我国公共体育服务发展的时代背景

我国公共体育服务发展的时代背景

一西方公共服务理论与实践的发展背景及其变迁（一）公共服务理论的发展及其基本内涵公共服务研究领域正在逐渐成为学术界的焦点，多学科聚焦的对象，对其展开的研究近年来呈现出质、量俱增的态势。虽然学者们从不同的视角来界定“公共服务”，但对其内涵仍莫衷一是，即使欧美发达国家也不例外。[1]正如狄骥所言：“公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变的一般趋势进行确定都并非易事。唯一能够确定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈上升趋势，而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加。”[2]也就是说公共服务之所以难以界定，是因为公共服务本身具有历史性，随着时代的发展，其内涵和表现形式各异。在这种情况下，梳理和考察公共服务理论的演进脉络及其变迁历程就显得尤为重要。1.不同理论视角下公共服务的价值取向及核心观点公共服务是西方市场经济扩张的产物，市场经济在西方经历了不同的阶段，由此公共服务也相应地表现为不同的形式和内涵。在经济社会发展的不同阶段，公共服务的作用、内容、供给机制等均形成了不同的理解，导致公共服务的实施手段和方式存在一定的差异。（1）传统的公共行政理论。形成于19世纪末20世纪初的西方传统公共行政理论有三个主要基础：一是韦伯的官僚制理论，该理论认为建立在理性契约基础上的管理制度可以大大提高行政效率，从而使行政管理成为技术治理的一种机制。本尼斯指出：“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”[3]二是威尔逊关于政治与行政二分的观点。威尔逊在《行政之研究》中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政。”[4]按照威尔逊的解释，政治与政策或国家意志的表达有关，而行政则是对政策的执行。这种手段与目标的分离建立在价值中立的基础之上，其关键是如何利用工具理性更有效率地完成政府目标。第三个理论基础是泰勒的科学管理理论，其主要思想是利用科学化、标准化的管理方法提高管理效率。可见，在传统的公共行政学中，行政就是政策的执行，其核心理念是价值中立和效率优先。威尔逊认为，行政学研究的目的在于“政府怎样才能以高效率和低成本的方法去完成尽可能多的行政工作”[4]。所以效率乃传统公共行政理论的至高之善。从传统公共行政理论孕育的历史语境来看，它是社会力量对市场力量破坏性的一次反击。这种回归政府全能主义的公共服务模式，有效地遏制了市场调节的恶果，扩大了公共服务的范围，丰富了公共服务的内容，使公共服务成为了社会财富二次分配的主要形式，有利于社会朝公平正义的方向发展，缓和了社会阶级矛盾，弥合了过度的贫富差距。（2）新公共管理理论。新公共管理理论形成于20世纪70年代末，其理论基础是公共选择理论、新制度经济学以及私营部门的管理，它们共同的特征是强调市场机制的重要性，政府应减少对市场的干预和监管。新公共管理有两个重要的价值取向：第一是市场化，主张在政府领域实行市场化改革，在公共部门和私人部门之间引入竞争机制以提高公共产品的供给率；第二是顾客导向，也就是说行政机关不再以官僚机构自居，而是作为市场上的企业主体，公民被视为自己的顾客或消费者。在这种情况下，公民有权选择公共服务的种类、质量和效果，国家则演变成为市场主体，并在公共服务的提供上与其他的市场主体竞争。陈振明认为新公共管理理论旨在适应新的社会经济状况，其内涵主要有：强调职业化管理、明确的绩效标准与绩效评估、项目预算与战略管理、提供回应性服务、公共服务机构的分散化和小型化、竞争机制的引入、采用私人部门管理方式、管理者与政治家、公众关系的改变九个方面的内容。