各级各类文化遗产管理机构体制机制详情

各级各类文化遗产管理机构体制机制详情

蓝皮书对文化遗产事业管理体制机制的研究已经进行到第四年，积累颇丰。今年围绕这个主题的研究，依托前三本蓝皮书的成果、相关法律法规总结、2010年中国文物信息咨询中心完成的《文物保护单位管理体制调研报告》[1]和2011年关于风景名胜区的统计资料[2]，更有理有据地描述了文物管理体制机制的现状和问题，以使研究更具有针对性：一方面针对文物行政管理机构的“力不从心”，另一方面针对管理热点——大遗址。主题报告第三章中关于这个部分的描述是提纲挈领的，很多地方只有结论。而本部分则在主题报告的基础上深化：首先基于调查结果，按“成员—规则—机制”框架，对我国文化遗产事业相关体制机制的现状进行系统描述；在此基础上，找出文物保护单位管理的面上问题，对此进行定性和定量的分析；之后继续对大遗址保护项目的管理体制机制进行概述，并辅以案例说明；最后借鉴国际经验，通过对美国、日本的大遗址管理体制机制介绍，提出符合我国国情的政策建议。另外，本章还有以“法律法规角度的文化与自然遗产地管理体制机制异同”为题的附录，其中对我国文物保护单位管理、自然保护区管理的法律法规进行了对比研究，以明了相关差距的细节，使文化遗产事业的体制机制建设能有更明确的仿效目标。1文化遗产事业管理体制机制现状——基于调查各项事业的管理都最终需要通过管理单位的行为才能得以实现。就我国的公益事业管理而言，管理单位通常包括两类：行政管理机构和承担更具体的管理和服务职能的事业单位，作为文化遗产事业主体的文物系统（由各层级的文物行政管理机构及其下属事业单位、企业、社会组织等构成）也概莫能外。不过，由于文物工作在各层级政府中受重视程度都不高，很难获得与其职能相匹配的行政编制，因此较低层级的文物行政管理机构实际上是事业单位，这使文化遗产事业的管理具有了“个性”——整个系统的管理行政色彩较淡，且一般“一级不如一级”，诸多事务的执行常常“有心无力”。从研究角度而言，仅仅泛泛的描述对提出改善管理的具体措施是无济于事的。要服务于行业的精细化管理，应该有数据支持，才能使我们对文化遗产事业管理体制机制的描述深入下去、有用起来。从2008年蓝皮书开始，我们尝试性地主要从应然角度描述和分析我国文化遗产事业管理体制机制的全貌：2008年蓝皮书侧重对文物保护单位[3]进行描述，2009年蓝皮书侧重对博物馆进行描述，2010年蓝皮书则通过具体的案例分析展现体制机制细节。通过这三本蓝皮书的努力，我们有层次地勾勒了物质文化遗产管理体制机制的概貌——既描述了事业体制，也描述了具体的管理单位体制和工作机制。但这些描述和分析基本只停留在定性层面。2010年年底，作为本书主要数据支持单位的国家文物局数据中心（中国文物信息咨询中心）在调查基础上完成了《文物保护单位管理体制调研报告》，并开始建立“全国文物保护单位及管理机构信息数据库”，这使今年蓝皮书的相关分析能从实然角度定量进行，能更准确地从体制机制角度发现文化遗产事业的现实问题并提出制度性对策。基于此，本章结合调查结果，对我国文化遗产管理体制进行实然分析。实然层面的管理体制情况仍按“成员—规则—机制”框架来描述，且专门分析前三本蓝皮书中涉及较少的文物行政管理机构的现状。考虑到公立博物馆也都属于事业单位，与文物保护单位的管理单位的体制类似，且《文物保护单位管理体制调研报告》仅限于文物保护单位，因此本章的相关分析只简单涉及博物馆[4]。1.1管理成员按照主题报告第三章中提出的“成员—规则—机制”框架，本章首先对参与文化遗产事业管理的“成员”进行分类，之后根据调查结果按分类进行量化比较分析。前三本蓝皮书已经较为详细地总结了我国文物保护单位和博物馆“条块分割，多头管理”的问题。可以说，管理成员多元化是我国物质文化遗产管理体系的特点也是相关管理问题重要的体制成因。因此，对直接参与物质文化遗产管理的“成员”进行分类分析，利于明确“多元”的管理成员并理顺物质文化遗产管理的成员体系。1.1.1行政管理机构的情况物质文化遗产管理，涉及诸多社会管理和公共服务事项，需要依托文物行政管理机构和事业单位等来承担。但我国常见的情况是“机构编制情况与事权不对称”，这使相关管理和服务工作出现“没单位管、没人管或者没能力管”的现象。具体可从两方面描述。