发展中的中国农村社会保障制度

发展中的中国农村社会保障制度

党和国家历来高度重视农村社会保障问题。进入21世纪以来特别是党的十六大以来，中央明显加快了农村社会保障建设步伐，尤其是新型农村合作医疗试点的逐步推进、农村最低生活保障制度的快速发展以及新型农村社会养老保险试点的逐步扩大，使得具有中国特色的农村社会保障体系框架初显端倪。但相对于经济增长，我国农村社会保障事业总体仍相对滞后，保障面较窄、保障水平偏低的问题已经成为制约新农村建设、全面建设小康社会、构建和谐社会的重要因素。继续推进农村社会保障制度建设，逐步建立健全农村社会保障体系的任务紧迫而艰巨。一中国农村社会保障建设进入新时期1.建立健全农村社会保障体系成为城乡经济社会协调发展的重要促进力量工业与农业、城市与农村的关系，是一个国家现代化建设中必须处理好的重大关系。新中国成立后很长一段时期里，为推进工业化、城镇化，我们走了一条“抑乡保城”、“以农补工”的非均衡发展的道路，加剧了原有的城乡二元结构，形成了以户籍制度为标志的城乡分割状态。这是当时的政治环境和经济发展模式的产物。改革开放以来，随着市场经济的不断发育，城乡收入差距的逐步扩大，各种社会风险的日益积累，由城乡二元结构所引发的一系列问题逐渐暴露出来。“三农”问题自20世纪90年代末以来日益突出，成为制约我国实现全面小康目标的主要障碍。党的十六大以来，中央多次指出全面建设小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，反复强调要把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。在深刻分析我国基本国情的基础上，胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上作出了“两个趋向”的重要论断。[1]在2004年的中央经济工作会议上，胡锦涛同志作出了我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段的重要判断。2005年，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。2006年，中央十六届六中全会，讨论构建和谐社会的问题。在这次会议通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，将逐步扭转城乡发展差距扩大的趋势、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、逐步实现基本公共服务均等化等重要内容作为今后的发展目标和任务提了出来。2007年，党的十七大进一步提出了统筹城乡发展，建设社会主义新农村的新要求，提出要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。2008年，十七届三中全会集中研究“三农”问题。会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取的放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐。应该说，自新世纪开始，我国关于“三农”问题的宏观政策，已明确放弃了过去的“抑乡保城”“以农补工”倾向，转变为“工业反哺农业、城市支持农村”，以促进城乡经济社会协调发展，实现“城乡经济社会发展一体化新格局”。目前，中国城乡二元结构特征十分明显，已反映到经济社会的方方面面，不仅表现在城乡居民的收入上，更体现在城乡居民所享受的基本公共服务和社会保障上。改革开放以来，中国对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列改革，与市场经济体制相适应的社会保障体系基本框架初步形成。但社会保障体系还不健全，主要是农村社会保障体系建设严重滞后，已经成为固化城乡二元结构的重要因素。由于农村社会保障体系的不完善，农民大多视土地为自己的最后一道安全网，宁可粗放经营甚至撂荒弃耕，也不愿意放弃农地承包权，从而严重制约了工业化、城镇化的推进。在统筹城乡发展的基本方略指引下，决策层意识到通过加强农村社会保障建设调整国民收入分配是缩小城乡差距，促进城乡协调发展的有效手段，社会保障制度建设必须按照统筹城乡发展的要求，逐步实现由以城镇为主向城乡统筹、由以城镇企业职工为主向覆盖城乡居民的重大转变。十六届六中全会明确提出，到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，十七大强调要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，十七届三中全会更是将建立健全农村社会保障体系作为形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要抓手。这意味着对农村社会保障体系来说，已经不是要不要建，而是如何加快建立并逐步完善的问题。加快建立健全农村社会保障体系不仅有必要，而且有可能。如果说过去农村社会保障发展滞后主要是因为缺乏相应的财力和物质基础，那么近年来，随着我国经济的快速增长（见表3-1）和综合国力的极大提高，完善农村社会保障制度的条件正逐渐成熟。实际上，与改革开放之初甚至与10年前相比，我国财政能力发生了质的变化，那种以经济发展水平低、财力不足为理由拒绝发展农村社会保障的说法是站不住脚的。2003年以来，中央多次明确提出要把财政增收部分主要用于农村，用于农村社会事业，现在确实已到了大力推进农村社会保障制度建设的最佳时机。目前我国在农村社会保障制度建设上缺少的不是财力和能力，而是愿望与决心，只要政府重视并真正落实，是可以克服各种困难的。表3-12003～2008年国内生产总值及增长速度表2.全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，对建立健全农村社会保障体系提出了新的要求中央从中国特色社会主义总体布局和全面建设小康社会的全局出发，提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务。我们正试图建设的全面小康社会应该是一个经济、政治、社会、文化全面发展的社会，我们所要构建的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。在改革开放之后相当长的一段时期里，我们过分强调了各项工作要服从经济建设这个大局，甚至认为只要经济上去了，自然能够实现社会全面进步，其直接后果就是经济发展和社会发展一条腿长一条腿短。比如在改革开放初期，社会保障体制改革被当做国有企业的配套改革措施，后来才意识到社会保障制度应该作为一项基本的经济社会制度来建设。但总体上社会保障建设滞后于经济发展，以至于在宏观经济紧缩、出口不利时才考虑加快社会保障制度建设以刺激需求；在国有经济战略性调整造成大量企业职工下岗、离退休人员领不到活命钱从而有可能引发巨大社会震荡的时候才考虑搞“两个确保”；在“非典”等公共卫生事件对农村薄弱的医疗体系产生冲击的情况才下决心加快建设农村医疗保障体系，这些教训都应该认真吸取。当前农村改革已进入攻坚阶段，农村社会中的不稳定因素在增多，农村社会矛盾和社会问题已呈现一些新特征，有的还十分突出，需要引起高度重视。农村绝对贫困人口规模仍然较大，一些生产条件和生态环境恶劣的农村地区，尽管开发性扶贫的投入很大，但是效益很低，相当数量的农民仍然难以摆脱贫困问题，减贫任务十分艰巨。即便农村最低生活保障制度推进很快，但全国仍然有近六成的县（市、区、旗）的农村绝对贫困人口尚未全部纳入当地的农村低保制度之中。而且贫困比率对贫困线的移动具有很高的灵敏性：贫困线很小的移动都会引起贫困率很大的变化。随着农村经济商品化和市场化程度的不断加深，农村居民也开始面临因年老、疾病、伤残而中断或减少收入甚至基本生活出现困难的风险。特别是进城务工农民、被征地农民以及乡镇企业、中小企业职工等群体已经离开了传统的农业经营活动，但还未被现代社会保障制度覆盖，一些人因此沦为新贫困群体，酝酿着巨大的社会风险。此外，中国人口老龄化日益加重，而农村人口老龄化问题尤为突出。2005年，中国农村65岁以上人口占农村总人口的9.6%，高于城镇8.5%的水平。