[5]汪来杰认为新管理运动与传统的公共服务相比有新的价值理念和出发点，具体体现为：公共服务的顾客导向、公共服务的绩效控制、公共服务的结果导向、公共服务的电子化、公共服务的企业化与社会化五个方面。[6]登哈特认为，新公共管理理论的核心价值取向是要提高政府工作效率，使其成为“企业家”政府，也就是说用企业家的精神重塑政府管理模式。其主要表现为：一是政府应集中精力“掌好舵（即做好决策工作）”，而非“划好桨（即做好具体的服务性工作）”；二是引入竞争机制；三是政府应受顾客驱使，满足顾客的需要；四是政府应具有一种“投资”观点，把利润动机引入公共服务活动中；五是利用市场机制，提高以市场为导向的公共服务。[7]通过上述对新公共管理运动理论脉络的考察，我们认为，公共服务的理性化运作是其理论旨趣的主要方面，突出表现在以下几点：第一，新公共管理运动重新调整了政府在公共服务中的地位，随着市场机制引入公共部门，公共物品及服务供给的效率大大提高；第二，在公共服务领域运用现代管理技术、管理经验，采用项目预算、业绩评估、绩效工资等有效的管理手段；第三，注重公共服务的产出和结果，改变传统公共服务只关注投入而不管产出的经营方式，同时根据民众的需求，有针对性地实行公共服务供给多元化的模式。（3）公共治理理论。新公共管理理论虽然在促进政府公共服务提高效率、改善质量和效能方面有显著提高，但是它的经济主义和管理主义倾向却日益受到批判和怀疑。也就是说新公共管理仅仅指涉技术层面的问题，而忽视了公共行政的价值理念以及政府、市场、社会三者之间的关系如何协调等问题。20世纪90年代初，公共治理理论在西方发达国家应运而生。在这种情况下，公共治理理论明确提出了公共行政的价值理念，即善治、公平正义，它“以终极核心价值和思想的多元化为追求，从政治、经济、社会、文化价值等诸多领域，对政府与市场关系、政府与公民社会关系、政府内部关系、政府组织体制、公共事务治理规则、公共事务治理操作手段等诸多方面进行了全方位的反思和探索，以寻求全面医治现实问题、构建公共事务良好治理的整体性思维框架”。[8]公共治理在某种意义上把行政和政治重新结合起来，行政的过程和结果要符合政治的理念，而不仅仅受制于照章行事、追求效率、排斥价值的现代工具理性。公共治理理论从价值取向、治理过程、参与主体、治理方式等多方面对传统的公共行政及新公共管理理论进行反思。胡正昌认为公共治理是指政府、社会组织、私人部门、国际组织等治理主体，通过协商、谈判、洽谈等互动的、民主的方式共同治理公共事务的管理模式。[9]陈颢将公共治理的内涵概括为：政府、市场、公民社会在内的多个相互依赖的主体，通过合作与协商，达成一致的共同目标并得以实现，从而最终实现对公共事务的管理。[10]罗豪才认为公共治理，就其构成而言，是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成，“公共治理=开放的公共管理+广泛的公众参与”，二者缺一不可。[11]但有一点需要明确提出，公共治理理论应建立在公民社会的基础上，也只有在公民的基本权利得到保障的前提下，公共治理才能得以实行，作为个体的公民才能以平等的姿态和政府、企业等商讨社会领域的事务。当公共治理把终极价值的理念拉入公共行政的领域中后，政治和行政之间清晰的界限就变得模糊了，也恰恰是这种模糊性给了我们反思公共行政的目的、价值和手段的合法性。笔者把公共治理的内涵和价值取向概括为以下几点：第一，公共治理以善治为目的，预设了公民自由的理念；第二，公共治理彰显公共性、多元性、民主化，公共治理的参与主体包括政府部分、企业部门、非营利部门和个人，他们之间不是隶属和压制的关系，而是在平等协商、共同对话的基础上完成公共治理的目标；第三，公共治理的基础不是市场化、私有化，而是在个体主义有限理性的基础上（包括政府、企业、个人等）如何实现公平与效率的协调发展、公共利益和私人利益如何相互促进。