华中师范大学公共管理学完整

华中师范大学公共管理学完整第1页/共187页4、新概念说

公共管理是比公共行政更大的概念，不仅包含公共行政，还包含非行政的公共服务系统。因此从公共行政到公共管理不仅是范围的扩大，而且其理论、功能和方法都将被大大拓展。

以上四种是对比公共行政而言的定义。

5、公共管理就是各种各样的对公共事务的管理

公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的管理活动。（入学考试大纲）

6、我们比较倾向的定义是4与5的综和。

公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供公共产品（服务）中所进行的管理活动。（北大陈庆云教授）

本定义的主要内涵：

★强调了公共管理与以营利为目的的企业管理的区别。

★突出了公共管理与公共行政所涵盖的范围不同。

★指出公共管理与公共行政在管理的主体上以及主客体之间的关系不同。

★公共管理实施的方法与过程与公共行政有所不同。第2页/共187页国家研究生专业目录

门类一级学科二级学科

管理科学与工程

管理学工商企业管理农林管理

公共管理行政管理

┇

┇社会保障

┇

┇第3页/共187页欧文.休斯论述的行政与管理在概念上的区别

行政管理

注重程序，范围与过程注重程序与过程，更注重结果

强调服从命令强调实现目标的责任

严格的层级观念相对淡化的层级观念

命令和指挥人们实现公组织和指导人们实现公共服务

共服务

需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分，在公共管理领域中发挥着主导作用。第4页/共187页二、公共管理学

公共管理学是一门研究公共管理的学科

依据陈庆云教授的定义可以说：

公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。它以政府与非政府的公共组织在维护、增进与分配公共利益以及向民众提供公共产品（服务）过程中所进行的管理活动为研究对象，是一门实践性、综合性和操作性很强的学科。

与行政学相比，公共管理学主要具备以下特征：

1、全新的理论框架

2、更广泛的综合性

3、高度的实践性和可操作性

4、系统的学术性和规范性第5页/共187页三、公共产品的概念

公共产品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何人对它的分享都要花费巨大的成本（它们是非排他性的）。

世界银行97年发展报告中的定义：

公共产品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该产品的消费之外。

如果我们能够把服务也看作是一种无形的产品的话，公共服务也就被包含在公共产品之内了。

由此可见，公共产品的特征主要是：

1、公共产品消费的非竞争性。

2、公共产品消费的非排他性。

3、公共产品提供的自然垄断性。第6页/共187页公共产品的主要分类：

1、按照满足非排他性的程度分为：

严格满足非排他性的“纯公共产品”

不能严格满足非排他性的“准公共产品”

2、按照满足非竞争性的程度分为：

严格满足非竞争性的“纯公共产品”

不能严格满足非竞争性的“拥挤性公共产品”

3、按照公共产品本身的特性分为：

有形的产品——硬公共产品

无形的产品——软公共产品

4、按照公共产品的提供范围不同分为：

全国性公共产品

地方性公共产品第7页/共187页

第二节从行政管理理论到新公共管理理论

一、从原始社会到封建社会的行政

行政管理是从国家的诞生开始的。

原始社会的管理是以氏族部落管理为代表，主要靠血缘、传统、习俗和原始崇拜来维系的。氏族部落的管理将生产狩猎、分配、内部事务、外部事物（血亲复仇与生存空间争夺）的管理融为一体的简单、纯朴的自然式管理。

原始氏族管理的三大特点：

1、氏族的管理权力由全体氏族成员共同拥有，一切重大事务由氏族大会决定。

2、氏族首领负责对具体事物的管理，但其权力由氏族大会授予，首领的地位与一般氏族成员完全平等，由氏族大会选举产生并可以随时撤换。

3、氏族成员对氏族管理的服从是完全出自于自觉和自愿基础之上。

“没有士兵、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条有理的。”第8页/共187页在产生了私有制之后，就出现了国家和相应的强力机构

奴隶社会与封建社会的行政管理是建立在“王权神授”基础之上，有着强烈的人身依附色彩。

“普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣。”

中国古代封建主义社会的发展历史久远，发育充分和完善。

春秋时代的官吏监察制度

汉朝的官吏选拔制度

宋朝的科举考试制度

中国封建社会中成长的管理思想

资治通鉴贞观政要孙子兵法

二、传统行政管理理论（行政学）

现代意义上所谈论的行政学与行政管理是一百多年前诞生于西方社会。

十九世纪西方的行政管理现状

黑暗时代与政党分赃制第9页/共187页十九世纪美国的“城市机器”与“城市老板”

纽约州的特威德集团

匹茨堡皇帝威廉芬

波士顿沙皇马丁.卢马克

费城国王詹姆斯.麦柯玛尼斯

传统行政管理理论的三个阶段性标志

1852年英国«关于建立英国常任文官制度的报告»

伍德罗.威尔逊的«行政学研究»

韦伯的理想官僚组织理论第10页/共187页«行政学研究»中的重要观点：

行政独立于政治之外

民选政治家负责制定政策，职业行政部门执行政策。

“需要注意的最重要的一点是这样一条真理，它有幸已经被我们的文官制度改革家做了如此广泛的坚决宣传。这条真理是行政管理置身于政治所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需自找麻烦地去操纵行政机构。”

“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。”

学习十八世纪中期普鲁士的行政官僚机制

“我们引进了大米，却无须使用筷子”

值得指出的是，“由于政治官员履行行政职责和行政人员承担政治责任而严重混淆”事实上的政治与行政分离是一种神话。第11页/共187页韦伯的理想官僚组织理论主要观点:

以理性的、正式规定的法律制度规范为权威中心实施管理。

1．在劳动分工基础上规定每个岗位的权力和责任，并把它制度化。

2．建立有序的等级职位系统，并以制度形式巩固下来。

3．明确规定职位对人应有能力的要求。根据技术资格挑选组织成员。

4．原则上所有人都服从制度规定，不是服从于某个人。

5.每个管理人员只负责特定的工作，拥有执行自己职能所必要的权力，权力要受到严格的限制，服从有关章程和制度的规定。

6．管理者的职业化。有固定报酬，谋求晋升的机会，忠于职守而不是忠于某人。

官僚制的优越性

个人与权力相分离

理性精神与合理化精神的体现

适合工业革命以来大型企业组织的需要

在韦伯理论中公职人员的状况第12页/共187页传统行政管理理论其它的基础与来源

泰勒的科学管理理论

1．科学管理的中心问题是提高劳动生产率。

2．为了提高劳动生产率，需要挑选和培训第一流的工人。

3．要使工人掌握标准化的操作方法，标准化的工具、机器、材料和工作环境。

4．采用刺激性的工资报酬制度激励工人努力工作。

5．劳资双方应变对立为合作，共同为提高劳动生产率努力。

6．把计划职能和执行职能分开，以科学工作方法取代经验工作方法。

7．实行职能工长制，细化生产过程管理。

8．管理控制中实行例外原则，管理人员只对例外事项(重大事项)保留处置权力。第13页/共187页法约尔的一般组织理论

组织管理的14条管理原则

⑴劳动分工原则；

(2)权力与责任对等原则；

(3)纪律原则；

(4)统一指挥原则；

(5)统一领导原则；

(6)个人利益服从整体利益的原则；

(7)员工报酬原则；

(8)集权原则；

(9)等级系列原则；

(10)秩序原则；

(11)公平原则；

(!2)人员稳定原则；

(13)首创精神原则；

(14)团结合作原则。第14页/共187页20年代以来西方政府行政管理确立的基本框架：

古典主义的经济理论——自由经济理论

三权分立的政治权力制衡结构

行政与政治分离的行政中立

官僚制行政组织（规制型行政组织）

第15页/共187页三、对传统行政管理理论的批评与新公共行政运动

从40年代到60年代期间一直没有停止过对传统行政学的批判

1、对政治与行政两分法的批判

对社会价值观念的反思----公平优先原则

在实践中实现不了的两分法神话回归政治学的口号

2、对忽视人的行为特点的批判

人际关系理论以及行为科学与泰勒管理理论之间的争论

3、对脱离社会环境背景的批判

市场失效问题凯恩斯主义的兴起

4、对僵化的官僚体制的批判

官僚制与民主制的冲突对公务员的非人性化要求

官僚制并没有预想的高效率关注投入和操作程序忽视产出与效果

在对传统行政管理理论批判的基础上逐步出现的新公共行政运动第16页/共187页在60年代前后，随着世界范围的政治潮流向左转，在行政管理领域形成的新公共行政理论运动

新公共行政运动的主要观点：

政府必须用看得见的手去干预经济

政府必须解决市场所不能自发调节的经济调控问题

行政与政治不能分离

社会不平等现象本身就是政治问题，行政要以社会公平为目标，公平优先原则，扶助弱者，关注穷人的愿望和福利主义。

过于僵化的官僚体制不能适应社会的发展

按照韦伯理论建立的大企业管理机构纷纷转型，分权化与增强弹性。适应快速变化比标准化更重要。

寻求解决问题的办法而不是恪守于制度体制

由于新公共行政运动缺乏系统和连贯性，未能确立自己的地位来取代传统行政管理理论，未能成为一个独立的理论发展阶段。第17页/共187页四、新公共管理理论

自80年代以来，出现的一种新的公共管理理论改革潮流，开始取代传统的行政管理理论成为主流。又称“管理主义”、“企业型政府理论”、“后规制型组织理论”、“后官僚制理论”、“新保守主义”。这种反传统的潮流很快占据上风，使持这种观点的政治人物上台执政。如撒切尔、里根等。

这种改革实践主要体现在以下几个方面：

1、缩小政府规模和缩减财政规模。

2、减少政府部门的权力。

3、改变行政组织的结构。

4、将部分政府职能和任务交由市场来承担。

5、国有资产私有化。

6、缩减社会福利，更多的公共产品改为有偿提供。第18页/共187页这种理论和改革产生的背景：

1、政府规模和财政规模多年来无休止的膨胀，社会不堪重负。

2、由凯恩斯主义兴起的政府对经济干预并未能有效促进经济增长。

3、由福利主义造成的社会负担过重和社会生产率下降。

4、官僚制的弊端越来越突出，使政府成为公众和媒体抨击的对象。

5、西方国家进入后工业时代和不断出现的重大的科学技术发展。

6、一些新的经济理论和管理理论的出现，“保守主义”势力抬头。

7、国际社会主义运动进入低潮。第19页/共187页

新公共管理理论内容众多、流派纷呈，众多的学者论点并不一致，目前很难确定一个唯一的理论体系。但其中比较一致的观点也很明确，主要包括：

1、强调变行政为管理。

◆改变行政人员只需要服从和执行的现状。行政组织也要有长期目标、长期战略，组织和个人都要承担责任。

◆突出服务意识，进而借鉴企业的顾客至上的观念。

◆从行政体制本身支持和推进社会民主进程。

◆强调分权化。

◆鼓励创新和变革。

2、突破传统官僚制（规制型组织）的束缚。

◆改变行政主体内部上下级关系。

◆在组织内部从集体主义转向个人主义。

◆重视人际关系。

◆灵活的人员流动。

◆建立有效的内部激励机制。第20页/共187页3、强调明确行政组织的目标、责任和进行绩效考核。

◆目标与责任的层层落实。

◆对组织和个人建立可衡量的绩效标准。

◆注重对结果、效果、产出的控制。

4、在行政职能中引入市场机制，并且将更多的公共产品交由民营。

◆借鉴企业管理的理论、技术和方法。

◆注重提高效率。

◆突破自然垄断。

◆利用市场来实现资源优化配置。

◆公共组织内部也要引入竞争。

5、行政和公务员不能脱离政治。

◆公务员对政策、政治负责。

◆提高行政管理的透明度。

◆有效的监督机制。第21页/共187页目前理论界对新公共管理理论的批评：

1、公共管理与企业管理有着本质上的不同。

2、理论上的论证和实践中的效果不一致。

3、人不是经济动物。

4、增加了社会的不平等。

5、实践中不可能抛弃传统行政管理理论。

6、对公共组织和公共行政的抨击是不客观的。

为什么公共组织和政府更容易受到抨击？

1、环境因素的影响。

2、受到的束缚更多。

3、牵涉更大范围人们的利益。

4、成绩难以衡量，缺点显而易见。

5、安全有效的出气筒。

6、容易被监督、被瞩目。

7、社会民众参与意识的增强。第22页/共187页五、小结

通过本小节的介绍，提出以下几点请大家注意：

1、公共行政的变革及其理论的发展是与社会经济发展、技术进步密切联系的。

2、公共组织以及行政管理是与政治密不可分的。

3、从传统行政管理理论到新公共行政运动再到新公共管理理论并不是截然分开的、相互取代的阶段，而是不断改进、承前启后的过程。

4、与当前社会经济水平、社会政治体制、社会文化积淀相适应的公共管理模式才是最好的模式。

5、我们采用的“公共管理”的概念并非专指“新公共管理理论”。第23页/共187页

第三节、中国公共管理改革思考

一、我国机构改革回顾

1、52年的第一次改革

仿苏体制中央集权政务院改国务院中央政府部门增加到81个

2、第二次改革57年至59年

精简和调整机构向地方下放权力对全面仿苏的反思。

3、第三次改革61年至65年

总结大跃进的失误，扭转宏观失控问题。全国进一步精简81万干部。

4、文革的冲击与拨乱反正66—78

文革中的非正常变动，国务院部门由79个减为32个。

76年以后拨乱反正，沿用50年代旧体制国务院逐步恢复到100个部门。

5、第四次改革82—85

三年体制改革任务，撤并机构裁减人员，解决副职过多问题。国务院部门减为61个，全国机关人员减少21万。分灶吃饭、实行利改税。第24页/共187页6、第五次改革88年