[2]一些贯彻国家计划生育政策的农村居民正陆续步入老年，而农村家庭保障、土地保障和集体保障功能却在逐渐弱化，农村老无所养的问题将会十分突出。以上情况均表明农村社会的不稳定因素在增加，如果不加以重视并妥善解决，就会影响到全面建设小康社会目标的实现和农村社会的和谐稳定，进而影响农村改革的深化。而国内外的实践均表明，社会保障作为一项化解社会风险、调整利益格局的基础性制度，在解决社会问题方面具有非常重要的作用。这就要求我们未雨绸缪，尽快构筑农村社会保障安全网。3.发展新阶段和国情新变化，促使农村社会保障制度建设由生存保障转向全面保障在计划经济时期和绝大多数人口长期贫困的情况下，仅有的一点社会保障主要是生存保障。改革开放初期，这种生存型保障仍占主导地位。农村五保供养、扶贫开发和传统合作医疗等保障制度，均以生存型保障为主。保障对象多是为数不多的特定人群，主要途径是集体经济和邻里互助，财政基本不投入或者很少投入。社会保障政策的基本出发点是生存保障，确保“不饿死人”和农村社会稳定。这是被动无奈的制度安排，大体上适应了当时的中国国情和农村经济社会发展要求。但随着国情和时代特征的变化，农村社会保障制度建设面临着新的历史任务。进入新世纪，特别是十六届四中全会提出建立社会主义和谐社会以来，我国经济社会发展进入了新的阶段。我国国情呈现出一系列阶段性的新特征。尽管目前仍有少部分群众还没有完全解决温饱等基本生存问题，但从全局上看，各项政策日益体现出改革成果让全体居民共享、更好促进人的全面发展等新特征。近年来，在城乡家庭消费支出中，生存型消费支出（包括食品和衣着类）比例已经明显低于发展型消费支出的比例（包括居住、交通通信、文教、娱乐用品、医疗保健、旅游等）。在消费结构上，城乡家庭恩格尔系数日趋下降。农村家庭收入和支出总额均小于城镇居民，但是农民家庭医疗支出和教育支出都要高于城市家庭。教育和医疗等发展型消费在农村具有消费刚性的特点，这也意味着农村居民为了保证教育和医疗等发展型消费宁愿省吃俭用。[3]教育、医疗、住房等方面的支出水平，相比农民的收入水平来说过高，已经成为农村居民的沉重负担。加快发展农村社会保障，可以促进城乡协调发展，提高农民总体福利收益。伴随经济高速增长，近年来我国农村社会保障制度建设步伐明显加快。许多社会保障项目开始突破少数人群，逐步向更多人口甚至全体农村居民覆盖，国家财政开始介入农村社会保障体系，政策意图是积极重视和改善民生，这些可喜变化确实反映了目前发展的阶段性特征。但是也要看到，现有的农村社会保障体系距离农村居民的期待还有不小的距离，各类社会保障项目的水平也很低，特别是农村居民反映强烈的养老问题，到目前为止还没有明确的制度安排，至于教育和住房等方面的保障问题现在还没有提上议事日程。加快建立健全农村社会保障，可以更好地解除农民的后顾之忧，促使他们有更多的能力和更强的意愿投资人力资本，促进农村发展。4.转变经济发展方式迫切需要完善农村社会保障体系我国经济发展方式的一个重要特征是经济增长主要依靠投资、出口拉动，而消费率一直偏低。2008年下半年以来，由美国次贷危机引发的全球金融危机对我国传统的经济发展方式提出了严峻挑战，转变经济发展方式已经刻不容缓。近几年党和政府提出，扩大内需是我国经济发展长期的、基本的立足点。要坚持走中国特色新型工业化道路，意味着必须要促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。扩大内需最重要的方面是刺激消费。中低收入家庭的边际消费倾向较强，而中低收入者大多集中在农村，因此扩大农民消费、开拓农村市场是我国刺激消费政策的重要组成部分。目前在农村，以家用电器为主的第二次消费结构升级已由沿海扩展到越来越多的内陆地区。[4]然而农村蕴藏的巨大消费需求却无法转化为现实购买力，其中农村社会保障体系不健全是制约消费需求的一个重要方面。国内外的经验均表明，完善的社会保障制度有利于稳定居民中低收入者支出预期，增强消费信心，促进当期和长期消费；而残缺的社会保障体系则使得居民抵御社会风险的能力较弱，消费信心减退，更多倾向于储蓄而不是消费。事实证明，通过加强社会保障体系的建设特别是农村社会保障体系建设来调整收入分配结构，解决消费的后顾之忧，从而提高居民消费率，是解决我国发展失衡的长久之计。此外，加强农村社会保障体系建设，可带动社会服务、老年服务等相关服务产业的发展，从而优化产业结构，亦可产生大量的就业机会。二中国农村社会保障制度的发展及现状以下主要从农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度和农村社会养老保险制度三个方面介绍我国农村社会保障的发展及取得的成就。（一）农村最低生活保障制度的发展及现状[5]1.发展阶段我国农村最低生活保障制度的发展大体可分成以下三个阶段。（1）试点探索阶段（1996～2002年）。早在1996年，国家民政部就印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》，首次提出“农村最低生活保障制度”的概念，并指出“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”，“保障资金由当地各级财政和村集体分担”[6]，对农村低保制度的性质和筹资原则做出了规定。不过，由于受传统农村集体福利思维定式的束缚（如中央和地方财政极少投入并强调村级集体经济为主等）以及后来的农村税费改革（县级以下财政空壳化）的影响，这一时期，我国农村最低生活保障制度的发展进展缓慢。20世纪90年代中后期，部分地区甚至出现了“不进反退”的尴尬局面。（2）“双轨并行”阶段（2003～2006年）。2003年，在建立城市低保制度的“两大战役”获胜之后，民政部门试图进一步推动农村低保，使之像城市低保一样，成为一项在全国农村普遍实施的基本国家制度。为此，民政部这一年专门给各地民政系统下发文件，要求对辖区内所有的农村特困人口进行全面排查。排查的对象主要是无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人或抚养人的孤寡人员家庭，以及因残或缺乏劳动力或因灾害或大病致贫的农村特困人口。遗憾的是，2003年召开的国务院常务会议并没有通过针对农村低保的新政策。[7]取而代之的是在未开展农村低保工作的地区（大多处于中西部的发展中地区）建立农村特困户救助制度。[8]由此，在广大的农村地区开始了农村低保制度和农村特困户救助制度“双轨并行”的局面。截至2004年底，全国以实行农村低保制度为主的有北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南、河北、陕西、吉林等12个省（直辖市），保障人口将近440万人；以实施农村特困户救助为主的省（自治区、直辖市）有19个，保障人口近800万人。党的十六大召开以来，尤其是在确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标后，地方政府的积极性被调动起来，农村低保制度的建设步伐明显走上了快车道。如表3-2所示，2004年以前，全面建立农村低保制度的仅为北京、天津、上海、浙江、广东5个省（市），而且在一段较长的时间里出现了停滞不前的现象。但到2004年，发展态势有了明显的变化：当年，福建、辽宁、江苏3个省出台了相关文件，建立农村低保制度的县（市、区、旗）数达到了1206个；翌年，又新增了吉林、四川、河北、陕西、海南5个省，建立这项制度的县（市、区、旗）的总数达到了1534个（一说1308个[9]），有406万户、825万人得到了低保救助。[10]又过了9个月，截止到2006年第三季度，又有内蒙古、黑龙江、山西、河南、江西5个省（自治区）加入了“已建”的行列，县（市、区、旗）总数则达到了1791个。至此，全国共有18个省、自治区、直辖市全面建立了农村低保制度，得到低保救助的贫困人口已经达到607万户、1222万人，[11]分别比2005年增长了50%和48%。表3-2我国已全面建立农村低保制度的省（自治区、直辖市）和县（市、区、旗）（3）全面建立阶段（2007年至今）。2007年是我国农村低保制度建设的关键一年，是进入制度全面建设的新时期。在年初召开的“两会”上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”会议中，民政部领导则进一步作出了承诺：“今年上半年全国完成农村低保建制。”