2.新公共服务运动——价值导向的公共服务建立在理性化基础上的新公共管理运动确实提高了公共服务的供给效率、降低了成本、控制了经济发展和公共服务间的矛盾等。但是这种公共服务行为忽视了个人的情感、贡献及价值等，让规则和效率主导公共服务领域。21世纪初，人们开始反思新公共管理运动的理性化运作是否合理。登哈特指出，当我们急于掌舵时，我们忘记了是谁拥有这条船，提出公共服务要以公民为“核心”的治理理念，就是说要注重公民的地位，公共服务的目的是为公民服务，而不是提高效率、完善组织规则。还有学者批评新公共管理损害了公平正义等价值。美国学者认为当把效率原则、企业家精神不加限制地引入公共服务领域后，极大地偏离了美国政府及其治理模式并造成严重后果，这些后果涉及“三权分立”体制中的制度关系、法制、分配效应以及富有活力的政治社群的维持等传统的基本问题。[12]在这种背景下登哈特提出了新公共服务理论，新公共服务试图剥去新公共管理的理性化外衣，将“注意力重新集中在作为我们所作所为之基础上的民主和公共利益的思想，公民权和人类尊严的理想以及服务和承诺的理想上”。[13]也就是说新公共服务运动“主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导模式。前者是主人在等着我们，后者是顾客在等着我们”。[13]也就是说，新公共服务背后的逻辑起点是对“个人”价值的张扬，在批判理性化的牢笼禁锢着公民的同时，如何弘扬人的主体性。这种理念虽然没有形成一种具体的公共服务模式，但是值得我们借鉴和学习。新公共服务理论具体表现为以下几个方面：第一，政府的职能是服务，而不是“掌舵”。政府的作用是与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。同时，政府不再是公共服务的提供者，而是调停者、中介人、裁判员。第二，公共利益是目标而非副产品。政府必须在社会中通过广泛的协商和民主对话建立集体的、共享的公共利益观念和责任。第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。通过公民教育和对公民领袖的培养，让全体公民参与公共服务的制定、供给、效果的评价等，确保政府的开放性和可接近性，为公民参与创造基础和条件。第四，为民服务，而不是为顾客服务。顾客只关注眼前的直接利益，而公民需要承担更多的义务和责任，必须考虑一些超出短期利益之外的问题，并且愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人责任。第五，责任并不简单，公务员所关注的不只是市场，他们还应该关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。第六，重视人，而不只是重视生产率。公共服务要以对所有人的尊重为基础，通过合作和分享领导权的过程来运作，而非冰冷的管理规则和模式。第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。在新公共服务理论家看来，新公共管理的模式所追求的目标是最大限度地提高生产率和满足顾客需求，这种目的过于狭隘，忘记了政府的所有者是公民，遗失了公民权的价值理念。所以，政府不仅要通过与公民分享权力、协商的方式来完成公共服务，还要把政府的角色定义为负责任的参与者，而非企业家。[14]梳理西方公共服务理论的不同发展阶段，凸显了公共服务内涵的流变性特征。在经济社会发展的不同阶段，人们对公共服务有不同的认识和理论诠释。纵观这一过程，是市场化企图一统天下与社会的反向运动不断博弈的过程，在这个过程中政府根据具体的情境来选择自己的立场，这恰恰验证了波兰尼关于市场与社会的“钟摆式运动”的观点。新近的理论凸显了公共服务理论发展过程中一个重大的价值转向，即重视公民的权利与义务、培育现代公民理念，发扬人的主体性。