转变政府职能，以经济建设为重点。向地方放权，向企业放权。

中央政府减少9700干部充实基层。

7、第六次改革93年

进一步解决政企不分，机构臃肿、脱离群众、效率低下等弊端。国务院部委改行业协会、部门由86个减为59个。全国精简200万人。

8、第七次改革98年

进一步转变政府职能，精简机构，调整权限，依法行政。国务院组成部门减少11个，大约精简一半的干部编制。

9、新一届中央领导的改革实践

二、存在的问题

1、需要转变的观念问题

▲不能完全排除个人利益

▲高官与普通人有相同的行为动机第25页/共187页▲政府、官员、与人民的关系。

▲社会主义民主的思想基础

▲制度与机制是解决问题的根本

2、几个突出的问题

▲干部选拔制度

▲真实反映民众意愿的渠道

▲公共管理决策的规则问题

▲中国的利益集团

▲政府职能转换与政企分开

▲机构臃肿与吃饭财政第26页/共187页第四节、与公共管理理论相关的几个新理论

一、公共选择理论

公共选择理论的前提

丹尼斯.缪勒的定义：

公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单的定义为把经济学应用于政治科学。公共选择理论的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论，投票规则，投票者行为，政党政治学，官员政治等等。公共选择理论研究的方法仍然是使用经济学的方法。像经济学一样，公共选择理论的基本行为假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。

用经济学的方法分析政治问题。

选择什么？如何选择？

人类社会的两个市场论第27页/共187页公共选择理论几个浅显论点的介绍

1、公共产品与“逃票乘车”

2、科斯定理

3、两党竞选的沙滩定律

4、寻租理论

其他论点

利益集团理论、官员效用最大化、多党竞争模型、政府失灵理论以及投票规则理论等等。

从公共选择理论中可以导出的结论

西方的民主是一种有缺陷与不合理的民主

政府干预只能起负面作用

公共选择理论的缺陷

理性人假设的片面性塔洛克的革命模型

完全寄希望于规则与制度

某些结论过于极端片面第28页/共187页二、博弈论

一种多人利益冲突、相互影响的决策理论。

定义：关于相互依存中理性行为的研究。属于常用的数学分析方法

简单举例：

囚徒博弈

B囚徒

坦白抵赖

A囚徒坦白-8，-80，-10

抵赖-10，0-1，-1

对于A，B任一囚徒其最优策略是坦白。这就是一种均衡状态，学术上称其为纳什均衡。

它反映的是个人理性与集体理性的问题，如石油输出国组织、公共福利事业等。第29页/共187页智猪博弈

类似童话中有一大一小两只聪明的猪，住在一个自动化的猪圈中，猪圈的一端是食槽，另一端是投放饲料的一个杠杆，踩一下杠杆会有10个单位的饲料进入猪食槽,但是谁踩杠杆要付出2个单位的成本。两只猪跑动的速度一样，但大猪吃食快（7：3）。

小猪

踩等

大猪踩5，14，4

等9，-10，0

大猪的最优策略——踩，小猪的最优策略——等。

这是一种多劳不多得的问题，类似股份公司的大股东与小股东的关系问题，还有市场上的大企业与小企业的新产品研究开发问题。一个村庄两户人家，一个很富，一个很穷，村路不好走，谁来修路呢？制造大猪对推动经济发展有好处。第30页/共187页静态，动态博弈，和不完全信息下的博弈

前面的例子是参与博奕的双方同时决策，没有先后的反应时间，这是静态博弈，而实际当中常常是根据对方的行动来决定自己的行动，先行动者也要考虑自己的行动会对后者有什么影响，后者将会如何行动，这属于动态博弈。

这里所说的还是所有参与者都知道博奕的规则、博奕的结构和各方的偏好与状态，在许多情况下（常常是多数情况下），这一点实际上并不成立，参与各方的信息并不完全和不充分，这就构成了不完全信息下的博弈问题。

斗鸡博弈的例子乙

进退

甲进-3，-32，0

退0，20，0第31页/共187页

博弈理论是分析多方决策之间关系的工具，通常在公共管理领域用作分析相关利益者之间的均衡，成为制定管理策略的方法。

目前国内常见到的博弈分析应用如：

政策与制度设计分析

竞争与合作分析

交通控制与诱导

冲突与谈判模型

政府与企业关系分析

国际关系与经济贸易分析第32页/共187页三、委托—代理理论

信息学科与经济学科的交叉产生了信息经济学，它首先提出了不完全信息假定，即信息是不完全的。同时由于信息的不完全导致交易双方所得到的信息是不对称的，这种不对称可能使合同难以成立，最终丧失市场有效运作的基础。代理理论就是在此基础上提出了研究和建立不对称信息下“委托—代理”关系的激励协调机制，其基本原则就是激励相容（激励兼容）。所以代理理论是研究如何指导代理关系优化设计的一种理论。

代理理论的前提是：

1、委托人与代理人的目标不同。

2、委托人与代理人各自掌握的信息不对称。

3、信息是可以购买的。（获得信息是要花成本的）

代理理论要解决的问题是：

设计和建立一种能够有效保证代理人的行为符合委托人利益和愿望的激励机制（通常是合同），明确代理人的责任和利益，从而实现委托人的利益最大化。第33页/共187页代理问题举例：

高校教师的工资

计时还是计件？固定工资？

月光下的操作工

谁做监督者？

我们再简单肤浅的谈论实际中的代理关系博弈问题：

车主与出租车司机的代理关系与利益均衡

不完全监督下的最佳方案—高校公司的代理关系与利益均衡

公共管理领域谁是委托者？谁是代理人？

委托者与代理人的位置转换现象——是谁侵害了对方的利益

如何设计委托者与代理人之间的代理机制。

寻找解决公共管理问题的激励兼容方案第34页/共187页四、交易成本理论

交易成本可以被定义为进行交易活动所投入的资源的价值度量。

其它的主要概念是：

单位交易成本——平均每实现一次交易服务所支付的成本。

边际交易成本——为多提供一次交易服务所支付的成本。

交易的效率——交易成本与交易效用之比。

利用交易成本的概念，我们可以从企业、市场或政府等多种提供公共产品的交易方式中选择单位交易成本最低者。

利用边际交易成本的概念，我们可以发现不同交易方式之间的界限在哪里，还可以得知，随着交易次数的增长（期限的延长）交易的成本呈上升还是下降的趋势。

第35页/共187页

通过对交易效率的分析，可以判断某些公共产品是由市场提供好还是政府自己组织生产好。有些时候，虽然通过市场交易方式可以引入竞争从而导致降低成本，但是交易过程本身的费用如果太高的话，反而是一种不明智的选择。