7月间，国务院发出了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确要求，2007年在全国建立农村低保制度，现阶段以因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民为保障重点。在中央文件精神的鼓舞下，各级政府群策群力，掀起了全面建设农村低保制度的高潮。8月，民政部副部长李立国通过新闻媒体宣告：“全国31个省、自治区、直辖市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人。”[12]2008年伊始，全国31个省、自治区、直辖市的涉农县（市、区、旗）的农村居民全部被农村最低生活保障制度所覆盖（见表3-3）。表3-3全国县级单位建立农村最低生活保障制度的时间表2.保障程度表3-4我国农村最低生活保障面、保障水平汇总表截至2008年第二季度，农村最低生活保障人数为1716.2万户、3749.95万人，约占2007年全国乡村人口[13]的5.1%（见表3-4）。其中老年人口占27.1%，未成年人口占10.8%，残疾人口占8.7%，农村最低生活保障家庭户均人口2.24人。截至2008年第二季度，全国农村最低生活保障平均标准为每人每月85元，月人均支出水平为每人每月47元。[14]截至2008年底，已有1982.2万户、4305.5万人得到了农村最低生活保障，比上年同期增加739.2万人，增长了20.7%，农村低保正向应保尽保的目标迈进；平均低保标准82.3元/人月，比上年同期提高12.3元，增长17.6%；全年共发放农村最低生活保障资金228.7亿元，比上年增长109.6%，人均补差50.4元/月，比上年同期提高11.6元/月，增长29.9%。[15]从各省（自治区、直辖市）的情况来看，农村最低生活保障人数增幅超过100万人的省区依次是云南（152.2万人）、贵州（144.2万人）、山东（117.8万人）、陕西（113.4万人）和新疆（113.4万人），5个省区合计新增人数占全国新增总人数的53.1%；农村最低生活保障人数增幅超过100%的省区依次是新疆（684.7%）、云南（201.5%）、山东（184.0%）、贵州（127.6%）、陕西（121.3%）、河北（105.1%）、湖南（103.0%）7个省区；农村最低生活保障人数增幅在50%～100%之间的省区依次有辽宁（75.1%）、内蒙古（71.9%）、重庆（55.9%）、安徽（54.4%）、青海（50.1%）5个省区；农村最低生活保障人数增幅不足5%的省市依次是福建（2.1%）、北京（3.0%）、浙江（3.0%）、江苏（4.7%）4个省市；农村最低生活保障人数呈现负增长的省市依次是甘肃（-20.2%）、吉林（-9.8%）、上海（-9.6%）、黑龙江（-7.8%）、海南（-1.8%）5个省市。从保障水平来看，截至2008年第二季度，全国农村最低生活保障平均标准为每人每月85元[16]，比第一季度每人每月增加了2元。分地区看，东部地区农村最低生活保障平均标准为每人每月139元，比中部（57元）、西部（54元）地区分别高出82元和85元。与第一季度相比，东、中部地区农村最低生活保障平均标准每人每月分别增加了8元和1元，而西部地区平均每人每月则减少了2元（见表3-5）。表3-5分地区农村最低生活保障平均标准、月人均支出水平3.调查点低保制度发展情况调查涉及浙江、广东、江西、湖北、内蒙古、广西、重庆、云南8个省区市的义乌、中山、万载、分宜、黄梅、五原、翁牛特、环江、石柱、大理10个县、市、旗，分布于东部地区（2省2市）、中部地区（2省3县）、西部地区（4省区市5县市旗）。从保障人数看，截至2008年第二季度，受访8省区市农村最低生活保障人数合计1070.3万人，占全国保障总人数的28.5%。受访10县、市、旗农村最低生活保障人数共计15.3万人，占受访8省区市保障总人数的1.4%。从保障水平看，截至2008年第二季度，受访8省区市农村最低生活保障平均标准为每人每月90元，比全国平均标准高出5元；农村最低生活保障月人均支出水平为每人每月52元，比全国平均值高出5元。受访9县、市、旗（缺中山市数据）农村最低生活保障平均标准为每人每月72元，比全国平均标准低13元；受访10县、市、旗农村最低生活保障月人均支出水平为每人每月59元，比全国平均值高出12元（见表3-6）。4.对农村低保制度的评价近八成的农村低保对象对现行农村低保制度表示满意或非常满意。如表3-7所示，在186位受访者中，对现行农村低保制度表示满意的占66.7%，表示非常满意的占11.8%，二者合计为78.5%，表示一般的占14%，表示不满意的占4.3%，表示非常不满意的占2.2%。分地区看，中部地区低保对象对现行农村低保制度的满意程度最高，满意或非常满意的比例合计占87.5%。西部地区低保对象对现行农村低保制度的满意程度则最低，不满意或非常不满意的比例合计占15.3%。表3-62008年第二季度受访8省市区10县市旗农村最低生活保障状况表3-7农村低保对象对现行农村低保制度的总体评价从制度的瞄准度看，近七成农村居民（排除了受访的农村低保对象）认为，目前已享受农村低保待遇的是村里生活最困难的人。在850位受访者中，69.7%的人认为目前享受农村低保待遇的是村里生活最困难的，认为不是的比例为9%，表示不太清楚的比例为21.1%。分地区看，中部地区认为目前享受农村低保待遇的是村里生活最困难的人员比例达77.8%，高出东部18.4个百分点，而东部地区认为目前享受农村低保障待遇的不是村里生活最困难的人员比例超过一成（见表3-8）。表3-8农村最低生活保障对象的瞄准情况从制度发挥的作用看，近八成的农村居民认为，低保对象享受农村低保待遇后，他们的生活有些改善或有很大改善。如表3-8所示，在687位受访者中，认为低保对象享受农村低保待遇后，他们的生活有很大改善的占12%，有些改善的占66.6%，二者合计为78.6%，没有什么变化的占8.5%。分地区看，中部地区认为低保对象享受农村低保待遇后生活有很大改善的人员比例高达23.3%，而西部地区这一比例仅为7%，二者相差16.3个百分点。超过八成的农村居民认为，目前实行的农村低保制度对那些生活有困难的人的确有很大帮助或有些帮助。如表3-8所示，在686位受访者中，认为目前实行的农村低保制度对那些生活有困难的人的确有很大帮助的占20.4%，认为有些帮助的占60.7%，二者合计为81.1%，认为没有什么帮助的占6.1%。分地区看，中部地区超过1/3的人认为，目前实行的农村低保制度对那些生活有困难的人的确有很大帮助，明显高于东部（17.2%）和西部地区（15%）。（二）新型农村合作医疗制度的建立与发展1.农村合作医疗制度的发展阶段（1）传统农村合作医疗制度的建立与衰退。农村合作医疗制度是中国农村卫生工作的基本制度之一。它“是在各级政府支持下，按照参加者互助共济的原则组织起来，为农村社区人群提供基本医疗卫生保健服务的医疗保健制度”。[17]农村合作医疗与“赤脚医生”、农村三级卫生保健网一起，被称为解决中国农村“缺医少药”问题的“三大法宝”。“三大法宝”在保障农民获得基本卫生服务、提高健康水平、促进经济社会发展方面发挥了重要的作用，被世界卫生组织和世界银行誉为“以最小投入获得了最大健康收益”的“中国模式”。在人民公社体制下，农村合作医疗作为一项集体福利制度，[18]得到了集体经济的支持，保持了较高的覆盖面。20世纪70年代中期，全国约90%的农村行政村（大队）都实行了合作医疗。进入80年代以后，随着经济体制改革的推进和家庭联产承包责任制的实施，使家庭重新成为农业生产的基本经营单位，传统农业支撑的村庄集体经济力量日益薄弱。在行政管理方面，各地逐步取消了政社合一的“人民公社”体制，从事村庄公益性活动的行政组织力量出现了动力不足的问题。以集体经济与“人民公社”体制为依托的合作医疗出现了滑坡的局面。各地根据《农村合作医疗章程》对农村合作医疗制度进行整顿，坚持农民群众自愿参加的原则，强调参加自愿，退出自由，同时改进了资金筹集办法。随着农村家庭联产承包责任制的推行，乡村集体公共积累下降，管理不得力，各级卫生行政部门又未能及时加强引导，全国大多数农村地区的合作医疗制度遭到解体或停办的厄运。据卫生部1985年对全国9省市45个县的调查，农村居民中仍参加合作医疗的仅占9.6%。