山西省公共图书馆总分馆制管理模式的实践与探索

山西省公共图书馆总分馆制管理模式的实践与探索

党的十七大以来，党和政府对文化工作给予高度重视。党的十七大提出要“在时代的高起点上推动文化内容形式、体制机制、传播手段创新，解放和发展文化生产力。要坚持为人民服务、为社会主义服务的方向和百花齐放、百家争鸣的方针，贴近实际、贴近生活、贴近群众，始终把社会效益放在首位，做到经济效益与社会效益相统一”。十七届六中全会决定建设社会主义文化强国，全会提出，满足人民基本文化需求是社会主义文化建设的基本任务。必须坚持政府主导，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务。联合国教科文组织与国际图书馆联合会颁布的《公共图书馆宣言》明确指出，面向社会各个阶层提供快捷、方便、优质、高效的文献信息服务，是各级公共图书馆义不容辞的责任和义务。而从目前山西省公共图书馆的整体发展水平来看，它还远远无法承担起这个重任。要改变这样的局面，就必须首先从改革山西省公共图书馆的管理体制入手。山西省转型跨越发展战略推动图书馆管理体制的变革。2010年，山西省委提出了实现转型发展、跨越发展，再造一个新山西的战略目标，这对于山西省的公共图书馆事业既是推动，更是挑战。如何以先进带后进、以发展促繁荣，在全省各级公共图书馆条件普遍较差的情况下，让全省广大群众共享文化发展权益，特别是让广大群众都能享受到阅读的权利，这是我们广大图书馆工作者的社会责任。总分馆制以一馆带多馆，以上带下，在一个较大的地域范围内让群众普遍享受到同样水平的图书馆文献信息服务的特点，正好适应了图书馆事业发展的这一需求。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》早已指出，要坚持公共服务普遍均等原则，兼顾城乡之间、地区之间的协调发展，形成公共文化服务网络。十七届六中全会要求“构建公共文化服务体系，发展现代传播体系，建设优秀传统文化传承体系，加快城乡文化一体化发展”。公共图书馆推行总分馆制，正是构建公共图书馆服务体系、形成公共文化服务网络的有效途径。经济发达地区公共图书馆率先在总分馆建设方面做了有益的探索，涌现了“苏州模式”、“东莞模式”、“嘉兴模式”、“佛山模式”等10多种总分馆制管理模式，大多以城市或县（区）为覆盖范围，不同程度推动了公共图书馆服务网络建设，对公共文化服务体系的协调、全面发展，起到了积极作用。山西省属于经济欠发达地区，基层公共图书馆普遍条件较差，这使得基层分馆更易于依附发展条件较好的总馆，在总馆的带动和引领下，建立省域总分馆管理模式，促进全省公共图书馆的转型跨越发展。一山西省公共图书馆总分馆制实践山西省地处中部内陆，自东向西有太行山、中条山、吕梁山纵贯南北，境内沟壑纵横，自然地理条件恶劣。全省经济状况在全国处于较为落后的水平。在这样的情况下，山西省用于文化等公共事业的经费投入远远低于全国平均水平，而用于公共图书馆事业发展的经费更是捉襟见肘，市、县两级公共图书馆建设仍然存在空白点。公共图书馆总体建设水平、服务条件与服务水平与经济发达地区甚至中部地区比，都存在很大的差距。全省11个市，目前只有太原、大同、长治、阳泉、吕梁等6个市建有图书馆，其余5个市级公共图书馆尚属空白。据统计，截至2008年10月全省公共图书馆藏书总量为1176.4万册，人均公共图书馆藏书0.3册。2008年全省公共图书馆新增藏书22.4万册，人均增加藏书不足0.007册。同年，省图书馆总藏书264万余册，年购书经费600万元，在全国处于落后水平。