建立良好的社会诚信系统能有效的降低社会经济活动的交易成本。

金融体制改革、市场活动的法制化建设、经济结构的调整都能直接影响市场的交易成本。

公共管理活动能有效的影响社会经济活动中的交易成本，从而也对社会经济效率产生重要影响。

政府投资与政府财政同样存在交易成本问题，降低交易成本也是政府行政管理需要考虑的方面。

政府有责任在社会经济系统中建立与维护降低交易成本的机制。第36页/共187页五、社会资本理论（社会资本概念）

社会资本理论是上个世纪80年代末由西方学者提出的概念，经十余年的发展，开始受到人们的重视。

1、什么是社会资本？

社会资本的概念非常复杂，各派学者意见不同。但是大家都认为其对于社会发展与公共管理具有十分重要的意义。

A社会资本是有别于货币资本、人力资本，存在于社会结构之中，它为社会结构之间的行为者进行交易与协作等特定活动提供便利的资源，它包括规范、信任、关系、网络和惯例等形式。

B社会资本是指社会组织的那些可通过促进协调行动而提高社会效能的特征，比如信任、规范及网络。

C社会资本的现代定义是能带来共同收益的社会规范和网络。第37页/共187页D社会资本是指在国家权利之外，通过民众自由地将个体人力资本进行有机的社会结合而生成，能够促进一个国家经济持续增长的社会关系结构和社会心理结构。大致可包括：合作性企业和自愿性社团组织、畅通和谐的横向交往网络、民主自治的社会契约、互相信任的心理认同、互学共进的竞争合作心态。

2、社会资本的作用

社会资本雄厚的国家，经济与社会的发展就比较迅速；社会资本薄弱的国家，经济与社会的发展则比较迟缓；而社会资本缺乏的国家，也就是个体人力资本的能量由于劣质社会关系和劣质心理关系结构而被压抑，被消磨的国家，经济与社会的发展不仅停止，还可能倒退。社会资本的有无、多少已经成为一国能否迅速发展的必要条件。

(1)降低交易成本

(2)优化资源配置

(3)提升行为主体的行动力与执行力

(4)强化社会自组织能力第38页/共187页

3、我们应该如何培育提高社会资本

中国社会资本的积累首先应从构建社会资本的自组织系统做起。

民众在自组织过程中逐步建立民众自治规则系统——社会规范。

培育民众之间的互相信任关系，是中国民众社会资本培育的第三方面。

建立民众互学共进心理系统是中国社会资本积累的第四个方面。

政府与公共管理者在提高社会资本方面应承担重要的责任。第39页/共187页第二章

行政组织管理

行政管理在现代社会公共管理领域起着主导作用，讨论公共管理问题时任何人都不能回避行政管理问题。同样，在公共管理学中所研究的公共组织中，行政组织占有主要的地位，影响和制约着公共管理领域的发展。所以作为公共管理学的主要内容，本章围绕行政组织的一些管理问题展开分析与讨论。

第一节行政组织与行政环境

行政环境与行政管理之间的关系主要体现为经济基础与上层建筑之间的辩证关系。行政组织是行政管理的主体与载体，其与行政环境之间也存在同样的辩证关系。

1、行政组织是由于环境的需要而产生的。

2、行政组织必须适应行政环境。

3、行政环境的发展变化必然导致行政组织的发展变化。

4、行政组织对行政环境也有很明显的能动作用。第40页/共187页一、地理、自然资源环境的影响

地理与自然资源环境对国家的政治、军事、经济、文化的诸多方面有着重要的影响。也不可避免的影响行政组织。

英国的政治、军事、行政与其他欧洲国家存有较大不同。

中东产油国家的行政管理的体现了高成本高消费的特点。

地缘政治对行政组织不可避免的影响。

二、经济、科学技术发展的影响

生产力的发展决定生产关系，经济基础决定上层建筑。

自然经济---政府不必对经济活动进行管理。

计划经济---一切经济活动都由政府部门控制。

市场经济---（混合经济）政府的间接宏观调控与微观的市场自发调节相结合。

不同的经济体制行政组织的任务、职能、规模都不相同。

不同的科技发展水平对行政组织的影响也不相同。

经济发展水平和科技发展水平还间接的影响人们的观念。

第41页/共187页三、社会文化传统的影响

不同的国家、地区、民族有着不同的文化传统观念。同一国家（地区）中不同的人们（不同阶层、不同民族）观念也不相同。

跨文化管理（又称比较管理学）中用于衡量不同社会文化传统的主要特征：

权力距离（权力差距）

个人主义与集体主义

长期导向与短期导向

不确定性规避

社会性别角色第42页/共187页

12个国家或地区五种文化导向特征分析1995年

国家或地区权力距离个人主义男性化不确定性规避长期导向

巴西142627216

委内瑞拉550322/

美国381154317

英国443104718

法国16102510/

德国421592914

瑞典4711535012

荷兰404513510

日本3322174

印度102120457

香港153718492

泰国213944308

说明：1－－53名排序，1为最强(高)，53为最弱(低)。第43页/共187页

世界上多元化的文化传统之间，存在的只是五彩缤纷的各具特色，而没有明显的优劣之分。

过大的权力距离容易导致的消极后果：

①国民对行政管理的淡漠。

②清官期待心理。

③“官本位”盛行。

④逆来顺受和对权威的迷信。

公共政策的社会性别分析

四、社会变迁的影响

各种社会的政治经济制度、社会结构、人口、社会规范、文化、风俗等社会现象的发展和变化都属于社会变迁。较大和较快的社会变迁将使原有的社会系统失去平衡，必然对行政组织形成冲击。