[19]当时只有上海、山东、江苏等为数不多的地区继续坚持合作医疗。整个80年代，农村合作医疗制度处于停滞甚至瓦解的状态（见表3-9）。表3-91979～1990年全国农村办合作医疗的生产大队比例（2）农村合作医疗制度的徘徊发展。进入20世纪90年代，农村合作医疗制度处于徘徊发展阶段。合作医疗的滑坡使相当规模的农村居民失去了社会或社区提供的集体医疗保障。受疾病模式变化、人口老龄化和医疗服务价格提高等因素影响，农民的医疗保健费用急剧上涨，成为一个重要的社会问题。值得重视的是，中国政府一直关注和支持农村合作医疗的发展。1991年1月17日，国务院批转卫生部等部门《关于改革和加强农村医疗卫生工作的请示》，提出“稳步推行合作医疗保健制度，为实现‘人人享有卫生保健’提供社会保障”。1993年中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，要“发展和完善农村合作医疗制度”。在一些经济比较发达的地区和国际卫生机构定点扶持的县市，农村合作医疗有所恢复。1996年7月，卫生部在河南省召开了全国农村合作医疗经验交流会，决定在全国进行恢复、重建合作医疗的试点。全国有19个省、自治区、直辖市共选择了183个县（市、区、旗）作为省级合作医疗的试点，多数地、市也选定了一批试点县。合作医疗出现良好的发展势头。据统计，到1996年底，合作医疗行政村的覆盖率上升至17.59%，比上年增加6.41个百分点。[20]1996年底，中共中央、国务院在北京召开的全国卫生工作会议，将发展和完善合作医疗制度、解决因病致贫作为农村卫生工作重点。1997年1月，中共中央、国务院在《关于卫生改革与发展的决定》中提出，“要积极稳妥地发展和完善农村合作医疗制度。合作医疗对于保证农民获得基本卫生服务、落实预防保健任务、防止因病致贫具有重要作用。举办合作医疗，要在政府的组织和领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则。筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持。要通过宣传教育，提高农民自我保健和互助共济意识，动员农民积极参加。要因地制宜地确定合作方式、筹资标准、报销比例，逐步提高保健水平。预防保健制度作为一种合作形式应继续实行。要加强合作医疗的科学管理和民主监督，使农民真正受益。力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度，并逐步提高社会化程度；有条件的地方可以逐步向社会医疗保险过渡。”1997年3月，卫生部等部门向国务院提交了《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》。同年5月，国务院批转了这个意见，对合作医疗的恢复发挥了一定作用。这一时期，尽管各级政府为恢复合作医疗作出了巨大的努力，合作医疗和多种类型的医疗保障制度得到一定发展。合作医疗覆盖范围比20世纪80年代有所扩大（见表3-10）。但从总体上看，恢复与重建合作医疗的成效不大。根据卫生部门提供的地方汇总数据，全国农村合作医疗的覆盖率，1996年2月为10%左右，1997年发展到23.57%。[21]在恢复与重建合作医疗制度“高潮”的1997年，合作医疗的覆盖率仅占全国行政村的17%，农村居民中参加合作医疗者仅为9.6%。[22]卫生部1998年进行的“第二次国家卫生服务调查”结果显示，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56%[23]，其中合作医疗的比重仅为6.5%（见表3-11）。1999年农业部等五部委颁布的《减轻农民负担条例》中把“合作医疗”项目视为“交费”项目，列为农民负担不允许征收，禁止向农民乱集资、乱摊派，不得强制推行合作医疗，因而使不少地方一度恢复的合作医疗就此陷入瘫痪。2000年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》取消了合作医疗制度，农业部也再次批评“合作医疗集资在一些地方仍未禁止”。除了上海、山东等部分地区，合作医疗由于得到地方党政领导的强有力的支持能坚持下来并搞得较好以外，其他各级基层政府只能放弃对合作医疗的恢复工作。[24]表3-101991～1999年全国农村医药费减免（合作医疗）村所占比例表3-11农村不同类型地区居民医疗保障制度及其构成（3）新型农村合作医疗制度的建立与发展。进入21世纪，薄弱的农村公共卫生服务体系和日益高昂的医疗卫生费用，使“看病难、看病贵”的问题日益凸显。接近90%的农民作为自费医疗群体成为医疗服务体系中最大的弱势群体，在高昂的医疗费用面前只能接受“小病挨，大病扛，实在不行见阎王”的无奈选择。农村人均卫生费用由1990年的38.8元猛增至2002年的259.3元，人均卫生费用占人均纯收入的比重、人均卫生费用占人均生活消费支出的比重迅速攀升，迅速高涨的医疗费用已经成为农村居民巨大的经济负担（见表3-12）。在中国已经解决“缺医少药”的情况下，广大农民因为缺乏足够医疗费用支付能力被迫减少甚至放弃医疗服务。“因病致贫、因病返贫”问题，医疗卫生费用筹资不公平问题，农村卫生服务体系功能弱化问题，已经成为全面建设小康社会与建设社会主义和谐社会的严重制约。表3-12住户调查显示的人均医疗费用支出情况严重的农村卫生问题得到了党中央、国务院的高度重视。2001年5月24日，国务院办公厅转发了由卫生部等部门联合提出的《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，要求地方各级人民政府要加强对合作医疗的组织领导。为了解决农村卫生发展滞后，农民群众得不到健康保障和由此而导致的一系列问题，2002年10月，国务院召开了有中央政府各部门和省级政府主要领导人参加的全国农村卫生工作会议，会后以中共中央、国务院的名义发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，这是新中国第一个关于农村卫生工作的中央文件，确定了农村卫生工作的目标、重点和主要措施。文件明确提出在今后8年的时间内，要在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和新型农村合作医疗制度，同时还要建立和完善农村医疗救助制度。2003年，国务院办公厅转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，决定从2003年起在全国各省、自治区、直辖市各选择2～3个县（市、区、旗）先行试点，取得经验后再逐步推开。到2010年，在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度。由于2003年春季突如其来的“非典”疫情的冲击，新型农村合作医疗制度第一批试点工作从2003年下半年开始进行。第一批选择300多个经济条件比较好的县进行试点，后来又陆续进行了四批试点工作，试点范围不断扩大，参合农民不断增多。截止到2007年底，全国开展新型农村合作医疗的县（市、区、旗）达到2451个，占全国县（市、区、旗）总数的85.64%，参加新农合的人口为7.26亿人，占全国农业人口的83.54%，参合率为86.20%。[25]自2003年下半年开始的新型农村合作医疗制度试点，经过6个年头的发展，已经表现出了很强的生命力和良好的发展前景。截止到2008年12月31日，全国开展新型农村合作医疗的县（市、区、旗）达到2729个，已经全部覆盖有农业人口的县（市、区、旗）。参加新农合的人口为8.15亿人，参合率为91.5%（见表3-13）。[26]表3-132003～2008年新型农村合作医疗发展情况2.新型农村合作医疗制度的运行情况新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗保障制度。与传统农村合作医疗制度明显不同的是，新型农村合作医疗制度资金来源主要依赖政府出资，其中中央政府筹资占相当比重，而这种现象中西部地区尤其明显。在组织管理方式上也有很大改进，新型农村合作医疗制度的统筹层次上升到县级，建立了信息化管理方式，这在很大程度上提高了组织管理能力和基金监管水平，为其正常运转奠定了物质、组织基础和技术保证。（1）新型农村合作医疗基金的筹集。