东北地区医疗卫生体系建设研究

东北地区医疗卫生体系建设研究

2007年，东北地区不断深化卫生体制改革，强化医院管理，使医疗卫生事业发展迅速，卫生体系建设成效显著。公共卫生体系和疾病监测网络基本建立，多层次的医疗保障体系初步形成，有效地缓解了群众“看病难、看病贵”的问题，医疗服务和药品价格监督工作以及其他方面的卫生工作也进一步加强。一2007年东北地区医疗卫生体系建设的成效2007年，东北地区医疗卫生事业发展迅速，卫生体系建设成效显著。公共卫生体系和疾病监测网络基本建立，各种传染病的防治以及应对卫生突发事件的能力明显增强。包括新型农村合作医疗、城镇职工医疗保险以及城乡医疗救助体系在内的多层次的医疗保障体系初步形成，农村的就医条件不断改善，城市社区卫生服务发展迅速，有效地缓解了群众“看病难、看病贵”的问题。同时，医疗服务和药品价格监督工作以及其他方面的卫生工作也进一步加强。（一）公共卫生体系和疾病监测网络基本建立公共卫生体系建设是卫生事业的一个重要组成部分，直接关系着人民群众的健康保障问题。2007年，东北三省的卫生事业在公共卫生体系建设方面取得了较大的发展，疾病监测网络基本建立。2007年，辽宁省卫生厅组织有关专家制定了《辽宁省疾病预防控制机构考核评价办法（试行）》，各市对市级疾病预防控制机构的基础性考核评价工作以及各县（市、区）疾病预防控制机构的考核评价工作已于2007年底前完成。同时，继续落实以现代结核病控制策略（DOTS策略）为核心的控制策略，保持全省以县（区）为单位DOTS覆盖率100%。在防治慢性病方面，辽宁省卫生厅研究制定了全省预防和控制慢性非传染性疾病的中长期规划，进一步完善了省、市疾病预防控制中心、慢病防治办公室和社区卫生服务中心三级慢病防治网络。截至2007年末，吉林省已制定公共卫生应急预案92件，有效处理了长春“格林巴利聚集性发病”等29起突发公共卫生事件，全省无重大以上突发公共卫生事件发生。全省乡镇卫生院疫情网络直报率大幅度提升，达到了83.48%，已超过国家平均水平。同时，吉林省还在边境地区全面开展了重点疾病、水质环境、病媒生物等项监测，加强了边境地区重大传染病暴发疫情防控和突发公共卫生事件应急处理，开展了高危人群预警预测和物资储备工作。2007年，吉林省边境地区实验室装备、人员培训、流病调查等共投入1788万元，装置设备500余台（件）。截至2007年，黑龙江省疾控中心已经先后出台了《黑龙江省2006年麻疹防控技术指南》、《黑龙江省布氏菌病病情状况调查方案》、《黑龙江省救灾防病应急处理流程》、《黑龙江省不明原因突发事件应急处理流程》，指导建成了覆盖全省的突发公共卫生事件信息报告和预测预警信息网络，建立了黑龙江省公共卫生地理信息（GIS）系统和突发公共卫生事件（GPS）系统，形成了突发事件的全省联动机制，还进行了卫生应急事件的培训、演练。同时，黑龙江省不断加大力度开展传染病的防治工作，目前，全省传染病疫情报告信息质量综合指数在0.15%，一直处于全国前两位。（二）多层次医疗保障体系初步形成目前，东北三省多层次的医疗保障体系已经初步形成，新型农村合作医疗体系、城镇职工医疗保险以及城乡医疗救助体系的建设发展迅速，进一步扩大了医疗保障体系的覆盖面，实现了群众的广泛受益，群众看病难、看病贵的问题逐步得到缓解。1.新型农村合作医疗体系建设步伐加快在建立新型农村合作医疗制度方面，东北三省发展迅速，此项工作走在全国前列。辽宁省从2004年7月便开始了试点工作，2006年已经实现了新型农村合作医疗的全覆盖。2007年，新型农村合作医疗制度已覆盖全省农业人口2156万人，参合农民1893万人，参合率达到91.4%，参合农民满意率达到95%以上。2006年，吉林省已在24个县市进行了新型农村合作医疗制度的试点工作。