行政组织也将阻挡或适应这种变迁。

五、国际环境的影响

指一个国家与世界各国之间的政治、经济、文化、外交等各方面的相互关系。

当前国际环境对各国行政组织的影响日益扩大的趋势。第44页/共187页第二节

规制型组织管理

世界各国的行政组织基本上都属于规制型组织。针对我国目前的行政管理改革现状，从规制型组织理论开始进行分析讨论有着一定的现实意义。

规制型组织在西方发达国家行政管理历史中的地位和现状。

一、

规制型组织的特点

1、标准化

对于任何一个要求实现一定程度正规化的组织，无论是企业组织还是行政组织都必须采用标准化的组织建设原则。组织建设标准化的内容主要是三个方面：

即专业化分工、工作指标化和工作人员统一化。第45页/共187页(1)专业化分工

专业化分工是组织标准化的基础，其原则是使组织内部每个职位的工作尽可能的单一化。

(2)工作指标化

按照每个职位的工作类型，在工作分析的基础上确定其应该完成的工作数量、质量、程序和时间。

(3)工作人员统一化

在同样的职位中，对工作人员的文化水平、工作技能水平、身体素质等各方面的条件要求应该是具体的、标准的和统一的。

现代行政组织管理的理论研究和实践已经证明了组织标准化存在的优势和弊端

第46页/共187页2、秩序化

组织的运作秩序是组织存在和发展的基础。任何一个系统都要按照一定的秩序运动，包括系统内部的秩序和本系统与其他系统之间以及与更大系统之间的秩序。

实质就是相关各部分（各职位、各部门、各组织）间的相互联系的方式、渠道和程序的有序化，或称这些联系在时间和空间上的规范性。

3、非人情化

这是规制型组织的主要优点之一，强调对人的一视同仁和公平、平等。不仅在组织内部如此，对组织外部的服务对象（顾客）也是如此。非人情化的实现主要依靠：第47页/共187页

（1）、公开的选拔制度。

（2）、标准化的职位设计和工作程序。

（3）、公开有效的业绩标准和考核。

（4）、有效的监控与奖罚手段。

4、非随意性

在规制型组织中，一切都要按照既定的规则和程序进行，排除一切偶然性、不确定性、模糊性。任何成员没有违反规则与程序的权力。

5、权力制衡

权力的行使要受到严格的制衡，一切行使权力的活动都在规则之内，都在相应的监督和制衡之中。法制化、理性化与相对公开化。

6、管理权与所有权的分离第48页/共187页二、规制型行政组织结构建设

本段内容主要是讨论一般规制型组织中几种常见的结构性矛盾。

1、直线部门与职能部门

（1）直线部门及其特点

直线部门的形成

直线部门的特点

（2）职能部门及其特点

职能部门的形成

职能部门的特点

（3）直线制与职能制的冲突

基本矛盾

（4）直线部门与职能部门的错位第49页/共187页导致这种现象的原因

◆行政首长知识有限，只能更多的依赖职能部门。

◆行政首长精力有限，常委托职能部门直接办理。

◆行政首长需要回避一些问题。

◆对职能部门的授权不明确。

◆下级直线部门对职能部门能左右行政首长的决策而感到畏惧。

（5）派出机构的性质问题

2、正职与副职

（1）副职的位置

A、作为一个管理层次的副职

B、作为纯粹助手的副职

C、作为候补代理者的副职第50页/共187页

第51页/共187页（2）副职的职责界限及其与正职关系的协调

既不要失职又不要越权是管理者都必须遵循的原则，但是这一原则在副职位置上落实起来格外困难。

哈罗德•孔茨说过：“在行政正职当中，有一个相当普遍的不满，就是他们虽然了解职权下放的重要性，但是他们的下级却往往将职权上交。换句话说，他们有时命令下属人员去解决一个问题，但是过了几天或者几个星期后发现这个问题又回到他们的办公桌上。”

造成这种现象的原因

“如果授予下级做决策的自主权限得当，上级就必须抵制住由自己来做决策的诱惑。”

应该把副职的数量限制在尽可能少的程度上，能使用助理就不要使用副职。这是因为：第52页/共187页A、副职的存在会引起组织结构上的混乱

B、副职增多之后，对副职的管理和协调就会成为正职的一种繁重的工作

C、副职的存在和增加，会导致“多人同时向下授权”的情况

D、助理与正职间的上下级关系明确

“副职难当”与“宁当鸡头不作凤尾”

良好的沟通与相互信任是解决之道

（3）正职与副职间的双向选择

双向选择的进步与潜在危险

（4）设立副职的另外用意第53页/共187页3、规制型行政组织的规则度

规则度是衡量规制型组织运作质量的重要标准。

在规制型组织中，符合组织规则的行为是正当组织行为，不符合组织规则的行为是不正当组织行为。在一个运作质量高的规制型组织中，正当的组织行为应该远高于不正当的组织行为。正当组织行为在该组织全部组织行为中所占的比例即为规则度。

这里所指的组织行为应该包括组织领导及一般成员办理的全部行政事务。既包括以组织名义正式办理的行政事务，也包括不以组织名义非正式办理的行政事务。

规制型组织是在与无规则和不遵守规则的斗争中发展起来的，规则度必然是规制型组织追求的目标之一。第54页/共187页不正当组织行为的主要类型：

◎不负责任行为

◎按人情关系办事的行为

◎公务中谋求私利的行为

（1）提高组织规则度的措施

A、建立完善的政务公开制度

政务公开就是把规制型组织的标准化公开

政务公开的三个主要方面：

◎办事规则、政策、法律依据的公开

◎办事机构和办事权限的公开

◎办事程序（顺序、手续）和办事时限的公开第55页/共187页推行政务公开可以达到的效果：

◎限制公职人员“黑幕交易”行为，促进公职人员尽职尽责。

◎缩短公职人员的办事时间，提高行政效率。

◎密切行政组织与服务对象的关系，有利于建立有效的反馈制度。

我国政务公开的具体实践：

◎中央机关返还借调人员。

◎下级部门监督评价上级部门。

◎为服务对象着想的服务措施。

◎“首问责任制”。

◎文示化的公开制度。第56页/共187页B、热炉规则的运用

◎预先警告原则

◎及时性原则

◎客观与公平原则

C、建立有效控制机制

◎提高违规的成本

◎有效的监督与考核

◎程序上和制度上的互相制衡

（2）建立行政“三分法”的尝试

深圳市行政改革的实验：

行政决策、行政执行与行政监督的三分制。第57页/共187页三、机构管理——威尔逊的机构管理理论

美国加州大学教授，当代著名行政管理学者詹姆斯.Q.威尔逊

机构管理的论著《美国官僚政治——政府机构的行为及其动因》

中国社会科学出版社95年

（1）工作行为与工作成果的可观测性

机构管理理论认为，组织机构中工作成员的工作行为和工作成果的可观测性会直接影响组织的效率和管理的复杂程度。

注：本文中工作行为又可称作“付出”或“努力”，工作成果又可称为“结果”。第58页/共187页按照经济人假设的观点，可观测性与偷懒行为之间存在着必然的联系。

在行政机构和公共机构中，工作人员（组织成员）偷懒行为也是经常发生的。（包括不负责任和减少努力的行为）但是在不同的机构中偷懒行为发生的频率和幅度大不相同。而这种差异主要取决于机构中工作人员的付出与成果的可观测性方面。