合作医疗基金来源于农民个人缴费和各级政府财政资金补贴，一些富裕地区集体经济给予一定补助。在试点初期，试点地区农民个人每年的缴费标准不应低于10元，地方财政对参加新型农村合作医疗的农民的资助不低于人均10元，中央财政对中西部地区参加新农合的农民的年人均补助提高到10元。有条件的地区可以适当提高筹资标准。2006年，中央财政对中西部地区参加新农合的农民的年人均补助提高到20元，同时将中西部农业人口占多数的市辖区和东部部分省份困难地区的县（市）纳入中央财政补助范围，地方财政对每个农民每年的补助不低于20元，农民自筹资金还是10元。2008年，中央规定利用两年时间将筹资水平提高到100元，中央、地方政府各出资40元，农民个人筹资提高到20元。一些地区还建立了筹资增长机制。从实施新农合试点地区实地调查情况看，2004年，实施新型农村合作医疗制度的300多个试点县（市、区、旗）对参合者的人均筹资水平为35元。2005年全国678个试点县（市、区、旗）当年筹集资金92.8亿元，人均筹资水平为40元。2006年上半年调查的5个县（市）的人均筹资水平最高的余姚市为75元，最低的五莲县为20元。2007年35个调查县（市）中，筹资水平普遍超过50元，其中富裕的样本县（市）的人均筹资水平达到90元。2008年上半年统计资料显示，全国新农合已筹资达到608.9亿元，人均筹资达到75元；如果政府资金全部到位，全国新农合资金将达到700亿元，人均筹资将超过85元。在上述资金中，农民个人缴纳总量为110多亿元，占已筹资总额的18%，人均缴费约为13元，其余为各级政府财政补贴，其中中央财政达到246.9亿元，占已筹资总额的41%。[27]嘉兴规定，政府与农民负担的新农合资金每年增长不低于15%。根据我们在2007～2008年调研期间的入户问卷资料显示，从缴纳的参合费用来看，平均每家庭户缴纳80元，人均20元。这与全国现行的合作医疗政策人均缴费10元相比要高，主要原因是东部发达地区农民个人缴费较高，因而平均数拉大。从缴费来源看，81.1%的人回答是自己的积蓄，2.8%的人回答是向别人借的，5.4%的人回答是民政部门交的，0.6%的人回答是残联交的，8.6%的人回答是村集体交的，1.4%的人回答是其他来源。关于对目前个人缴费水平的看法，3.6%的人回答太高了，84.2%的人认为差不多，0.9%的人认为太低了，11%的人回答说不清，0.3%的人不知道。由此可见，农民对目前的缴费水平基本是可以接受的，少部分人认为还可以增加个人缴费额。与过去的农村合作医疗制度相比，新型农村合作医疗制度最大的特色表现在政府直接承担了筹资责任，并且是主要责任（约占筹资总额的80%）。但从调查的参合对象对各级政府合作医疗的配套资金情况来看，14.1%的人（194人）知道，83.9%的人（1153人）不知道，2%的人（28人）未回答。由此可见，农民对新型农村合作医疗制度具体政策的了解还不够。在回答知道配套资金情况的194人中，35.6%的人（69人）认为配套资金太少了，44.3%的人（86人）认为还可以，1%的人（2人）认为太多了，13.9%的人（27人）回答说不清楚，5.2%的人（10人）未回答。在回答太少了的69人中，认为合适的配套资金数量平均应为87.94元。（2）新型农村合作医疗基金的支出与疾病补偿。新型农村合作医疗制度在制度设计时，由于筹集资金规模有限，不可能全保各种诊疗费用，主要考虑“大病统筹”，一方面可以将有限的资金用在重大疾病患者身上，帮助农民抵御重大疾病风险，另一方面可以节约管理成本。在补偿方式上，各地方案中都设计了重大疾病补偿方法，但在是否补偿门诊费用方面有所不同。考虑到农民对合作医疗补偿模式的意愿，应尽可能提高基金使用效率，努力在抵御重大疾病风险和保证受益面之间找到平衡点，因而很多地区根据实际情况设计了不同的补偿模式。在2003年开始试点的第一批333个县中，只补住院费用的占15%，补住院费用加“大病”费用（或门诊大额费用，如糖尿病、高血压等）的占7%，补住院费用（或住院加大病）加门诊统筹的占12%，补住院费用加“家庭账户”（用于门诊补偿）的占65%。[28]后两种补偿方式其实都包括了门诊费用，只在是否建立家庭账户上有差异。由于家庭账户在一定程度上弱化了统筹基金的作用，2005年之后的试点县适当减少了家庭账户类型。从我们的入户调研资料看，2007年36.9%的人（507人）报销过医疗费用，62.1%的人（854人）未报销，1.1%的人（14人）未回答。从报销次数来看，平均为2.7次，最少的1次，最多的报销了57次。其中门诊报销次数平均为0.95次，每次报销数量平均为18.1元；住院报销次数平均为0.23次，每次报销数量平均为325.2元，最多的一共报销了30000元。从医疗费用的报销方式来看，39.6%的人是交钱时医院直接扣除，34.1%的人是先把医药费交了再去医院报销，15.4%的人是先把药费交了再去政府指定的其他地方报销，2.8%的人回答其他方式，8.1%的人未回答。从报销的方便程度来看，44.4%的人认为很方便，44.2%的人认为还行，9.3%的人认为比较麻烦，1.4%的人回答不清楚，0.8%的人未回答。医疗费用的报销方式与方便程度具有很高的相关性。由医院直接扣除费用是最方便的，其比例数也比较接近，认为资金先垫付再去报销的方式也可以接受，但仍有10%左右的人认为比较麻烦。关于没有报销过医药费的参合对象是否享受过其他形式的补偿，调研资料显示，22.3%的参合对象享受过免费体检，77.4%的人从来没有享受过，0.4%的人未回答。这说明一些地方把免费体检作为对没有报销过医药费的参合对象的一种待遇看待，也是吸引农民继续参合的一种手段。但是，大部分人没有享受过免费体检，说明这种待遇在全国并不普遍。（3）保障效果。新型农村合作医疗制度经过几年的试点和运行，在筹资、运行、管理、补偿等方面积累了许多宝贵的经验，且制度健康运行，效果显著。对正在发展中的合作医疗，目前主流评价是好的。广大农民作为新农合的参与者和当事人，对这项制度是比较认可的，接近2/3的人是非常满意和满意的。根据我们对样本点的调查，农民的确从新型农村合作医疗制度中得到了实实在在的好处，66.8%的人认为降低了负担，66.3%的人认为减轻了看病顾虑。越来越多的农民表示愿意继续参合，在被调查的参合农民中，表示愿意继续参合的比例高达96.2%，在被调查的未参合农民中，表示下一年准备参合的有37.6%。曾经主管全国新型农村合作医疗试点工作的吴仪副总理指出，从新型农村合作医疗的覆盖面不断扩大、保障能力不断增强、越来越多的农民享受到实实在在的好处、农村卫生改革发展得到全面推进的实践来看，新型农村合作医疗制度是“符合我国国情，符合农村经济发展水平”的利国利民的制度。[29]新型农村合作医疗试点工作评估组调查表明：“从总体上看新型农村合作医疗制度是符合农民意愿、使多数农民受益、总体运行效果较好的基本医疗保障制度，可以积极推进这项工作。”[30]（三）农村社会养老保险制度的发展1.农村社会养老保险制度的发展阶段（1）初始阶段（1978～1982年）。我国对农村社会养老保险制度的探索是从试行农民退休养老金制度开始的。十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例（试行方案）》规定：“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度。”这是后来推行的农村社会养老保险制度的最初探索。1982年全国有11个省（市）3457个生产队实行了养老金制度，约有426000名农民领取了养老金，一般每人每月可领10～15元，养老金由大队、生产队根据经济状况按比例分担，从队办企业利润和公益金中支付。[31]（2）探索建立阶段（1982～1989年）。随着国家各项改革的推进，1982年新修订的宪法明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”1985年制定的“七五”计划提出，“建立中国农村社会保障制度雏形”的任务。在中央精神的指导下，由民政部牵头开展了一些探索工作（见表3-14）。表3-14我国农村社会养老保险制度创建期大事记据不完全统计，截至1989年，全国已有19个省、自治区和直辖市的190多个县（市、区、旗）尝试实行农村社会养老保险制度，800多个乡镇建立了乡镇本位或村本位的养老保障制度。