2007年，吉林省新型农村合作医疗覆盖了全部1460万农村居民，在全国率先实现了100%覆盖的目标。全省参加新型农村合作医疗的县（市、区及国家级开发区）达到64个，参合农民达到1162.46万人，参合率达到了82.04%。2007年，黑龙江省132个县区的农村居民已经全面进入新型农村合作医疗政策覆盖范围，参加农民人数为1312.88万人，参合率达到92.12%。2.城镇居民医疗保险体系建设成绩显著自城镇推行医疗保险制度改革以来，辽宁省城镇居民医疗保险的参保人数不断增加，覆盖面逐年扩大。2007年，辽宁省政府出台了《关于建立城镇居民基本医疗保险制度的意见》，以此来进一步推动城镇居民医疗保险体系的建设。截至2007年，全省已经有超过半数的市启动了城镇居民基本医疗保险，同时，有近800万人不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生、少年儿童和其他非从业城镇居民，可以自愿参加城镇居民基本医疗保险。吉林省从2005年6月开始启动城镇居民医疗保险制度的试点工作，到2007年，全省参加医保人数已经达到700万人，占城镇人口总数的50%左右。黑龙江省城镇医疗保险工作进展顺利，成绩显著，目前，医疗保险人数已经达到了763.9万人。3.城乡医疗救助体系建设逐渐完善从辽宁省的整体情况来看，城乡医疗救助制度正在不断推广和完善，以门诊救助、住院救助、事前救助和不设起付线为主要内容的城市医疗救助制度在全省得以推广。2007年，全省累计筹集农村医疗救助资金1.2亿元，投入900万元资助农村低保户、五保户和其他贫困对象参加了新型农村合作医疗，同时对3万多人次患重大疾病的救助对象进行了重大疾病救助，累计投入5700万元，人均救助额1900元。2007年以来，吉林省共筹集城乡医疗救助资金超过1.2亿元，城乡医疗救助制度已初步建立，从2007年1月起，城市医疗救助工作在全省60个县（市、区）全面铺开。同时，吉林省农村医疗救助体系建设也进一步完善。在资助农村低保对象参加新型农村合作医疗的同时，吉林省对在经过新型农村合作医疗补助后仍有困难的大病家庭进行大病救助和门诊救助等二次救助。目前，全省共筹集农村医疗救助资金6872万元，资助73.7万人参加新型农村合作，直接和二次医疗救助2.3万人，有效缓解了农村困难群众看病难问题。据介绍，目前吉林省已有近80万名城市低保对象通过当地政府的补贴和资助参加了城镇居民基本医疗保险，占城市低保对象总数的60%。2005～2006年，黑龙江省用了两年时间完成了部分县（市、区）开展的城市医疗救助的试点工作。2007年，黑龙江省进一步健全和完善了城乡医疗救助制度，按照中央、省、县三级财政各负担三分之一的原则，在安排2007年初预算时足额落实财政部门承担的城乡医疗救助资金，并在本级福彩公益金留成中按5%的比例提取资金用于医疗救助，为实施城乡医疗救助提供有力的财力支撑。（三）农村卫生基础设施和队伍建设初见成效2007年，东北三省加大各方面的投入力度，在改善农村的就医条件和加强农村卫生队伍建设方面取得了突出的成绩，极大地解决了农村卫生条件差、卫生人才缺乏的难题。辽宁省2007年共投资7950万元，建设36个县级疾病控制中心业务用房89766平方米；投资7691万元，建设51个县级医院传染病区业务用房56922平方米；投资560万元，建设12个县级妇幼保健机构业务用房15000平方米。同时，省财政加大了对农村卫生人才培养项目的经费支持力度。目前，全省核定县级预防保健人员编制9246个，其中人员经费纳入全额财政预算5929人；全省1125个乡级预防保健机构，上划县管751个；核定乡级预防保健人员编制4393个，其中人员经费全额纳入财政预算1349人。