这一理念与近年来学术界批判普遍理性化、科层化制度淹没人的主体性，主张用社群主义、公民社会、个体化社会理念等重塑人的主体性理念一脉相承。正是在此背景下，新公共服务运动在西方国家崭露头角，虽然尚未形成一种具体的实践模式，但在我国建设以民为本的和谐社会背景下推进公共服务建设有重要的理论和现实指导意义。（二）公共服务实践的发展背景及其变迁按照波兰尼的观点，19世纪以前的人类经济一直都嵌入在社会中，经济活动隶属于政治、宗教、传统和社会关系，人们的日常生活和公共设施通过特定的方式（共有财产、共有地制度、族权等）得以维持和补救，在这种“伦理经济”或者“道义经济”的社会情境下，缺少公共服务存在的土壤。但19世纪的古典经济学家试图创造一个“脱嵌”的、完全自发调节的市场经济，并让社会的运转从属于市场。市场调节虽然有利于打破封建制度的羁绊及其不平等，但同时造成了更大的不平等。在市场化的世界中，一切道德的、传统的、温情脉脉的交往消失殆尽，留下的是一个冰冷的规则世界、一个像“北极的夜晚，充满了黑暗和冰的坚硬”的世界，在这个世界中只有“赤裸裸的利益关系”、“冷酷无情的现金交易”。当市场经济向社会、传统进军时并不是一帆风顺的，它时刻招致着社会的反向运动。公共服务也正是这种社会的反向运动的表现形式，它试图限制市场机制的非理性扩张，其目的是弥补市场调节的缺陷。也就是说在传统社会中那种缓解社会不平等的温情方式消失后，公共服务填补了这个空白。1.政府作为“守夜人”的资本主义前期政府作为“守夜人”的理念出现在市场经济扩张的初期，其代表人物是斯密。斯密声称好的政府是管事最少的政府，政府扮演的是“守夜人”的角色，即在社会经济事物中所做的事情仅仅是维持和平秩序、少量的税收和公正的行政管理，社会经济的繁荣在市场的调解下会自然地产生[15]，而政府实行的自由放任政策则深深地影响了公共服务政策。19世纪初期资产阶级在与王权和教权的斗争中逐渐占据上风，在破除封建统治的基础上需要赋予社会新的价值理念和秩序，用来取代被他们拉下神坛的上帝的位置，其价值理念的代表就是自由、平等、私有财产神圣。自由市场对主体性的宣扬一方面解放了个人，另一方面把个人带进了“祛魅”的世界。民众视政府为洪水猛兽，认为政府的权利应该受到限制，其主要职能是保护私有财产，否则就会侵犯个人自由的权利，这些观念在公共服务实践领域的表现特征是消极、有限和被动。因此，在这个时期，公共服务的范围很窄，其规模受到严格限制，表现形式比较单一。2.“福利国家”与政府职能再界定资本主义国家在自由市场的调节下迅速积累了大量财富，并迅速走向工业化的道路，与此同时，资产阶级在社会经济中居于主导地位。但是好景不长，市场调节的天生缺陷导致了1929年的经济危机的大爆发，财富分配两极分化，失业人口激增致使大部分人陷入极度贫困，公共产品供给不足等问题突出。这次大危机打破了市场经济和谐自转的神话，人们开始重新理性地审视政府的职能，传统“守夜人”的政府职责受到唾弃，对政府干预的呼声越来越强烈。在这种背景下，以凯恩斯主义为理论支撑的美国罗斯福新政拉开帷幕，放任自由的资本主义由此开始让位于“强调社会保障和集体行动”的政府干预，政府开始站在社会立场上展开积极的反向运动。1935年，美国政府通过了第一个由联邦政府承担义务的《社会保障法》，使政府成为了公共服务的主导力量，公共服务也逐渐成为政府的一个职能。继英国于1948年宣布建成“福利国家”之后，其他欧洲、北美洲等发达国家也相继宣布实施“普遍福利”政策。普遍的社会福利包括社会保险、失业救济、卫生保健、家庭补助、养老金以及提供公共住房、教育文化活动等项目，基本实现了对国民从“摇篮”到“坟墓”的所有保障。20世纪50年代后期到70年代初期，西方社会公共服务体系发展到以普遍福利政策的广泛实施为主要标志的阶段，其中以德国为主要代表。德国福利制度可以上溯至俾斯麦时期，虽然德国工业化完成的时间晚于英国，但是恰恰因为工业化起步晚才使得德国看到工业化过程中英国社会出现的社会混乱。