6个市级公共图书馆总藏书量为168.48万册，平均每个图书馆藏书28万册，藏书最多的是太原市图书馆，藏书也仅有72.1万册，最低的是吕梁市图书馆，仅有藏书8.2万册。6个市级馆中，4个市级公共图书馆年购书经费不足10万元，最高的是太原市图书馆（35万元），最低的是吕梁市图书馆（只有4万元）。现有的县级公共图书馆，普遍存在办馆条件差、文献入藏少的问题，新书比例更小。藏书普遍陈旧，可读性不强，特别是其中有部分馆近20年未购过新书；全省县级图书馆从业人员1178人，专业技术水平不高，性别、年龄、学历、职称结构均不合理；县级图书馆中，拥有电子阅览室的馆有74家，有百余个馆是山西省文化共享工程县级支中心。全省1195个乡镇，其中561个镇、634个乡，不包括193个街道办事处。在1195个乡镇中建有乡镇图书馆的有512个，藏书106万册。全省有行政村28482个（不包括1802个社区），约建有图书室1715个。探索一种适合经济欠发达地区、全省范围内的总分馆管理模式，实现全省图书馆事业的跨越发展，已是全省图书馆谋求共同发展的一种普遍认同的选择。山西省公共图书馆界致力于建设的总分馆体系其实是在一组图书馆之间建立起具有一定的统一管理能力，服务相对规范、联系相对紧密、可持续发展能力相对较强的图书馆共同体，该共同体可借助总馆的力量维持分馆的可持续发展，借助分馆的触角延伸总馆的服务。可以说，山西省公共图书馆总分馆管理体系建设的实质就是突破现在的体制框架，寻求一种使图书馆共同体成为可能的途径或模式。（一）山西省公共图书馆（业务）总分馆制的建设目标第一，在现有行政隶属关系、人事关系和经费来源不变的情况下，实行业务总分馆制，即以省馆为总馆，各市、县公共图书馆以及其他类型的图书馆为分馆，经费充裕的市级馆可设为地区分中心馆。第二，建立山西省公共文化服务体系，健全市、县级公共图书馆服务网络，各级图书馆之间图书文献借阅“一证通用”和“通借通还”，在县域推行乡村文献流动模式，实现资源共享。第三，实现全区域图书馆的业务协作，如联合、协作采购，联合编目，以中心带动基层，城市带动农村协同发展。第四，整合图书馆群的文献资源、数字资源等，建设全面的集群图书馆公共服务体系。（二）山西省公共图书馆（业务）总分馆制建设的实施方式与运行模式依靠省政府支持与推动，经费由各级政府分担，省级图书馆进行业务主导、统一组织实施。其运行模式是：以山西省图书馆为总馆，市、县级馆作为分馆同时兼任地域分中心，指导乡镇级图书馆、农村图书室等基层服务点；同时吸收科研院（所）情报机构、学校、企业等其他系统的图书馆加入。山西省图书馆作为总馆，承担政策、规划及方案制定，图书调拨，技术管理及人员培训等责任（见图1）。图1山西省公共图书馆业务总分馆运行模式（三）山西省公共图书馆（业务）总分馆制建设过程1.酝酿探索阶段2002年山西省正式开始了文化信息资源共享的试验，同年6月，文化部在太原召开了全国文化信息资源共享工程试点工作会议，肯定了这一做法。这可以说是山西公共图书馆总分馆探索的最初尝试。2003年，文化部财政部开始在全国开展“送书下乡”工程。省图书馆提出在山西省开展“送书下乡”，由省财政拨款，省图书馆具体负责操作。在省文化厅的大力支持下，经过长时间的努力，2006年，由省文化厅与省财政厅共同开展的“环太行山吕梁山老区农村流动书库工程”正式启动，到2010年底，工程将向两区59个县16000多个行政村每个村送去价值5000元的图书及设备。全国文化信息资源共享工程在国家文化部、财政部以及省文化厅、财政厅的支持下，也将实现县市乡镇站点全覆盖。