2007年，吉林省共完成农村卫生基础设施国债建设项目126个（包括乡镇卫生院、县医院、县中医院、县妇幼保健院所），项目总建筑面积17.6万平方米，总投资1.2亿元。截至2007年底，“村级医疗卫生专业技术人才培养项目”在读学员达到了2909人，“提高农村卫生服务能力建设项目”共培训乡镇卫生院院长1000余名。同时，在“人才支援农村医疗卫生项目”中，省直和各市州医疗卫生单位共派出医疗队245支，派出医务人员735名，支援了21个新农村合作医疗县市的县级医院和245所乡镇卫生院。黑龙江省2006年已将农村卫生政策任务的落实情况等指标纳入了省委省政府对市、县政府的目标责任制的考核内容之中，全省按照目标责任制的考核内容对地方政府进行评分。2007年，黑龙江省开始启动城市二级以上医疗卫生机构对口支援乡镇卫生院国债项目，全年结成支援帮扶对子84个，受援乡镇卫生院分布在14个“国贫县”和7个“省贫县”。同时，全省范围内继续开展乡村医生向上级医院医生的“拜师”培训活动，全省评选出100名名村医、50名名乡镇卫生院院长和50名乡镇卫生院业务骨干。（四）调整城市医疗卫生资源结构取得新进展城市社区卫生服务的发展是缓解城市居民看病难、看病贵的重要途径之一。2007年，东北地区的城市社区卫生服务得到了迅速发展。2007年，辽宁省财政安排城市社区卫生服务能力建设资金5000万元，比2006年增加2000万元。到2007年末，全省已有80%符合条件的社区卫生服务机构被纳入了城镇基本医疗保险定点机构范围。目前，辽宁省14个市共规划设置社区卫生服务机构1700个，社区卫生服务街道覆盖率达95.69%。社区卫生服务人员总数为17509，社区医生、护士全科医学知识培训率超过90%。2007年，吉林省财政落实标准化社区卫生服务中心建设补助资金2000万元。全省地市级市政府所在地按规划要求共完成标准化服务中心建设任务110家，达到了总数的73%。各县（市）政府所在地完成建设任务达到总数的30%。全省社区公共卫生补助经费按照常住居民每人每年6元标准（国家3元、省级1元、市区各1元），各级补助资金已基本拨付到位。同时，在全省范围内全面启动了社区卫生人员岗位培训工作，完成全科医师和社区护理人员岗位培训2400余人次，建成标准化社区理论、实践、临床基地53个。黑龙江省2006年已经将65%以上的社区卫生服务机构纳入了医疗保险定点范围。2007年，黑龙江省进一步加强了社区卫生服务的硬件条件和人力资源方面的建设。目前，全省已设置社区卫生服务中心197个、社区卫生服务站524个，覆盖城市人口72.2%；社区卫生服务技术人员7040人，其中具有中高级职称的占60.6%。（五）医疗服务和食品药品监督工作进一步加强医疗服务和食品药品监督工作是卫生工作的重要组成部分，与人民群众的健康问题息息相关。2007年，东北三省在这方面的工作上同样取得了可喜的成绩。2007年，辽宁省各市严格执行《辽宁省医疗机构药品和医疗器械使用监督管理办法》，有效地规范了医疗机构在药品和医疗器械采购、管理等方面的行为，建立健全了防治医药购销领域商业贿赂的长效机制，取得了显著的成效。同时，辽宁省加大了食品安全工作力度，开展了餐饮安全专项整治工作。截至2007年底，全省共出动卫生监督员167846人次，检查餐饮单位163379家次，查处案件7361起，立案查处1459起，取缔无卫生许可证餐饮单位3042家，吊销卫生许可证110家，罚款167.705万元。2007年，吉林省医疗机构监管工作取得了实效。在全省范围内继续深入开展“医院管理年”活动，还全面启动了医院等级复核评审工作，其中有40家大型医院接受了省级督导检查。