如何在迅速工业化的过程中使德国避免英国出现的社会混乱成为德国当局考虑的重点。这种背景下，有家长制传统的俾斯麦建立了以体现国家权威为目的的社会保险制度，这种制度表现了一种双重作用，即国家对个人的责任和个人对国家的忠诚。虽然德国的保险制度并非是建立在自由主义和个人主义的基础上，但给后来福利国家的形成提供了一个蓝本并奠定了基础。第二次世界大战结束后，德国在原有的社会保障基础上建成了福利国家。其主要内容是以五大保险为主体的广泛社会保障制度，包括工伤事故保险、医疗保险、失业保险、养老保险、护理保险，除此之外，还有儿童补贴、教育资助、住房补贴等补助措施。《魏玛宪法》甚至还规定雇员有权与雇主共同决定工资、劳动条件以及企业的发展。在实施过程中，德国政府保证每一个德国人都享有福利权利，如果一个家庭中没有一个人就业，这个家庭的所有成员都有权利从国家获得解决住房、饮食、医疗和基本消费需要的福利金。[16]3.新自由主义背景下公共服务理念的变革在政府的干预和调解下，资本主义世界迅速摆脱了经济危机的阴霾，呈现出经济增长、社会繁荣的景象。但到20世纪70年代初，资本主义世界出现了经济滞胀，具体表现为经济低增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率。究其原因有两个，第一是公共服务特别是社会保障增长的速度超出了国家财政的承受能力，造成了财政危机，使西方国家陷入了“福利国家的危机”之中；第二是公共服务的提供由政府主导，政府垄断了公共服务资源，使政府管理成本增大，再加上政府机构日趋臃肿，呈现出官僚主义、低效等弊病。此外，政府无力调和经济增长与社会平等的目标。在此背景下，新自由主义应运而生，这种思潮认为以前的福利体制是民主社会主义的招牌，进而演变为“家长制”的国家。在福利国家体制下，一方面国家的高税收降低了个人的积累率，从而遏制了财富创造的动力和个人的创造性；另一方面国家的高福利有一种培养懒汉的倾向。之后，撒切尔和里根在自由主义政策的指导下进行了大规模的政治和社会改革，其主要思路是大规模削减福利开支，推行私有化、市场化的改革以便提高效率。此时，人们开始重新反思政府在经济调节中的作用，思考增进公共服务如何与经济发展相协调、公共服务如何供给等问题。新公共管理理论就是在这种变革传统管理模式的背景之下形成的，它重新认识了国家、市场、社会三者之间的关系，把市场调节引进公共服务领域，到20世纪80年代逐渐成为资本主义国家改善公共服务的指导原则。由上得知，公共服务的主体起初是政府，而且只有政府才有权力和能力弥补市场调节的不良后果，比如贫富差距不断增加、公共卫生交通问题等。公共服务的初衷也是通过赋税消除财富不均，通过实行免费医疗、老年抚恤金、比较充分的失业救济等“合理的、健全的社会政策”，使“最大多数人的最大幸福”得以实现。[17]所以狄骥给公共服务的最初定义是“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”。[18]特别是资本主义国家1929年的经济危机，使其看到市场调节的恶果：经济萧条、失业人口剧增、社会秩序混乱等。国家开始审视政府在经济调节中的作用，公共服务的理念开始在资本主义世界普遍践行。这也为西方福利国家的形成奠定了前提和基础。但是这种以政府为主导的公共服务模式存在财政支出过大、管理混乱、效率低下等问题，最终导致福利国家的模式难以为继，在西方国家相继出现新公共管理和新公共服务的模式，以更好地适应社会经济的发展状况，其主要变化体现在公共服务的供给模式上，即为了克服“政府失灵”、“市场失灵”和“志愿失灵”，摆脱公共服务供给的困境，需要政府、市场和第三部门三者的紧密合作，建立多元化的公共服务供给与协调机制，共同完成公共服务的使命。[19]因此，有学者认为公共服务的供给主体应该以“善治理论”为参照，逐步建立起“政府主导、多元参与”的公共服务供给新格局。