[32]这一阶段的农村社会养老保险制度的特点有：养老金的筹集以集体经济提供资金为主要形式，个人不承担缴费义务，因此经费来源不稳定；基金统筹层次低，以村或者乡镇为单位管理，相关的监督和制约机制缺失，基金安全性和流失问题严重。（3）完善推广阶段（1990～1997年）。20世纪80年代的农村社会养老保险制度实践暴露出一些问题，比如统筹层次低，经费来源不稳定等。随后国务院和民政部出台了一系列规范性文件，采取一些措施（见表3-15），促进了农村社会养老保险制度的完善与发展。（4）停滞与整顿阶段（1998～2002年）。1997年，随着东南亚金融危机来临，我国开始整顿金融秩序，控制金融风险。农村社会养老保险被列为保险业整顿内容。根据1998年国务院机构改革方案，在中央层面，相关职能和机构被移交给新成立的劳动和社会保障部，农村社会保险司也从民政部成建制地转入劳动和社会保障部。受经济环境影响，再加上农村社会养老保险制度本身不健全，农村社会养老保险基金在投资、管理、利率以及支付等方面都持续下降，投保人实际收益降低，社保基金运行难度空前加大。鉴于此，中央决定暂缓发展农村社会养老保险。1999年7月，国务院指出，目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定清理整顿已有业务，停开新业务，有条件地区应逐步向商业保险过渡。表3-15我国农村社会养老保险制度完善推广阶段大事记（5）新农保的探索与建立（2003～2009年）。2002年11月，党的十六大报告提出，在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，标志着我国农村社会养老保险工作进入了新的发展阶段。2003年，劳动和社会保障部连续下发了《关于做好当前农村养老保险工作的通知》和《关于认真做好当前农村社会养老保险工作的通知》，要求各地积极稳妥地推进农村社会养老保险工作。2006年，劳动和社会保障部发布1号文件，把积极稳妥地开展农村社会养老保险工作列为年度重点工作之一。在这样的政策背景下，在有条件的农村地区，积极探索一些行之有效的社会养老保险制度方案，受到了农民的欢迎。如：广东省东莞市率先在全国实施农民社会养老保险计划，其做法是农民基本养老保险的缴费由集体和个人按比例共同承担，其中个人承担40%（2006年，农民每月所需缴纳的养老保险金为21元，绝大多数人都能接受），市、镇（区）村负担60%；农民养老由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金标准为每人每月150元，以后将视基金收支及财政状况调整。2009年9月1日，国务院正式发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），提出了探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。参保范围包括年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇企业职工基本养老保险的农村居民。基金筹集由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，其中个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。新农保的一个重要特点就是强调了政府的投入，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助；地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次缴费标准的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。2.农村社会养老保险发展现状（1）制度知晓情况。从对农村社会养老保险制度的了解情况来看，32.2%的人（501人）知道农村社会养老保险，67.5%的人（1051人）不知道，0.3%的人（4人）未回答。在回答知道的501人中，24%的人（120人）参加了农村社会养老保险，73.1%的人（366人）没有参加，3%的人（15人）未回答。从文化程度与是否知道农村社会养老保险制度的交叉分析来看（见表3-16），小学及以下文化程度的人知道农村社会养老保险制度的比例要小于不知道的比例，而初中及以上文化程度的人知道的比例均要大于不知道的比例。由此可见，文化程度是影响农民对农村社会养老保险制度了解和认识的重要因素之一。表3-16被访者文化程度与是否知道农村社会养老保险制度的交叉表（2）农民参保情况。从参加农村社会养老保险的时间来看，参加最早的是在1997年，参加最晚的是在2008年，而其中70.9%的人是在2000年以后参加的。参保者认为每月应该缴纳104.8元比较合适。从参加农村社会养老保险的人数来看，平均每户为2.5人，最少的1人，最多的6人。从地区分布与是否参加农村社会养老保险制度的交叉表来看，在回答知道农村社会养老保险制度的人中，参保的总比率是24%，其中，东部地区参保的比率是48.3%，中部地区为15.7%，西部地区为7.9%。从中可以看出，东部地区参保的比率最大，这可能与东部地区的经济发展水平有关（见表3-17）。表3-17地区分布与是否参加农村社会养老保险制度交叉表（3）缴费情况。从参保时缴纳的养老保险费数量来看，平均每户为3945元，最少的37元，最多的43200元。从目前的缴费情况来看，50.8%的人每年都缴费，3.3%的人缴过几次费，33.3%的人仅缴过一次费，12.5%的人回答其他。（4）主观评价。从对农村社会养老保险制度的评价来看，在参保人中，10%的人表示非常满意，40.8%的人表示满意，38.3%的人认为一般，7.5%的人表示不满意，1.7%的人表示非常不满意，1.7%的人回答说不清。（5）发展情况。2007年末全国参加农村社会养老保险的人数为5171万人。全年共有392万农民领取了养老金，比上年增加37万人，全年共支付养老金40亿元，养老金人均支出为1020元。年末农村社会养老保险基金累计结存412亿元。总的来看，农村社会养老保险在曲折中前进，近年来虽有所发展，但效果不明显，具体体现在参加人数、领取养老金人数、基金积累、支付养老金额等方面（见表3-18）。表3-18农村社会养老保险发展情况3.其他养老保障的发展（1）农村家庭养老的发展。家庭养老主要分为：一是老人权威阶段（20世纪50年代之前），即家庭养老占绝对统治地位。历史上，我国受传统农业社会的国情、儒家文化的长期熏陶、历代统治者提倡尊老敬老等方面的影响，使老人成为乡土社会中集经验、知识与权力于一体的权威形象。这为家庭养老奠定了基础，任何不赡养老人的家庭成员都可能会受到道德谴责、法律惩罚甚至失去在村落社区中生活的合法性。50年代土地改革实现了耕者有其田，但是，分到的田不属于个人，而是属于家庭或者家族的，所有权由家族或者家庭的长者掌控。由于土地关系的变革，使老人掌握了土地的分配权，这无疑强化了老人在家庭中的权威地位，从经济的角度强化了家庭养老的合法性基础。二是从人民公社到改革开放前时期（1956～1978年），这一时期是家庭养老向集体保障转化的时期。通过社会主义改造，农村个体经济转变为集体经济，合作社取代家庭成为农业生产经营的基本单位。新经济关系为农民构造了一种理想化的、全方位的养老保障模式，即经济来源靠集体、生活服务靠家庭、辅之以国家救助的养老模式。但是，由于其经济基础的先天性缺陷，这种模式并不能解决我国农民的养老问题，而且还破坏了传统的家庭保障功能，使得这一时期农村老年人的养老保障效果同集体经济状况紧密结合，呈现出农村社区型的低福利的保障态势。[33]最终，这种模式随着集体经济的解体而在我国农村大多数地方结束。三是改革开放后的家庭养老（1978年至今），家庭联产承包责任制使家庭因生产经营功能的恢复而重新成为具有经济依托的保障实体，为家庭养老提供了经济和制度上的安排，使家庭再度成为农村养老的主要依靠。但是，这时的家庭养老所处的社会背景已经大大不同于传统的家庭养老，传统社会中的家庭一般以大家庭或家族的形式出现，家庭养老等同于居家养老，即老年人与中青年一代共居一家，由子女及亲属供养。而改革开放后，随着经济社会的发展，农村家庭养老遇到前所未有的困境，如家庭人口规模减小，劳动力流动和人口的迁移加速农村老龄化进程，土地的收入和保障功能被不断削弱等。