同时，全省进一步完善了药品集中采购制度和统一管理机制，开展了2007年度医疗机构药品“限价挂网、竞价采购”工作；同时，全省开展了《食品安全法》的宣传周活动，突出了“关注餐饮卫生，预防食物中毒”活动主题，使广大群众了解了《食品卫生法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范》等法律、法规和规范，取得了良好的效果。2007年，黑龙江省卫生厅出台了《关于进一步推行医院院务公开工作的意见》，截至2007年底，全省县级（二级）以上医院普遍实施了院务公开。通过院务公开工作，进一步加强了医疗卫生管理，使医疗行业的风气得到了改善。同时，黑龙江省进一步规范了食品卫生许可证的发放管理工作，各级卫生行政部门严格按照《黑龙江省食品卫生管理条例》和《黑龙江省食品卫生许可证发放管理办法》在2007年上半年完成了辖区内食品卫生许可的旧证换发工作，并且对本辖区内发放的食品卫生许可证进行了一次全面认真的清理。二东北地区卫生工作中的问题分析东北地区的医疗卫生工作虽然取得了很大成绩，但也存在一些不容忽视的问题，这些问题应引起各地政府和卫生行政部门的高度重视，逐渐加大工作力度，逐一加以解决，确保各项卫生工作迈上一个新的台阶。（一）群众“看病难、看病贵”问题依然存在目前，导致看病难和看病贵的因素主要有以下六个方面。一是卫生事业发展不协调，优质医疗资源过分向大医院集中，农村和城市社区卫生发展严重滞后。农村和社区卫生服务还比较薄弱，城乡之间、区域之间的服务条件和水平差距较大，卫生事业发展不够全面、协调。二是公共卫生体系不够健全，疾病预防控制体系和应对突发事件的处置能力不强，一些重大疾病仍在严重威胁人民群众身体健康。三是公立医疗机构运行机制不合理。政府缺乏必要的投入，医疗机构的人员经费、运行经费和发展资金基本上依靠服务收费，并实行创收归己。自行支配的机制，导致医疗机制过分追求经济收益；一些地方在医疗机构推行的“承包制”、医务人员收入与服务收入挂钩以及“独立经营，自负盈亏”办法，导致医疗机构的公益性质淡化，加重患者负担。四是卫生机构隶属关系复杂、条块分割，属地化全行业监管难以落实，医疗卫生监管还相当薄弱。五是医药生产、流通、使用秩序混乱，价格严重虚高，再加上“以药补医”的机制，使安全、有效、廉价的药品得不到有效供应和使用。六是医疗保险制度覆盖面小，发展还不平衡，对患者实施风险保护的作用还比较有限。（二）医疗保障体系不够完善，城乡弱势群体卫生服务覆盖面与程度不高医疗保障体系是社会保障体系的重要组成部分，是维护社会稳定的减震器。目前社会医疗保障制度不健全，覆盖人口少，许多农民、进城务工人员和城镇无固定职业的居民、少年儿童尚无任何形式的医疗保险。已建立的城镇职工医疗保障体系覆盖面又太小，国有企业职工基本参加了医疗保险，但私营企业、外资企业中的职工，特别是进城务工的农民大多没有参加，城市下岗职工、失业人员、低保人员也没有医疗保障。同时，卫生资源配置失衡，医疗卫生资源多集中在城市，其中优质资源又多集中在大中型医院，城乡和区域之间差距不断加大。现有卫生资源结构和布局不合理，宏观调控乏力，乡村和城市社区卫生资源少、质量不高，服务能力和水平低；卫生资源主要集中在医疗服务领域，公共卫生领域资源不足，不能满足人民群众对基本医疗卫生服务的需求。（三）公共卫生体系脆弱，全民公共卫生意识有待进一步提高目前，公共卫生体系还比较脆弱，全民公共卫生意识还有待进一步提高。一是疾病预防控制体系还不健全，一些重大疾病仍在严重威胁人民群众身体健康。一些地方病和职业病仍未得到有效防治，恶性肿瘤、心脑血管疾病和糖尿病等慢性非传染性疾病严重危害中老年人群身体健康，精神卫生危害成为新的公共卫生和社会问题，精神疾病防治康复机构缺乏，妇幼保健机构基础设施建设滞后，农村高危孕产妇筛查、流动人口保健成为新难点，婚前医学检查严重滑坡，新生儿出生缺陷尚未得到有效控制。