[20]二服务型政府理念下我国公共服务的价值诉求1.服务型政府理念的提出背景我国实行市场化改革30多年来，打破了原有的以公有制为基础的再分配体制。其结果是：从1993年起，我国已经连续17年成为吸收外商直接投资最多的发展中国家。从2003年开始，中国超越美国，成为吸收外商直接投资的第一大国。国内所有制结构也发生了重大变化，国家大力扶持非公有经济的发展，非公有经济成分急剧增长，创造了60%的GDP，公有制经济比重下降到1/3左右，仅在基础行业占优势（高粱，2009）。市场机制在调节商品和服务价格上的作用日益突出，远远超出国家再分配的调节机制，目前在社会商品零售总额和生产资料销售总额中，市场调节价所占比重分别为95.6%和92.4%。[21]从20世纪90年代末期开始，住房、医疗、教育等与人民大众生活息息相关的领域都已经基本上实现了不同程度的市场化。这样在新自由主义理论的指导下，政府逐渐退出了个人领域，并引入市场调节机制。市场化改革在带来巨大成功的同时也带来了严重的社会问题，社会分化日益严重，教育、医疗、社会保障等问题亟须解决。甚至有学者称当前的社会为“断裂社会”、[22]“倒丁字形结构”。[23]因此，借鉴西方政府管理的有益经验，吸取历史教训，完善公共服务的理论和实践，对解决当前我国经济和社会领域的诸多问题有十分重要的意义。王绍光认为，中国社会正处于“千年未有之变局”中，在20世纪90年代短暂经历了“市场社会”的梦魇之后，已出现波兰尼意义上的社会反向运动，主要是政府通过再分配的方式，对与人类生存权相关的领域进行“去商品化”，让全体人民分享市场运作的成果，从而把市场重新“嵌入”社会伦理关系之中。[24]与此同时，2002年党的十六大第一次把政府的职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大块。2004年2月21日，温家宝同志在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”的口号。构建服务型政府成为我国新一轮政府改革的目标。2006年10月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。2007年党的十七大再次强调要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。2010年3月的“两会”上，温家宝同志在政府工作报告中再次重申要转变政府职能，构建现代服务型政府。2012年党的十八大报告中指出，要按照建立具有中国特色的行政体制的目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。2.服务型政府理念下公共服务的价值诉求在服务型政府的理念下，借鉴西方公共服务的内涵和具体策略，有利于更好地完善我国的公共服务体系。事实上，我国公共服务领域的各项制度设计、供求关系机制等还不完善。有学者指出，我国在21世纪初开始由生存型社会向发展型社会过渡。在这一进程中，广大社会成员公共需求的全面、快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位等问题形成了日益突出的阶段性矛盾。[25]此外，公共服务的“发展失衡”问题日趋严重，即在经济持续增长、政府财政能力不断提升的同时，公共服务提供水平的提高却相对滞后，体现为公共服务领域的供求矛盾日趋激化。[26]笔者认为要进一步推进公共服务建设，建成服务型政府应本着以下价值理念。第一，在公平公正的原则上实现基本公共服务均等化。公共服务是应付市场调节所产生的消极后果的一种补救机制，本质上属于社会领域中的反向运动。所以，如何确保全体公民共享发展成果，维护社会公平正义，是公共服务的首要价值诉求。因此，公共服务均等化是其重中之重。