A、为什么管理政府机构和其他公共组织远比管理私人企业复杂得多？

★通常情况下，企业机构比公共机构和行政机构的可观测性大得多，所以管理也容易得多。第59页/共187页

每个成员个人的付出与取得成果之间并不一定存在着线性关系，成果常常是由多种因素综合作用的结果，所以组织成员的付出并不一定与组织成果之间有必然的联系。

在规范的市场中，企业通常并不具有垄断性，同一种类型同一种行业的企业之间可以比较，在其他因素相同的条件下就可以看出某一个具体企业经营的成果与其成员的付出之间是密切相关的。而公共组织与行政组织的自然垄断性造成无法与同类组织比较，也就很难看出某一具体的公共组织或行政组织其成果的取得在多大程度上取决于其组织成员的付出。

★这种付出与成果之间关系的不确定性，造成公共组织或行政组织的成果比企业组织的成果更难以确定其取决于组织成员付出的程度。也就增加了公共组织和行政组织管理的复杂性。第60页/共187页B、机构管理追求的是由每个成员的成果所构成的组织成果，而希望能够控制的是每个成员的付出。

对行政机构与公共机构成员工作行为（付出）的观测

对不同机构来说，其成员付出的可观测性是不同的；对同一机构中不同工作岗位上的成员的付出可观测性也是不同的。

造成付出不易观测的原因：

*成员的工作不在主管的视线之内

*成员的工作缺乏明显外在形式

*成员在工作中需要采用比较深奥的专业技术

对行政机构与公共机构成员工作成果（成果）的观测

同样，对不同机构来说，其成员成果的可观测性是不同的；对同一机构中不同工作岗位上的成员的成果可观测性也是不同的。第61页/共187页造成成果不易观测的原因：

*缺少搜集有关成果信息的方法

*成员缺少有效手段来取得预期成果

*成员的成果受本人付出和其它因素的综合影响

*成果的体现可能要滞后相当长的一段时间

（2）按可观测性对行政机构与公共机构的分类及分析

可观测性应该是一种连续变化的指标，为了分析的简单起见，这里把付出与成果的可观测性都分为可观测与不可观测两种。这样就组成四种组合，形成四种典型的机构。把它们分别称为：

生产型机构

程序型机构

工艺型机构

应付型机构第62页/共187页A、生产型机构

机构成员的付出与成果都很容易观测到的机构。

主管可以通过设计有效的规则制度来取得好的组织绩效。

与生产企业具有很相似的可观测性特征，是最容易管理的机构类型。标准化的管理与奖惩分明的业绩考核是有效的管理手段。

邮政、税务部门某种程度上符合这种特征

提请注意的问题

格雷莎姆定律：

可测算成果的工作往往会排挤不可测算成果的工作，或者说有形的工作成果往往会排挤无形的工作成果。

以税务部门举例，会出现什么问题？第63页/共187页在我国的行政组织中，重有形政绩、轻无形政绩的现象。

“以政绩论英雄，以发展排座次”与“不求有功，但求无过”

B、程序型机构

只能观测到付出、不能观测到成果的机构

主管只能看到下属成员在做什么，但是看不到这些努力能获得什么成果。只能通过尽量科学的制定细而全的程序规则来进行控制，无法根据成果的反馈改进工作。

几种具备此特征的机构组织

程序型机构的弱点及弥补措施

C、工艺型机构

不能观测到付出，只能观测到成果的机构

主管可以通过对成果的考核实行目标管理的方法第64页/共187页办公室人员与教师的争论

几种符合上述特征的机构或岗位

成果能够说明组织成员的努力程度吗？

大样本条件下的概率相对精确

成果比较时对客观条件影响的修正

D、应付型机构

既不能观测到付出又不能观测到成果的机构

主管能做的事情很有限，一般是一种开环控制。

几种此特征类型的举例

容易产生的与格雷莎姆定律相类似的现象

可以采用的“软方法”第65页/共187页（3）对于四种分类讨论之后需要强调的几点问题

A、任何一个行政组织与公共组织都很难是单纯的某一种类型机构，综合型是最常见的。

B、任何组织中的不同部门和不同职位常会具有不同的特征，所以同一组织内不同部分常呈现出不同类型的特征。

C、任何组织及其下属部门的特征不是一成不变的，在不同的时期受到的各种变化因素的影响是不同的，其类型特征也可能发生改变。

D、对不同类型的组织采用不同的管理对策，而对同一个组织也常常要考虑多种方法的综合使用。（代理理论是一种研究管理制度设计的有效的辅助方法）

E、由于公职人员和政府官员普遍得到社会的承认和公众一定程度的信任，以及他们总体的素质普遍高于社会平均水平，所以我们引用威尔逊先生的一句话作为本节的结束语是恰当的，“如果就此认为政府官员和公职人员都是彻头彻尾的利己主义者，只谋求最大的私利，那就错了。”（经济人假设在机构管理问题上的狭隘与有限性）第66页/共187页第三节行为科学对行政组织的影响

40年代以来影响日益扩大的行为科学、组织行为学理论从人的社会需求、情感和人际关系的角度研究对人的行为和组织行为的作用，与传统的行政管理理论形成了强烈的冲突。同时稳定运行了几十年的官僚行政组织也暴露出越来越明显的缺点，在这种背景下，行为科学理论在40年代初至70年代末也对行政组织形成了较大的影响。于是情感管理问题被提到行政组织中来。