特别是文化信息资源共享工程的开展，使得一些基层图书馆从无书可读、无人可用、整日掖门闭户、门可罗雀的境地一步跨越到了现代化的网络信息时代，基层图书馆已经不再满足于共享省图书馆所拥有的数字资源，总分馆制建设正式提上议事日程。2.起步实施阶段经过积极的调研考察，省图书馆在工作计划中明确提出了实施总分馆建设的目标，并进行了深入细致的研究设计。2008年6月，山西省文化厅召开山西省市、县级公共图书馆馆长会议，会议特别提出：各级公共图书馆应全力做好图书馆的基本建设，提高公共图书馆的服务水平，继续推进信息资源共享工程的建设。省图书馆领导同志就总分馆制的设想与目标、规划与实施、管理与服务等向与会各市县图书馆的同志进行了介绍。2008年9月总分馆数据转换开始，标志着Interlib系统开始启动。2009年1月13日，山西省市级公共图书馆馆长联席会议就继续推进业务总分馆建设、构建公共图书馆服务体系等进一步做了安排，并通过了《山西省公共图书馆延伸服务——太原共识》。2009年6月15日，山西省图书馆总分馆建设过程中第一个分馆——晋中市榆次区图书馆加入Interlib系统，正式接待读者。（四）山西省公共图书馆（业务）总分馆制实施成果山西省图书馆总分馆制实施四年来，逐步拓展服务领域，扩大覆盖面，形成了跨类型、跨层次服务模式，构建了山西省公共图书馆纵向联结市、县公共图书馆，横向联结部队、科研院所、情报机构、学校等的跨系统资源共享型总分馆模式。现已有30多个市、县图书馆与4个行业分馆（电力科学研究院分馆、晋城科技情报所、五台山普寿寺图书馆、山西老区职院图书馆）全部采用Interlib集群管理系统进行管理，在统一的平台上提供技术服务；总馆负责建成了具有山西特色的数字资源服务平台，各分馆都利用平台共享数字资源，提供信息服务；总馆制定《山西省图书馆系统业务总分馆制建设实施方案》、《山西省公共图书馆总分馆流通规则》等7个总分馆相关业务规范及标准，并以文件的形式下发。省馆成立了全省文献编目中心，为总分馆业务标准化建设奠定了组织基础；通过对分馆人员的三次业务培训，为总分馆业务标准化建设提供了人员队伍保障。实行总分馆制以来，各分馆的读者均可在本地图书馆办理拥有借阅权限的读者证，利用读者证自行登录山西省图书馆网站的单点登录系统，通过点击数字服务平台，与总馆读者同样程度享受总馆提供的全部数字资源。总馆以《晋图论坛》为媒介，让分馆工作人员接受远程技术辅导和信息咨询。读者证在全省图书馆范围内一证通用、通借通还，读者可以在各成员馆借阅图书、报刊等文献，也可在各成员馆直接阅览，实现了“一馆办证、多馆借书，一馆借书、多馆还书”。毗邻太原市的榆次区图书馆与省馆之间的通借通还服务效果最为明显，榆次馆的读者到馆率大大提升，在地方经济和文化建设中取得显著的社会效益。二山西省公共图书馆总分馆体制存在的问题及现状评述（一）实施总分馆制的过程中需要面对的问题1.传统体制束缚在长期的计划经济体制下，我们形成了“分灶吃饭”的财政体制，“分级管理”的行政体制，从中央到乡镇，每一级政府都有本级财政，都有本级的人事管理权。从理论上说，每一级财政都是公共资金，是公共资金就有保障公共文化事业的责任和义务，因此就形成了各级政府都是公共图书馆的设置主体——“一级政府建设和管理一个图书馆”的现状。这种多元建设主体和多级管理单元就成为总分馆建设的体制障碍。该种体制下，在全省范围内推行总分馆制必然产生如下问题。（1）长期以来行政上的属地管理、分级负责，造成各馆之间各自为政，缺乏密切的馆际协作。