工作进入法治化轨道。2014年11月，新疆召开“法治新疆”宣传教育工作会议，全面启动“法治新疆”宣传教育活动，计划利用一年左右的时间，围绕实现国家治理体系治理能力现代化的重大法治问题、全面推进法治新疆建设的重大理论和实践问题、各族干部群众关心的涉法问题，分阶段、分步骤，扎扎实实开展宣传教育活动。二新疆法治建设进程面临的突出挑战和障碍新疆法治建设虽然取得了一些显著的成效，但新疆区情复杂，多民族、多宗教，文化多样、利益多元，现代社会发育程度相对较低，尤其是反分裂、反恐怖斗争形势严峻，这些都意味着新疆法治建设进程不可能是一条坦途。（一）地方立法体系仍需深化拓展当前，新疆地方立法工作稳步推进，取得了不小的成就，但在一些重点领域立法仍然不健全，环境保护、社会治理、整治“三非”、打击极端、反恐维稳等领域有些方面无法可依；有的立法不能紧扣新疆实际和需要，针对性、操作性不强[2]。现行一些地方性法规或规章在内容方面存在着共同的不足：一是过于简单，甚至缺少如法律责任等重要章节条款。只有立法明确法律责任才能对经济社会生活中违法犯罪行为导致的后果实施制裁或救济，否则必然造成法规的可操作性差，在实际工作中难以具体操作，严重影响地方性法规应有的效力和作用。二是缺乏程序法规范。法律程序是实体权利义务的运作方式，没有程序法的规定，抽象的规定往往难以落到实处。没有相应的程序性的法律、法规，不仅给行政机关在执法方面带来了很大的随意性，而且也不利于公民权利的自我保护，在某种程度上造成了法律的虚置。（二）“三股势力”暴力恐怖活动的现实威胁长期存在近几年来，新疆暴力恐怖案件的发生进入频发、突发和散发状态，从2009年的“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件到2013年的巴楚“4·23”暴力恐怖事件、北京天安门“10·28”事件，再到2014年昆明火车站“3·01”恐怖袭击事件、乌鲁木齐“4·30”恐怖爆炸案、乌鲁木齐早市“5·22”恐怖爆炸案、莎车“7·28”暴力恐怖事件等，暴力恐怖势力的气焰非常嚣张。（三）贪污贿赂等职务犯罪不容忽视当前，新疆贪污贿赂等职务犯罪的大案要案增多，2015年上半年，全疆检察机关立案查办贪污贿赂犯罪案件369件426人，立案查办渎职侵权犯罪案件83件100人。被查办的职务犯罪嫌疑人中，27人为县处级以上（地厅级3人），大要案件明显上升。2014年以来，全疆检察机关立案查办行贿犯罪233件248人，其中，2015年上半年共立案查办行贿犯罪案件90件98人。[3]此外，新农村建设、粮食直补、粮食转运、跨省移库成为贪污贿赂犯罪的多发领域。2015年以来，全疆检察机关共查办发生在基层基础工作领域损害群众利益的“苍蝇式”腐败案件265件313人，其中，贪污贿赂案件207件247人，包含贪污案件116件，受贿案件41件，挪用公款案件18件，其他32件。渎职侵权案件58件66人，其中，滥用职权案17件，玩忽职守案件27件，其他14件。[4]（四）许多社会问题的复杂性必须予以重点关注新疆法治建设面临许多十分复杂的社会问题，就其简单性而言，内地省区存在的社会问题在新疆同样存在；就其复杂性而言，新疆的某些社会问题可能会演变为民族宗教问题，甚至被敌对势力所利用，可能会转化为渗透与反渗透、分裂与反分裂、极端与反极端、恐怖与反恐怖等问题。例如，新疆各民族之间的关系、新疆与相邻省区和周边国家的关系、少数民族传统文化与现代法治文化的关系、落后的经济发展如何适应现代化市场竞争、少数民族就业以及教育面临发展瓶颈，等等，都是新疆法治建设中要解决的复杂而特殊的问题。新疆各民族在发展中存在着的实际差异将长期存在，必将增加新疆法治建设的复杂性和难度。