二是应对突发事件的机制不健全，处置能力不强，人员队伍、技术力量和物质准备等方面还需要不断完善。三是社区特别是农村仍是卫生工作最薄弱的环节。医疗卫生体系呈现倒金字塔形，高新技术、优秀卫生人才基本上都集中在城市的医院，农村和城市社区缺少较高素质医生的局面没有根本扭转。群众患病在当地难以有效就诊，要到大医院救诊，不仅加重了大医院负担，也增加了群众的经济负担。（四）医疗卫生法制仍不够健全，药品流通领域尚不够规范目前，医疗卫生法制仍不够健全，一些药品和医用器材生产流通秩序亟待规范，价格过高。药品作为商品，按一般市场经济规律，药品在供大于求的情况下，价格应该下降，但目前的药品却出现价格上升，越贵越好卖的反常情况。原因之一是一些企业违规操作，虚报成本，造成政府定价虚高。有些医疗器材几经转手，层层加价，其中以进口器材最为严重。一些不法药商通过给医生回扣、提成，扩大虚高价格的药品、器材销售。原因之二是现行医院的药品收入加成机制，诱导医院买卖贵重药，医生开大处方。在市场经济条件下，药品品种越来越多，价格差距越来越大，同类药品价格可能相差十几倍，这种机制的弊端日益显现。原因之三是替代药品泛滥。按现行药品定价办法，国家批准的新药可以高于成本定价，以鼓励研发新药，于是一些企业把一些常用药品改头换面申报新药，从而获得较高的价格，有的同类药品竟达数百甚至上千个产品。原因之四是有的企业责任意识、质量意识和守法经营意识淡漠，忽视质量管理和产品安全；有的为追求经济利益，违规发布药品广告，严重误导群众。三加强东北地区医疗卫生体系建设的对策建议针对以上问题，必须以科学发展观总揽全局，以构建覆盖城乡居民的基本卫生保健制度为目标，以农村卫生、社区卫生和公共卫生为重点，着力推进卫生体制改革，着力提高医疗机构管理水平，着力加强卫生人员队伍建设，努力提高医疗卫生服务质量和水平，营造和谐医患关系，不断满足城乡居民卫生保健需求。（一）加大政府投入，继续完善城乡居民的公共卫生服务体系政府应随着财政收入的增长，进一步加大对医疗卫生事业的投入，完善城乡居民的公共卫生服务体系。1.加强基层医疗机构建设，特别是加强农村和城市社区医疗卫生服务体系建设一是加快建立和完善以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络。政府重点办好县级医院和每个乡镇一所卫生院，采取多种形式支持村卫生室建设，大力改善农村医疗卫生条件，对村卫生室人员给予公共卫生补助，并逐步提高补助标准。二是提高医疗卫生服务质量。建立和完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系，大力发展社区卫生服务机构，完善社区卫生服务功能，为社区居民提供疾病预防等公共卫生服务和一般常见病、多发病、慢性病的基本医疗服务。三是健全各类医院的功能和职责。充分发挥大医院在承担急危重症和疑难病症的诊疗、医学教育和科研、指导和培训基层卫生人员等方面的骨干作用。四是整合现有城市卫生资源，逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊。对公立医院要逐步完善其承担的基本医疗和应急处置等公共卫生任务的补偿办法，逐步增加符合区域卫生规划的基础设施和医疗设备的投入，确保公立医疗机构的公益性质。五是设立突发公共卫生事件处置专项资金，建立健全卫生应急储备制度。提高对重大传染病和重大环境污染、食品污染来源的检测、监测和预警的技术水平，完善高效、敏感的应对突发性公共卫生事件的应急救治体系。2.