一、营造组织内的家族气氛

实践中发现在组织内部具有一定的情感成分有时会促进组织绩效的提高，如何增进组织内的有效情感成分，人们想到了家族组织。

1、协作组织与家族组织

历史最久远的组织——家族组织第67页/共187页以血缘为基础以感情为纽带维系组织运作和组织成员关系的组织

家族组织在社会发展中的作用

什么是协作组织

家族组织与协作组织的主要不同点：

*人情多于法理，自觉的认同关系多于合同关系。

*传统、习俗和文化积淀的影响大于规则和制度的影响。

*成员有强烈的认同感和归属感。

*组织有强大的凝聚力。

当代的组织理论往往都只限于以协作组织为研究对象，从组织行为学角度研究协作组织的著名学者巴纳德提出了不同于法约尔和韦伯的组织理论

第68页/共187页协作组织的三个要素：

1、协作意愿

组织是由具有协作意愿的个人组成，协作意愿意味着交出对自己行为的控制权。这个意愿是以组织成员的满意不满意为依据的。成员的满意程度符合公平理论。

公平理论介绍。

2、共同目标

成员与组织之间存在着共同目标是协作的基础。而共同目标实际上是指成员的个人目标与组织目标存在着的一致性程度。

组织管理者应该根据环境的变化和个人目标的变化，寻求组织目标与环境的适配性，以及组织目标与个人目标更多的一致性。

3、信息沟通

有效沟通是协作组织的重要方面

现代组织对沟通的重视第69页/共187页管理者在信息沟通方面所要做的工作主要是：

◆明确每个成员在组织中的位置

◆建立正式的沟通渠道

◆为非正式的信息沟通创造条件

◆采用新的信息技术

巴纳德对管理的定义：维持组织延续发展的协调行为。

管理人员的基本职能是实现组织的三个平衡

组织的内部平衡

组织的外部平衡

组织的动态平衡

家族组织以血缘为纽带，情感色彩最强。协作组织以各种协作为纽带，以规则、法理和契约关系为基础。如果能够把家族组织的成员关系引入协作组织就能增加组织内的情感成分。第70页/共187页2、营造组织内的家族气氛

营造家族气氛是组织情感管理的方式之一。

许倬云教授从人类学的角度将两种社会组织——部落与企业做过比较研究。

许倬云教授、美籍华人、匹茨堡大学教授、著名历史学家

《从历史看领导》三联书店94年

“以部落的结构来譬喻公司其实是具有相当意义的，目前专事于管理学的人却忽略了这一点，一般学管理的人往往着眼于制度，而‘部落’的概念则是把一个人群当作文化的共同体。从文化共同体的层面上看，人，就不是制度中的一个小螺丝钉，而是一个活生生、有血有肉、有爱憎有喜怒的人。换言之，以这种眼光观察，则可超越从管理学的角度来观察图表、流程的缺陷，使我们明白，我们正面临的问题，正要处理的是活生生的人，而不是流程图。”

企业与部落的相似之处第71页/共187页组织文化建设的目的之一是建立成员的认同感

建立伙伴式的合作信任关系，树立与下属的交流和共享的态度，而不是呆板的层级结构，有助于管理者确立领袖地位。

中国历史上的周朝以家族式管理巩固政权

日本企业的实践

营造家族气氛是为了创建组织的文化共同体，强化成员的认同感和归属感，其前提是确立了有关规制，并以有益和适度为原则。

三、Z型组织理论

在X理论与Y理论的基础上，威廉•大内提出了Z理论。

日裔美籍学者，加州大学管理学教授，《等级制、家族制和Z理论》

摘自（世界管理经典著作精选）企业管理出版社94年第72页/共187页

建立在X理论上的X型组织

建立在Y理论上的Y型组织

Z理论的观点

组织内存在可以对组织进行管理和控制的三种机制

市场制

最基本的控制机制就是价格，如果价格设置得当，就可以利用组织成员追求个人利益最大化的动机，促成有效的协作机制。

层级制（等级制）

关键是职责与权限。组织成员必须自愿的赋予上级对自己发号施令的权力，同时自愿的接受对自己行为的检查控制。层级制比市场制更能容忍不可观测性问题。

家族制

一种拥有共同文化的组织。组织中的绝大多数成员具有共同的价值观和共同的信念，以组织目标为共同目标，在如何实现共同目标的途径和方法上有共同的看法。

第73页/共187页三种机制与组织的关系

三种机制同时存在于一般组织中。任何组织实际上都不可能完全排除三种机制中的任何一种。只不过是在不同的组织中各种机制所占的地位或比重不同而已。

按照日本企业模式，大内提出“现代工业家族：Z型组织”的概念。

Z型组织的特征：

◆相对彻底的同化过程。

◆长期稳定和成分单一的组织成员。

◆考评少，升迁慢。

◆含蓄与非正式的控制。

◆整体观念和亲情气氛。

◆集体决策。

◆个人承担责任。第74页/共187页三、关于非正式组织理论

在前面的介绍中，Y理论对层级制组织缺陷的弥补方法主要是借助于对非正式组织的研究而得到启发的，希望在正式组织的基层中仿照非正式组织的优点（有利的一面），在正式组织中建立有较强凝聚力的小组。对此，我们所要强调的是：

1、任何组织中一般都会存在着非正式组织，非正式组织具有有利于正式组织的一面，如有利于提高凝聚力、促进沟通与合作、增强组织吸引力等；但也有不利于正式组织的一面，如只按照感情逻辑行事、与正式组织规范相背离、容易阻碍变革、常常散布不真实消息等。

2、不能只靠或主要靠非正式组织来提高组织的凝聚力，而应该把提高凝聚力作为正式组织的任务。

3、必须明确正式组织与非正式组织的区别，明确组织的正式侧面与非正式侧面的区别，盲目的在正式组织中套用非正式组织的方式方法并非明智之举。

4、对非正式组织是趋利避害的问题，一味压制或促进都不可取。第75页/共187页第四节新公共管理理论对规制型组织的批评

规制型组织是与大工业化生产相适应的组织形式，在现代社会，其弊端遭到人们越来越强烈的批评。特别是在80年代以后，西方理论界兴起的新公共管理理论对传统的行政组织和行政管理理论进行了尖锐地批评。其中主要的批评集中在以下几方面。