（2）五保供养制度的发展。1956年6月30日，全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》明确规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”这标志着五保制度的形成。然而实行家庭联产承包责任制后，村级集体组织可供支配的公益金无法满足日益增长的需要，五保供养制度显得力不从心。1979～1991年间，国家出台一系列文件，规定了五保供养制度的资金来源及管理办法等，但是力度仍有欠缺。1994年1月，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，这是我国第一部关于五保供养工作的专门法规，从而使农村五保供养工作逐步规范化、法制化以及市场化，它标志着改革开放以来五保供养在制度模式上的变革。2000年以来，随着我国农村税费改革试点工作的推进，五保供养制度的资金渠道随之调整，供养经费调整为主要由上级财政转移支付和在地方各级财政预算中给予安排。（3）农村计划生育养老保障的发展。随着计划生育政策的开展，有关部门发现传统“养儿防老”的观念是影响计划生育政策推行的重要原因。1982～2000年间，国家出台一系列文件，对独生子女户和双女户家庭的养老问题作出专门规定，给予一些优惠政策，把计划生育和养老问题结合起来。2001年，《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》把农村计划生育养老保障列入专项规划，提出“开展农村独生子女户和双女户社会保险试点工作”，这标志着农村计划生育养老保障工作进入了新的探索阶段。从政策实践方面，自20世纪80年代，一些地方制定了计划生育家庭养老问题的政策，包括：成立计划生育养老基金会，将筹集的资金存入银行，以备养老金的支付；农村独生子女保险金或独生子女奖励费一次性转作父母养老金；独生子女父母可享受双份责任田等。部分地区设立计划生育养老保险，并逐步在全国发展为计划生育系列保险。到2000年，全国计划生育系列保险累计投保人数已超过4500万人，投保金额在60亿元左右，农村计划生育养老保险约18亿元。[34]2008年国家人口和计划生育委员会主任李斌在国家人口和计划生育委员会、中国社会科学院共同举行的“改革开放与人口发展论坛”中的演讲中指出，要完善农村计划生育家庭奖励扶助制度，提高奖励扶助标准，从2009年起标准提高20%，达到年人均不低于720元；扩大“少生快富”工程实施范围；全面实施计划生育家庭特别扶助制度。（四）农村社会保障制度法制建设现状随着农村社会保障制度建设的快速推进，按照中央的部署以及建立农村社会保障制度的基本思路，在科学发展观的指引下，我国相关部门出台了一些规范性文件，为农村社会保障制度的发展提供了初步的制度保障。1.农村社会救助方面2003年民政部、卫生部、财政部颁布了《关于实施农村医疗救助的意见》，规定了农村医疗救助的目标和原则、救助对象、救助办法、申请、审批程序、医疗救助服务、基金的筹集和管理、组织实施。2004年财政部和民政部颁发了《关于印发〈农村医疗救助基金管理试行办法〉的通知》，进一步明确了农村医疗救助基金的来源、使用和管理。2006年国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，规定了农村五保供养对象、供养内容、供养形式和农村五保工作的监督管理，成为我国第一部规范农村社会保障工作的行政法规。2006年民政部出台《关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》。2007年民政部发布了《关于进一步建立健全临时救助制度的通知》，扩大了社会救助的范围。2007年国务院办公厅发布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立农村最低生活保障制度。2.新型农村合作医疗方面2002年中共中央、国务院发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，第一次提出要建立新型农村合作医疗制度。2003年，国务院办公厅转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，2003年卫生部办公厅发布了《关于做好新型农村合作医疗试点工作的通知》，新型农村合作医疗制度开始试点。2004年国务院办公厅转发了卫生部等部门《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，对新型农村合作医疗制度的试点内容进行了细化。中央有关部门还专门下发了有关新型农村合作医疗资金拨付方面的文件，2003年财政部、卫生部下发了《关于中央财政资助中西部地区农民参加新型农村合作医疗制度补助资金拨付有关问题的通知》，2004年财政部、卫生部下发了《关于完善中央财政新型农村合作医疗救助资金拨付办法有关问题的通知》。2006年卫生部等7部委局联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》，要求加大工作力度，扩大新型农村合作医疗制度的试点工作，并提出了全覆盖的时间表。2007年，财政部、卫生部发布了《关于调整中央财政新型农村合作医疗制度补助资金拨付办法有关问题的通知》，对中央财政拨付的程序作了进一步的规范。2007年，卫生部、财政部、国家中医药管理局发布了《关于完善新型农村合作医疗统筹补偿方案的指导意见》，进一步明确了新型农村合作医疗制度统筹补偿方案。卫生部、财政部又于2007年和2008年分别下发了有关做好新型农村合作医疗工作的通知。3.农村社会养老方面1992年民政部于发布了《关于印发〈县级农村社会养老保险基本方案（试行）〉的通知》。1995年国务院办公厅转发了《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》。进入21世纪以来，中央政府颁布的关于支持新农村建设和社会保障制度建设的文件政策更加密集。一些省、市、县还根据中央有关文件精神在社会救助、新型农村合作医疗、农村社会养老保险等方面出台了规范性文件，推动了社会救助、合作医疗、养老保险在各地的建立和发展。2009年9月1日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，对新型农村社会养老保险制度的发展作出了具体的规定，尤其是明确了政府的财政投入责任。三中国农村社会保障制度建设面临的主要问题在充分肯定中国农村社会保障制度建设取得巨大成绩的同时，也要清醒地看到农村社会保障制度建设还存在着不少困难和问题。（一）从总体上看我国对农村社会保障制度建设的认识还不到位进入新世纪以来，随着以人为本执政理念的深入人心，全社会关注社会保障、关心农村社会保障的良好外部环境和氛围已经形成，加快建立健全农村社会保障制度有着广泛的群众和社会基础。现在各级政府对农村社会保障制度的重要性是已有足够有的认识，然而，无论是理论部门还是实际工作部门，对农村社会保障制度建设的认识都还有一定的偏差。在这些认识中，以下几种思维倾向很值得注意。一是认为现阶段农村社会保障制度建设还不那么急迫。持这种观点者根据国际经验，认为目前我国的经济发展所处阶段似乎还不完全具备建立全面的农村社会保障制度的条件，而且现阶段家庭保障、土地保障、社会互助等机制仍能发挥重要作用，再加上中国政府从来没有对农村社会保障制度建设作出承诺，因此农村社会保障制度建设制度可缓行。二是认为中国现在还搞不起农村社会保障。一些人认为我国还处于社会主义初级阶段，经济发展水平低，财力薄弱，因而现在政府的财政能力和农村组织体系难以承担几亿农民的社会保障责任。三是农村社会保障制度建设代价很高，有人以福利国家“福利病”和中国城镇社会保障体系中负担繁重的案例，告诫农村社会保障制度建设要以史为鉴，一些人甚至主观上认定农村已经出现了保障过度的问题。四是认为中国现在需要大力建设农村社会保障，但政府尽量不介入，最好以商业化和社区保障为主。由于农村社会保障事业长期以来被定位为集体福利，中央和地方财政极少投入并大多强调村级集体经济为主，这种做法已经形成了一种思维定式，即过去政府没有承诺向农村社会保障进行财政投入，那么今后也无需政府投入。应该指出的是，上述几种观点在不同的领域中经常显现，并在一定程度上影响着政策的制定。