健全城乡医疗卫生服务体系大力发展社区卫生服务，构建以社区卫生服务为基础，医院和疾病预防控制机构分工合理、协作密切的新型城市卫生服务体系，形成小病在社区，大病到医院的医疗服务格局。认真组织实施农村卫生服务体系建设与发展规划，健全农村三级医疗卫生服务网络，加强农村医疗卫生人才培养，提高农村医疗卫生机构服务能力。3.构建和谐医患关系加强医德医风建设，在广大医务人员中牢固树立诚信为本、忠实服务的良好风尚，努力减轻医药费用负担，维护群众权益。加强医患沟通，做到相互理解、相互信任、相互尊重、相互支持，共同战胜疾病。（二）继续完善医疗保障制度，特别是针对农村地区和城市弱势群体的保障一是建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。这项制度以人人享有基本卫生保健为目标，以公共卫生机构、农村卫生机构和城市社区卫生机构为服务主体，采用适宜医疗技术和基本药物，为居民免费提供公共卫生服务和按成本提供基本医疗服务，由政府按适当方式保障服务，保障服务人员经费和工作经费。二是建设多层次的医疗保障体系。根据城乡实际情况和不同人群的收入情况，建立不同形式的医疗保险制度，尽快将不同水平的医疗保障制度覆盖到城乡全体居民。三是逐步实现医疗保险市级统筹。近期，逐步实现城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险单独的市级统筹，实现医疗保险随居民在城乡之间自由流动的可携带性和可转接性。远期，随着经济社会的发展，逐步实现“三保合一”、互联互通、全市统筹，消除城乡医疗保障差距。四是进一步完善医疗救助制度，提高补助标准，切实保障困难弱势群体公平享有基本医疗服务的权利。完善城乡医疗救助制度，对困难人群提供补助，筑牢医疗保障基础。（三）进一步提高医疗服务质量一是加强医院管理。主要针对当前医疗服务管理、医院发展方向、发展思路等方面不符合科学发展观要求和医疗机构公益性质淡化，追求经济利益，医疗费用增长过快，群众经济负担加重，医患关系紧张，医疗监管薄弱等突出问题，通过加强医院管理，改善医疗服务，规范医疗和用药行为，提高医疗质量，确保医疗安全，提升医院管理水平。要明确发展方向，坚持为人民健康服务的办院宗旨；加强医患沟通，构建和谐的医患关系；建立健全管理制度，严格收费管理，降低医药费用；建立信息公开公示制度，拓宽社会监督渠道；加强医德医风建设，纠正行业不正之风。二是加强卫生行业作风建设，狠刹不正之风。目前，对医疗服务行业不正之风反映强烈的突出问题是乱收费、拿回扣、收红包、开单提成和药品、器材价格过高。这些问题损害了群众利益，增加了群众就医困难。出现这些问题，有医疗服务思想、观念、作风不端正的影响，有不合理机制的诱导和管理上的缺陷，也有社会上的不正之风，但都通过医疗服务这个窗口集中反映出来。要广泛开展忠于职守、爱岗敬业、开拓进取、乐于奉献的思想教育和职业道德教育，树立救死扶伤、病人至上、热情服务、文明行医的行业风尚，努力建立符合广大人民群众要求的新型医患关系，认真查处红包、回扣、开单提成和乱收费等违法违纪问题。建立教育、制度、监督三者并重、惩防并举的纠风工作长效机制，重点是探索从源头上有效遏制不正之风的途径和方法。（四）加大卫生监督工作力度1.加强食品药品的安全监管工作一是加强食品的安全监管工作。从源头上抓质量，对农产品着重加强产地环境和农药、兽药、饲料、饲料添加剂等投入品管理，加强包装、贮藏、运输等环节的监管；二是严把食品出口关、货架关和餐桌关。2.进一步深入整顿和规范药品市场秩序加强药品研制环节整治工作，全面完成药品注册现场核查和药品批准文号清查工作；进一步加强药品GMP的监督实施，全面开展药品生产工艺核定工作，完善向高风险品种生产企业派驻监督员制度；加快建设药品监控信息网络，进一步完善特殊