（2）计划经济时代形成的机关作风与部分地区经济水平低下的状态，造成各馆养人重于养书的现实。（3）图书馆工作的整体运行成本很高。基于自给自足的传统思想，各馆在藏书建设中盲目攀比，导致文献资源与设备重复购买、业务工作重复劳动、业务机构重复设置。如各馆自行编目，造成联合书目数据库中数据的混乱，增加了读者书目检索的难度。（4）区域内图书馆事业发展的不平衡，不利于区域内图书馆的整体发展。没有统一的图书馆法约束，在一个较大的区域范围内，图书馆建设主体众多，建设主体对图书馆的认识、重视程度、财力状况往往就决定它负责的图书馆的状况，易造成同一个区域内图书馆发展的不平衡。山西省地区经济水平的悬殊造成图书馆经费投入差别尤为明显。如忻州国家级贫困县较多，经济投入无法与阳泉、运城、临汾相比，只能维持人员经费。（5）城乡公共图书馆服务水平的巨大差异。各级政府对图书馆在重视程度、经费投入、人员准入、工资待遇等方面，城乡差异十分明显。2.客观条件制约（1）经费支持问题。各级公共图书馆总体建设水平、服务条件与服务水平与经济发达地区甚至中部地区比，存在很大的差距。对图书馆的经济投入与经济发达地区比尤为悬殊，2008年深圳、杭州的购书经费分别为6523.84万元、3159.81万元，而山西省图书馆仅有600万元。由于地区经济发展不平衡，以及行政领导对图书馆事业的认识水平不同，分别由不同行政区域管理的图书馆的经费收入极不平衡，各馆在事业发展上所能投入的经费差距很大。（2）人才队伍问题。长期以来，由于对图书馆事业的认识水平较低，图书馆事业在人民群众日常生活中所占地位极度低下，使得图书馆成为养老院、福利院，缺乏拥有专业知识与技能、有足够工作热情的人员队伍。（3）交通运输问题。虽然山西省现在已基本建起了纵贯全省的公路网，交通运输条件较以前有了很大的改善，但是由于山区地形的限制，邮政与快递业务的发展受限，图书文献通借通还成本偏高等，这客观上影响了总分馆业务的开展。（二）山西省公共图书馆总分馆制建设现状评价从目前的实践来看，山西省图书馆发起并积极推动的总分馆制只能称为业务总分馆制，它与总分馆制的主要区别就在于，业务总分馆制的建设实践中，作为主馆的省图书馆对各分馆只有业务指导与建议权，而没有实际处分权，因此各馆在总分馆制的具体实践中，对于业务标准的执行与掌握就可以各行其是，统一标准的执行就相对较为困难。这对于总分馆制建设尤其是一证通用与通借通还带来了很大的障碍。从国内外成熟的总分馆制实践来看，总分馆制主要是在一个人口相对集中、经济发展水平大体相近、交通运输条件良好、邮政快递业务成熟便捷的城市里开展的，超过这个范围的各图书馆之间基本上都是通过电子传输开展数字资源共享或者通过馆际互借的方式开展资源共享的。而从山西省的条件来看，一市一馆、一县一馆的现实，使得城市内部开展市域总分馆建设因为没有可供合作的多个图书馆而不具有可行性；在一个较广大地域范围内开展多个图书馆的总分馆制建设，又由于经济发展不平衡导致的投入不均衡、山地丘陵的阻隔造成的交通不便、邮政快递成本居高不下等因素造成了通借通还的高成本等，以下就如何使真正意义上的总分馆制建设在山西全省范围内推行，我们提出了一个全新的模式，供探讨和参考。三山西省公共图书馆总分馆制的创新为了建立与山西省经济、文化与社会发展相适应的，与国际接轨的山西省公共图书馆总分馆制，创新总分馆管理模式成为研究的重点。它要求从节约成本、扩大效益出发，以资源共享、协作协调、统一标准、规范服务为目标，以政策保障、经费支持、统一管理、技术支撑、创新服务为保证，带动、引领全省各地（市）、县、乡镇、村图书馆共同发展。