三未来法治新疆建设的重点工作《自治区党委关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》指出，全面推进依法治疆，要紧紧围绕社会稳定和长治久安这个总目标，坚持“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”，坚持“反暴力、讲法治、讲秩序”，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全和新疆社会稳定、促进民族团结和宗教和谐，为建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业的社会主义新疆提供有力的法治保障。（一）加强重点领域立法，提高立法质量立法是法治建设的前提。新疆地方立法机关应当厘清自治立法权和一般地方立法权，研究分析如何用足用活法律赋予民族自治机关的自治权和变通权、补充权，进而增强地方立法的灵活性和多样性。按照社会稳定和长治久安的总目标，围绕促进民族团结和宗教和谐、打击暴恐犯罪、反对民族分裂、“去极端化”等重点领域，积极开展先行立法；健全促进经济发展的地方立法，为加快“丝绸之路经济带核心区建设”营造公平竞争、规范有序的市场法治环境。立法机关要注重提高立法质量，改进立法技术，防止和克服立法中的部门利益倾向和部门权力扩大化的倾向。立法要专章细化设立法律责任追究制度，提升立法的可操作性，回归法律救济功能，维护法律权威。（二）继续保持对“三股势力”的高压严打态势“三股势力”的分裂破坏活动主要涉及危害国家安全犯罪和暴力恐怖犯罪，给国家安全和社会稳定都带来巨大的威胁和破坏。为了实现对“三股势力”的有效打击，我们应坚持和继续进行以下工作：①继续加大对“三股势力”分裂破坏活动尤其是暴力恐怖犯罪的打击力度；②强化情报信息网络建设，继续加强隐蔽战线斗争，深挖宗教极端势力的幕后黑手，查清各个暴恐团伙案件之间有无组织联系以及幕后指挥者；③不断压缩境外“三股势力”的国际生存空间，给境外“三股势力”头目贴上罪犯标签，进行刑事追缉；④加强与内地省区市在涉疆案（事）件方面的合作，坚决打击“三股势力”在内地的破坏活动；⑤采取有效策略和措施加强对狱内危安犯的教育改造工作，着力突破危安犯难以教育转化的被动局面。（三）继续依法加强宗教事务管理宗教问题具有长期性、群众性和特殊复杂性等特点，这需要宗教事务管理工作秉承正确的工作理念。必须依法加强对宗教事务的管理，目的有二：一是规范宗教活动，避免宗教偏离正常轨道，防止被“三股势力”所利用。二是各级党委、政府在宗教工作中，必须全面贯彻党的宗教政策，尊重信教群众的信仰自由和民族风俗习惯，一定要把少数民族一般风俗习惯与宗教极端主义区分开来，把正常宗教活动与非法宗教活动区分开来，把一般信教群众与宗教极端分子区分开来。深入推进“去极端化”工作，保障信教群众合法的宗教需求，严禁宗教干预行政、司法、教育、婚姻、计划生育等政治社会生活，坚持“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”的基本原则，积极引导宗教与社会主义相适应，精心做好宗教事务管理工作。（四）继续加大惩治腐败力度贪污腐化、权钱交易等腐败行为造成的社会种种不公，极大扰乱了社会正常秩序，败坏了社会良好风气，挥霍了大量社会财富。基层和民生领域的腐败与各族人民群众的日常生活、工作息息相关，损害了党和政府的权威形象，给敌对势力攻击党和政府制造了口实，直接影响了基层稳定。因此，新疆的惩治腐败工作具有特殊的意义。今后，新疆的反腐斗争将继续保持高压态势，基层和民生领域的腐败应当作为预防和惩治的重点。首先，对基层和民生领域的违法违纪及腐败要进行专项整治，对贪污挪用惠民资金、扶贫资金的，必须零容忍，不管涉及谁，不管是哪个民族的干部，发现一起，查处一起，绝不姑息。其次，健全监管制度，堵塞管理漏洞，防止基层和民生领域腐败案中窝案高发。最后，加强基层和民生领域党员干部的廉政教育，促使其不断转变工作作风，严格遵循中央八项规定和自治区党委十条规定，不贪小便宜，不搞特权，积极化解基层矛盾，让人民群众享受到廉洁奉公的实惠，感受到国家和党的关怀，为新疆社会稳定和长治久安夯实民心基础。（五）加强对各族干部群众公民法律意识的培育新疆法治建设的重要任务是培育和强化