党的十八大报告强调了基本公共服务均等化的重大作用。基本公共服务均等化的内容主要包括：一是基本民生性服务，如就业服务、社会救助、养老保障等。二是公共事业性服务，如公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等。三是公益基础性服务，如公共设施、生态维护、环境保护等。四是公共安全性服务，如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。[27]只有把这些公共服务内容切实落实到位，才能使全体社会成员共同享受改革开放和社会发展成果。同时，肖文涛、唐国清认为要实现基本公共服务均等化务必做好两件事情，其一是政府（主体）对基本公共服务供给平均，其二是公众（客体）对基本公共服务享受均等。[28]第二，探求建立公共服务多元供给主体模式。传统公共管理理论认为，公共服务作为一类特殊的公共产品，其公共性决定了它必须由政府来供给。但在现代社会，公众对公共物品和公共服务的需求越来越大，加上政府在提供公共服务方面存在管理和信息等方面的缺陷，完全由政府提供公共服务的传统模式已走进死胡同。所以政府要与其他公共管理主体（如NGO、企业、民间组织等）合作提供公共服务，同时让公民更广泛地参与公共事务管理，这样既满足了公共服务的需要，又提升了公民的素质，提高了民众的积极性。所以，有学者强调民间组织在提供公共服务中的重要性，[29]并建构了政府、市场与公民社会“三位一体”的公共服务体系。[30]第三，以人为本的价值理念。也就是说政府在提供公共服务的过程中，不能只见物品不见具体的个人，只求供给的效率而忽视了人的尊严。公共服务的目的是保障公民的权利，实现人的全面发展。在提供公共服务的过程中，要以公民为导向，处于核心地位的是人的尊严、信任、归属感、关心他人以及其公共利益的公民意识，政府必须致力于在公民之间建立信任和合作的关系。一切依靠公民，一切为了公民，一切为公民负责，这也是新公共服务的题中之意。[31]三体育强国目标下我国体育发展方式的转型1.“举国体制”时代体育发展的路径选择“举国体制”是指“以国家利益为最高目标，动员和调配全国有关的力量，包括精神意志和物质资源，攻克某一项世界尖端领域或国家级特别重大项目的工作体系和运行机制”。[32]20世纪80年代，对于一个体育基础薄弱、人口众多的发展中国家来说，这一体制为促进竞技体育的迅速崛起找到了一条最简便快捷且最具有实效性的途径。这一体制保证了我们可以充分利用一个国家整体的体育实力，集最有效的人力、财力和物力，最大限度地推动我国竞技体育事业的发展。同时，它还满足了我国在政治、经济、外交等领域的需要，实现了现代竞技体育所固有的政治功能。形成于计划经济时代的竞技体育“举国体制”，在市场经济体制逐步确立的过程中从未停止过改革的步伐。在较长的一段时间内，我国在体育发展的方式方面面临的一个问题是需求和投入之间的矛盾，即有限的资源和广泛的需求，要解决这一矛盾，就有一个选择优先发展或者优先突破的战略问题，绝不能够平均使用有限的资源。为此我国曾提出了“普及”与“提高”相结合的体育发展战略，试图以竞技体育的突破带动群众体育的发展。但是，正因为当时的中国经济条件有限，导致了体育发展不平衡，由于体育资源总量的局限，只能以牺牲群众体育的发展为代价，保证竞技体育的优先发展。随着时代的发展，“举国体制”下的中国体育发展矛盾和问题日益突出。政府大包大揽、一统到底的管理模式，不利于各级政府和体育行政部门能动性和创造力的释放，社会内部有益于促进竞技体育发展的各种资源无法得到有效整合，阻碍了社会力量参与竞技体育事业的积极性，特别是市场机制在配置资源中的基础性作用在竞技体育领域得不到有效发挥，由此导致的直接后果是竞技体育本应具有的经济功能受到了极大的遏制。由于当时经济发展水平的限制，政府可用于竞技体育的投入相对有限，单一的经费来源结构使竞技体育发展所需的资源更显匮乏，无法满足人