在这一模式中，省、市、县三级公共图书馆都由省政府公共图书馆管理中心（可以是单独的机构，也可以是省文化厅或者文化厅下设的某一个处室）从人员、经费等方面进行集中统一管理，省图书馆作为全省文献采访、编目中心，为各馆的读者服务提供文献保障、技术支持和其他业务平台建设；作为本地区公共图书馆中心，市图书馆在自身开展读者服务的同时，对所属各县级图书馆进行业务指导、文献资源流动；县图书馆负责本行政区域内的读者服务；市县两级政府为图书馆服务提供必要的场所与设施，并负责对两级图书馆读者服务效益的监督评价并向省管理中心反馈（见图2）。这个模式的特点我们把它概括为：行政管理集中化、业务管理集群化、分馆建设网格化、读者服专业化。图2山西省公共图书馆创新管理体制模式示意（一）推进管理体制变革过低层级的政府（实际上是过于薄弱的公共资金力量）没有提供完善的普遍均等的图书馆服务的能力，如果要使我国的总分馆建设跨越“区域性服务网络建设”阶段而继续推进，要使总分馆真正变为具有低投入、高效益特点的公共图书馆服务体系的实现形式，就必须解决“合适的管理层级”和“合适的管理单元”两大问题。因为总分馆制的核心在于建立统一采购、统一编目、统一配送、统一服务的机制，这几个“统一”是实现图书馆服务普遍均等的保证，也因此，总分馆制才被认为是形成覆盖全社会的公共图书馆服务体系的有效形式之一。要实现这几个“统一”，前提是经费管理和人员管理的统一，这已经被实践反复证实过。因此，解决总分馆建设中出现的各种问题的关键在于解决公共图书馆管理体制问题，就是通过“建设主体上移”来解决“适当的管理层级”的问题，通过“变分层管理为集中管理”来解决“适当的管理单元”问题。就是说应该由一个专门的机构来统一管理全省各级公共图书馆建设，统筹各级公共图书馆的馆舍建设与人员、业务经费，制定统一的业务标准与服务规范，统一进行人员绩效考核与业务管理。具体到山西省，可以由省文化行政部门设立图书馆管理中心或组建省级图书馆协会，甚至委托省图书馆来实施管理，但是前提是在全省公共图书馆系统采取银行、邮政等行业、系统的管理体制，实行自上而下的条管模式，以条管为主、条块结合的方式建立网络状的图书馆分布与管理体系。（二）进行政府重新定位公共图书馆是社会文化的重要组成部分，尤其是其服务的公益性，决定了公共图书馆的建设与发展必须由政府主导，政府在公共图书馆的建设与发展中，既充当建设者，又是决策者、管理者。从国内外图书馆总分馆制建设的实践来看，离开政府的主导与支持，仅靠图书馆行业的意愿，总分馆制建设就变成了无源之水、无本之木。不要说深圳、东莞等地的图书馆总分馆实践都是由政府主动发起开展的，即便苏州、杭州等由图书馆界自发实践起来的总分馆制建设，也无不是与政府部门的支持与倡导密不可分的。但是在具体的实践中，各级政府所发挥的作用有很大的不同：省级政府部门作为总分馆制的主要管理者、决策者，要承担政策制定、标准规范、业务推动、绩效考核的任务，在对图书馆工作人员进行评价的同时，也要接受社会、公众对其管理职能发挥好坏的评价。而市县乡镇等各级地方政府则主要作为图书馆事业发展的监督者，以对本地区图书馆事业发展水平、业绩与需求进行客观监督与批评的方式参与图书馆事业的发展。从山西省的实际情况来看，各市、县（市、区）之间经济社会发展极不平衡，能够用于图书馆事业发展的政府投资贫富不均；从政府的投资意愿上来讲，也存在着积极与不积极的区别。因此，要想真正促进全省公共图书馆事业的大发展，仅仅依靠图书馆界自身的努力是远远不够的，还须要依靠各级政府的积极支持，而要让各级政府都来积极支持图书馆事业的发展，就必须积极促成《图书馆条例》的颁布实施，通过积极的政策与有力的法律武器规范图书馆的经费投入与服务。