一、行政机构不断扩张和人浮于事

行政机构的扩张和人浮于事并非是中国所特有的，而是规制型组织的通病。美国文职人员的增长也是很典型的。

年代1790180119001930194019451980

文职人数300多210030万59万102万378万1597万

行政机构不断扩张的客观原因

▲社会总人口的增加和城市化进程导致人口高度集中

▲政府干预经济和社会福利增多所造成的职能扩张第76页/共187页行政机构不断扩张的主观原因

▲行政机构自身利益导致的机构扩张和人员膨胀

▲帕金森定律

行政机构自身利益主要体现在两点：

1、扩大组织主要负责人职权的需要。

规模→职位→权力→利益

职能扩大凸现单位重要性

职能与规模的互为因果关系

2、满足本部门人员安置与晋升的需要。

帕金森定律

1、帕金森时间定律

工作可以自动膨胀占满所有可用时间。

一项工作所需要的时间具有极大的弹性，由此推出，一项工作与完成该项工作所需人数几乎无关。

第77页/共187页2、帕金森人员增加乘法律

由于任何官员都喜欢增加自己的下级，而不喜欢增加自己的竞争对手，行政机构的人员增长必定呈现一种乘法趋势。

帕金森描述的人员增加过程：

①当A感到工作负担过重时，他可以作出三种选择：

向上司W辞职；或要求上司W增派一人与其分担工作；或者要求增加两名下级助手。A必然作出第三种选择，W也乐于支持他。

②W为A配备B与C作为其下属。A由操作者成为管理者。W也升格。

③尽管B只是承担原来由A承担的部分工作，但由于需要与C协调还要向A请示汇报，所以B的工作负担不会比以前的A轻松。于是B也有充足的理由向A提出过去同样的要求。

④只给B配备两名下级助手D、E显然是不平衡的，A只好同时为C也配备两名下级助手F、G，这样A的晋升已经成为定局。

于是一个职位变成了七个职位，而且大家的工作负担恐怕都不轻松。第78页/共187页3、帕金森工作增加乘法律

公职人员协调自己与上级、下级、同级之间的关系是最主要的工作，而且这个工作任务量的大小随着发生联系的人数增多而呈现几何级数式的增长。

帕金森对工作增加情况的描述：

在人员增加之后，现在7个官员从事着以前一个人所作的事情。7个人都在忙于工作，也都很尽职，而A却比以前更忙碌。一份公文很可能要在每个人手里都转上一圈，最终还要送到A手里最后定夺。A是个负责任的官员，不仅要为这份公文操心，还要关注下属们的各种问题，安排工作，协调关系，甚至是他们的身体和精神状态。于是天天忙碌到深夜，以至华发早生。这就是晋升的代价。第79页/共187页4、帕金森机构效率递减律

机构部门与人员越多，工作效率越低。

多余的人会做多余的事，而且对多余的人的管理也成为多余的任务。

机构的历史越长，人员素质越差。

没有人会选择明显比自己优秀的人作为部属，否则会威胁自己的职位。于是，武大郎开店成为必然。一头狮子可以统帅一群绵羊，一头绵羊怎么能统帅一群狮子呢？

5、彼得原理

劳伦斯•彼得，美国管理学家。他提出了机构成员谋求晋升的原理。

在一个层级结构的组织中，每个成员都希望获得晋升，并为之付出自己艰辛的努力，直至爬到效率无能级。即只有晋升到明显的力不胜任，力所不及的职位时为止。

所以层级组织中的各个岗位上很容易出现大量力不胜任的人员。第80页/共187页二、组织结构日趋复杂

组织结构复杂化的原因：

▲社会发展节奏加快而不断出现的新问题。

▲高度专业化和严格标准化的工作范围与职权界限。

▲帕金森定律。

组织结构复杂化的表现：

▲为解决新问题而新设立的部门与职位不断出现。

▲为协调不断增加的部门而不得不设立新的综合管理部门。

▲组织内需要协调的关系和需要建立的信息渠道呈指数性上升趋势。

▲办事程序极易出现混乱。

▲行政首长的工作负担日益沉重，集权现象更加突出。

三、行政组织日益缺乏活力

当组织规模扩张达到饱和程度时，扩张速度低于人员晋升的速度，就会出现官多兵少，头大身子小的倒金字塔结构。第81页/共187页倒金字塔结构行政组织的特点：

▲追求组织内现有人员关系和结构的稳定，对组织效率和成果的漠不关心。

▲权力之争更为激烈。

▲众多的领导职位使职务晋升成为理所当然的事情，从而减弱了升迁对组织成员的激励作用。

四、行政组织成员的束缚感不断增强

对于规制型行政组织，其规模越大，分工就越细，组织成员就越被束缚在一个狭小的空间中，迫使他们丧失创造性和主动性。

1、信息、职权与工作任务的不对称造成效率低下

2、过多的规章条文束缚组织成员的主动精神。

3、程式化的协作、交流渠道导致组织的弹性和有机协调能力低下。第82页/共187页五、缺乏弹性和灵活性、效率低下的行政组织无法适应快速变化的环境

1、进入后工业化时代和信息经济时代的信息大量充斥和快速流动，社会的快节奏，人员的高度集中和大量流动，新的问题不断出现，需要一次性处理的问题也不断增多。

2、以顾客为导向和竞争日趋激烈的全球化市场。

3、人的个性化和人本主义的张扬。

4、科学技术的快速发展带给行政组织的压力。

新公共管理理论为规制型行政组织开出的治病药方

1、行政组织引入市场机制，借鉴企业管理的方法。

2、缩小政府规模，实行分权化与基层自治。（去中心化）

3、把更多的公共事业和公共服务交由民营。第83页/共187页

第三章有效的公共管理者

公共管理者是受国家和公民的委托，行使公共权力，负责运用公共资源及指挥从事公务的其他人员，达成政府施政目标的人。

公共管理者从广义上讲可以分为两大类：民选的公共管理者和任命的公共管理者。而任命的公共管理者又可以分为政治性任命人员和经过固定程序考核筛选出的常任公务员（常任文官）。

同时又可以根据公共管理者的职务等级分为：高级公共管理者、中级公共管理者和基层公共管理者。

本章主要以常任公务员为主要研究分析对象，就提高公共管理者的素质和效能展开讨论。第84页/共187页第一节管理者的角色理论

管理者角色理论是一种研究管理者的理论。

管理者的角色理论有两点要注意：

1、管理者角色的划分是指管理者所从事的全部综合管理活动，其中包括非纯粹的管理工作。所以管理者角色不能与管理职能的四大部分一一对应。

2、随着组织规模的不同以及管理者在组织内部的层次等级不同，其所承担各种角色的情况有所不同。

一、明茨伯格的十大角色理论

亨利.明茨伯格，哈佛大学管理学教授。73年在《管理工作的性质》一文中提出了十大角色理论。

人际关系方面

1.挂名首脑（礼仪和接待，签署文件等）

2.领袖（从事所有有下级参与的活动）

3.联络官（社交、应酬、培植信任）第85页/共187页信息传递方面

4.情报官（阅读报告和期刊，与有关人员保持私人接触）

5.传播者（利用会议、交谈、电话）

6.发言人（举行董事会，与媒体接触。）

决策制定方面

7.企业家（制定战略、检查计划执行情况，开发新项目。）

8.局面控制者（制定应急方案，临阵处置。）

9.资源分配者（调度、授权、过问所有涉及物资设备、预算、人员安排的活动。）

10.谈判者（策划和参与各种重大谈判。）

二、奎恩的“卓越管理者”理论第86页/共187页

奎恩等人在80年代出版了《成为一位卓越的管理者》一书，提出一种新的管理者角色理论。他们通过大量实证研究认为管理者实际上是在从事着八种互相矛盾的角色，而对于任何一种角色的扮演都不应该过分。成为卓越管理者的关键是把握好每个角色的分寸（度），综合兼顾。

1、导师