比如一些地方大讲农村社会保障制度建设的重要性，但往往仅停留在口头上、会议上、文件上和一般号召上，口惠而实不至。还有一些地方在政策制定时并未将农村社会保障作为一项长期的制度安排来考虑，制度随意性大，造成了极大的隐患。（二）农村社会保障制度的发展模式尚不清晰经过几年的克难攻坚，新型农村合作医疗和农村最低生活保障的制度框架逐渐明朗，制度逐渐走向定型稳定发展。当然，也还存在着一些争论。新型农村合作医疗方面。社会各界对新型农村合作医疗制度模式总体上是肯定的，但也有一些批评意见，大体集中在以下几个方面。第一，保大病不保小病（门诊）。反对者认为对大病的干预所获得的健康效果远不如对常见病和多发病的及时干预，而且大病为主的保障方式导致“小病大医”的道德风险，不符合卫生保健规律。持这种观点者主张应当回到传统合作医疗立足于乡村的预防保健与常见病多发病的模式上。[35]第二，家庭账户的设置。目前全国开展新型农村合作医疗制度的报销模式主要包括三种类型。一是单纯大病统筹模式（住院为主）；二是住院统筹加门诊家庭账户；三是住院统筹加门诊统筹。批评者认为家庭账户因沉淀资金而作用不大，弱化了制度的共济功能，主张取消。第三，“自愿”原则。国内外的学者往往从社会保障制度本身的强制性出发指责合作医疗“自愿”参加的规定，认为这可能导致“逆向选择”和道德风险。[36]总的来看，在对新型农村合作医疗制度模式的评价中，共识多于分歧，但上述问题都值得进一步研究。农村最低生活保障方面。由于制度的某些规定并没有被完全执行，而是在基层作了变通，因而也引发了一些争论和分歧。第一，关于“户保”。农村低保若严格执行以家庭为单位，一般地方财力无法承受，在实际中就会演变为“人保”，即俗称的“一户保一人”、“分户保”、“合户保”，变相扩大保障面。第二，“家计调查”。事实上，在实际工作中，单一采用家庭收入核实确定农村低保对象的情况并不多见，各地普遍采用的是家庭收入和群众评议相结合的方法。群众评议方法，也称“民主选穷”或曰“倒排序”。研究表明，群众评议认可比家庭收入核实更有效、更实用、更易被接受。总的来说，农村最低生活保障的一些变通做法是在当前农村经济社会条件约束下的合理反应。当然农村低保的运行时间还不长，相关制度安排的实施效果还要进一步观察。农村社会养老保险方面。这是农村社会保障制度建设的重点，也是模式争论的焦点。对农村社会养老保险的制度模式，理论界大致有如下思路：第一，“普惠制老年津贴”，即达到一定年龄的农村户籍人口，无论其就业历史和收入状况如何，均可获得以国家财政为基础的、按月领取的有保障的养老金。第二，“个人账户完全积累制”，即农民缴费的资金全部进入个人账户，并实行基金积累。第三，“进入城保”，即由财政补贴模拟单位缴费，将农民纳入城保之中。第四，“基础养老金+个人账户”，其中基础养老金是有公共财政支持的普惠型养老金，个人账户则是个人缴费完全积累式的养老金。第五，“实物换保障”，即将农民拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案。第六，“个人发展账户”，即允许农民把个人账户上的资金用于其他目的，以解决农保资金保值增值问题。从各地的试点看，以北京为代表的“基础养老金＋个人账户”的农村社会养老保险模式正越来越受到关注。在这种模式下，基础养老金由政府财政提供，根据物价水平进行调整，体现公平原则。个人账户主要由个人缴费和利息形成，按缴纳的保险费计发，体现效率原则。当然也有人担心这种模式会增加财政负担和形成福利依赖，认为这种模式只适用于北京市这样财政实力强的地方，在地方财力较弱的地区推行起来有一定难度，因而不具备普遍性，相比较而言，他们更倾向于旧农保的完全积累基金制的模式。（三）覆盖面和保障水平不太理想，地区之间差别较大由于我国农村社会保障事业的发展才刚刚起步，还处于发展的初级阶段，部分项目的覆盖面不够宽，在中西部和贫困地区表现尤为突出。目前来看，农村居民最低生活保障制度建立不久，有些地区还没有完全覆盖；新型农村合作医疗制度经过5年的试点与运行，覆盖范围已基本达到全国所有农村，但仍未覆盖所有农村人口，全面覆盖处在攻坚阶段；2009年以前，农村社会养老保险制度仍旧处于几乎停滞不前的尴尬局面，虽然部分地区开始着手恢复和发展新型农村社会养老保险制度，但覆盖面极窄，覆盖人口极少。农村社会救助也没有覆盖所有需要的人群。从调查的情况来看，其他救助的享受情况（以2007年为例）为：仅有6.8%的家庭享受了教育救助，4.3%的家庭享受了灾害救助，0.8%的家庭享受了住房救助，6.6%的家庭享受了临时困难补助。享受比例较低，覆盖人口较少。最低生活保障在部分地区还未完全覆盖全部绝对贫困人口。农村社会养老保险更是可想而知，覆盖的调查对象还不到10%。至于农村社会养老保险，受益面就更窄了，覆盖对象少之又少。具体来看，云南省大理市农村贫困人口摸底调查数据显示，全市农村年人均纯收入低于600元的有2158户、5998人；年人均纯收入低于700元的有2735户、9289人；年人均纯收入低于800元的有3366户、12769人。而截至2007年底，只有5004人享受了最低生活保障，需要纳入的低保对象还有较大数量，还没有完全做到应保尽保。据内蒙古翁牛特旗民政局2007年统计，2007年真正享受最低保障的只有7083户、15000人，也就是说只有4.97%的低于农村牧区最低生活费用标准的农牧户得到保障，获得保障的人口只占低于农村牧区最低生活标准人口的35.04%。在农村社会养老保险方面，自1992年开始实施农村社会养老保险以来，各地区都进行了探索，但是参加农村社会养老保险的人还是很少，从全国范围来看，覆盖面极小，从调查的情况来看，在回答知道农村社会养老保险的501人中，只有24%的人（120人）参加了社会养老保险，不知道的人就更不用说了。由于制度设计和经济水平的原因，我国农村社会养老保险的保障水平极低，大多数农民选择较低档次的缴费水平，因而受益水平也较低。由于覆盖面小，保障水平低，因而保障不足，达不到理想的效果。2007年末全国参加农村社会养老保险的人数为5171万人，全年共有392万农民领取了养老金，比上年增加37万人。全年共支付养老金40亿元，养老金人均支出仅为1020元。从保障水平来看，也不太理想。就最低生活保障而言，调查的低保对象所在家庭上个月领取的低保金平均为138.8元，而维持家庭基本生活一个月最少需要406.5元，二者相差267.7元。仅有1.5%的人认为目前的低保金能够完全满足家庭最基本的生活需要，31%的人认为勉强度日，11.5%的人认为仅能糊口，51.5%的人表示不能满足基本生活需要。从其他救助的享受数量（以2007年为例）来看，得到现金救助平均为每个家庭84.7元，实物救助平均为每个家庭6.25元，救助额极小。从农村低保月人均支出水平与农村低保标准的关系看，全国农村最低生活保障月人均支出水平相当于农村最低生活保障月平均标准的61%。分地区看，东、中、西部农村最低生活保障月人均支出水平相当于当地农村最低生活保障月平均标准的比例分别为50%、65.6%、68.4%。从农村低保标准与农村居民人均纯收入的关系看，全国农村最低生活保障年平均标准不足2007年全国农村居民年人均纯收入的1/4。2008年第二季度，全国农村最低生活保障年平均标准为1020元，占2007年全国农民年人均纯收入（4140元）的24.6%，不足1/4，难以满足低保对象的基本生活需求。从2007年医疗费用的报销情况来看，只有36.9%的人（507人）报销过，从报销次数来看，平均为2.7次。其中门诊报销次数平均为0.95次，报销数量平均为18.1元；住院次数平均为0.23次，报销数量平均为325.2元，报销的数量较少，特别是对部分农民巨额的医疗开支来说，显得少之又少。从参合对象是否享受免费体检的情况来看，只有22.3%的人享受过免费体检，77.4%的人从来没有享受过，0.4%的人未回答。在养老方面，在家庭养老功能不断减弱，土地养老功能不断下降，农村劳动力转移加快的同时，农民对养老的需求却有增无减。要维持农村老年人的基本生活，除去自种的粮食蔬菜以外，平均每人每年需要3465.7元，最多的达3万元。此外，农村社会保障的地区差别较大，东部地区由于经济基础较好，农村社会保障的筹资能力较强，部分地区的农村社会保障制度已经比较完善并达到较高水平。但广大中西部地区由于经济基础较差，农村社会保障发展相对滞后。在合作医疗方面，调查的