特别是为了在全省各地区之间平等普遍地开展图书馆服务，图书馆的人员经费、购书经费以及开展服务所必需的业务经费应该由省级财政统一划拨，由省级文化行政部门的图书馆管理中心或者省图书馆协会根据各市图书馆服务人口与地域范围进行统一分配。（三）强化技术支撑推行总分馆制建设的前提，是必须在所有参与馆之间采用统一的技术平台。从山西省图书馆界开展自动化与文化信息资源共享的实践来看，山西省各级公共图书馆各项业务工作必须在统一的平台上开展，才可以保证同类业务的推广，保证技术平台的维护，保证各项工作的开展取得最佳绩效。同时，也只有在统一服务平台的支撑下，才能在更广泛的网络体系内实现业务工作的标准化、规范化，并在条件适宜的时候实现更大范围内的总分馆制建设。具体而言，一是图书馆统一采编合作平台。要推行图书采选标引与编目工作的集中化，由省图书馆负责构建统一服务和技术平台，规定统一的管理系统；成立全省统一的采编中心，实行统一的分编标准，统一进行采访、标引与编目工作，形成全省联合书目数据库，实现全省公共图书馆书目信息的无缝检索，推动全省文献资源的共享共建；代表全省各级公共图书馆出面协调采购数字资源，增强数字资源购买的谈判能力，共同购买数字资源使用权，实现数字资源的共建共享，提高基层图书馆的文献信息服务能力；统一布局全省的文献资源体系，形成地（市）、县馆各有侧重的文献资源布局，形成分馆文献的收藏特色；采用“浮动馆藏”管理文献资产权。各分馆只对自己当地的地方文献进行采选，将其作为特色馆藏之一部分，同时也作为全省公共图书馆藏书的有益补充。二是统一业务规范与服务标准。要在图书文献的典藏、流通等各个方面普遍采用统一的技术标准与流程，实现市县公共图书馆读者在相对较大的空间范围内无障碍享受公共图书馆的服务，真正体现公共图书馆文献信息服务的便利化、均等化，使全省图书馆的服务在统一的、较高的技术水平上运作，提升图书馆整体服务效率，降低服务成本，提高服务质量。三是图书馆自动化数字化技术平台。要打造统一的信息发布与共享平台，特别是通过文化信息资源共享工程，在全省各级公共图书馆体系内实现数字资源的广泛共享，用以弥补纸质文献收藏的严重不足。（四）建设专业人员队伍人员问题，是制约山西省各级公共图书馆事业发展的重要问题。在路线确定之后，干部就是决定的因素。因此，对于人员问题，要下大力气加以解决。第一，积极推行执业资格制度。参照发达国家与地区的图书馆资格准入制度与标准，逐步建立并完善符合山西省实际的图书馆执业资格制度，通过资格考试从源头上把好进人关。第二，对现有人员通过多种渠道、多种方式进行业务培训。要允许现有人员在一定期限内通过参加业余学历教育、在岗培训等方式提高自身业务素质，适应总分馆制建设对图书馆工作人员的素质要求。对于那些不符合要求又不努力提高的坚决予以清退或劝其调离，实现人员队伍素质的普遍提高。第三，开展人员异地交流。通过异地交流，实现人才的迅速成长与基层图书馆业务水平的快速提高。具体而言，就是在省馆与各市县馆之间进行经常性的人员交流，选拔省图书馆的业务骨干到市县分馆挂职锻炼，一方面向基层馆传播相对先进的现代图书馆办馆理念，直接指导基层图书馆的业务标准化建设；一方面通过实地调查研究了解各地不同的文献信息需求，提高文献采选与分配的针对性、科学性。同时，定期或不定期地要求基层馆领导与业务骨干到省图书馆来进修，接受现代图书馆理念，并充分掌握图书馆业务标准，以提升基层馆的业务标准化、科学化水平。市县馆之间也