第一，中央政府层面，文化遗产管理机构的行政级别相对较低，难以胜任全方位管理高价值文化遗产的任务。比如，我国现在拥有世界遗产的数量位居世界第三位，是世界遗产大国。但是从国家层面上，没有一个全国统一的世界遗产行政管理部门（目前世界自然遗产、文化遗产、混合遗产以及文化景观在名义上由分别归属于住房与城乡建设部和国家文物局的一个“处”来协调管理）。而且，各个世界遗产单位，实行属地化管理，即真正的日常管理权由较低层级的地方政府掌握（通常为地市一级政府，世界遗产具体管理单位通常为该级政府的下属事业单位）。又如，我国的历史文化名城由住房和城乡建设部、国家文物局共同管理，但这种管理基本只能在规划制定和审批层面体现。由于日常管理缺少控制手段，加之人员有限，连规划的管理也只能委托下属事业单位承担。[5]第二，地方政府层面的问题更多，主要体现在三方面（各省份文物行政管理机构的情况可参见表技3-1）。[6]表技3-1全国31个省级行政区文物管理机构设置概况续表续表续表①省级文物行政管理机构的级别较低，且不统一。理论而言，一个区域某一方面事务的行政管理机构，应该与该省份这方面事务的影响大小、工作量大小相称[7]。但即便像河南这样的文物大省，负责管理全省文化遗产事业的行政管理机构，还是“副厅级”行政机构，这与其文物工作的重要性、文物管理工作的量都是很不相称的。同时，需要指出的是，还有相当数量的省份文物局只是正处级机构（或事业单位），其行政权力和地位显然影响省级层面上的文物管理和相关工作协调。另外，国家文物局2009年成立督察司后，全国31个省份名义上均成立了专兼职省级文物行政执法与安全监管机构，但真正专设文物安全督察工作相关业务处的，只有7个省份，这使当前文物保护中最重要的文物安全工作也缺乏机构编制的保障。②基层文物行政管理机构数量严重不足，行政资源配置少。比如，河北省大部分文物分布在县（市、区），而县（市、区）又是文物保护的薄弱环节。文物管理部门作为文物保护和监督管理的主体，目前存在着管理系统机构不全、队伍薄弱、经费紧张的问题。从机构看，河北省全省县级行政区设有文物管理专门机构（含文物旅游局）的不到10%[8]（河北全省有县级行政区172个），且多数职能局（如文物旅游局）其工作重点并不在文物保护上[9]。全国只有少数省份，这方面有政策法规的支持，机构设立情况较好[10]。另外，即便设置了行政管理机构，许多县级文物局也存在管理专职人员缺乏、专业水平不高、文物保护经费紧张、文物保管条件简陋等现象。③基层地方政府文物行政管理机构编制混乱，缺少统一的标准。全国绝大多数县级文物局是事业单位，工作人员是事业编制，工作经费不一定纳入财政预算（尽管《文物保护法》中的“五纳入”在这方面已经有明确规定）。这样的行政管理机构设置情况，也与我国的分层级保护文物的管理体制明显不对称：我国采用分层级的文物保护体制，国务院公布全国重点文物保护单位，省级政府公布省级文物保护单位，市、县级政府公布市、县级文物保护单位。这种情况下，每一个层级的文物行政管理机构都要对所管辖的文保单位负责。但基层政府的文物行政管理机构设置不健全、力量弱，这使其不仅难以和其他政府部门沟通协调，也难以对法人进行严格的执法。这样，现实管理中难免呈现级别越低的文物保护单位破坏越严重的现象，大多数破坏文物的事件和案件发生在非中心城市不是偶然的。1.1.2文物保护单位管理机构情况（1）文物保护单位的所有权和使用权归属及管理机构设置情况我国不可移动文物的直接管理机构情况比较复杂，这在相当程度上是因为文物的权属关系复杂，所以相关研究需要首先从文物所有权和文物使用权两方面进行分类。根据文物所有权（即文物资源的归属性质），可以分为国家所有、集体所有与私人所有三种类型[11]；根据文物使用权（即文物资源保护和日常管理权），也可分为国家所有、集体所有与私人所有三种类型。而根据不可移动文物所有权和使用权的不同属性，可将不可移动文物管理的参与成员分为三大类（如主题报告第三章表主3-2的分类）。在现实操作过程中，使用权中的集体所有又可分为事业单位管理和国有企业管理；私人所有又可分为私营企业管理和非营利社会组织管理。由于历史原因，文物保护单位的所有权、使用权呈现多样化的情况，这种情况使得文物保护单位管理机构的设置也难免多样化，表技3-2和图技3-1根据调查结果进行了分类。表技3-2文物保护单位所有权分级统计表图技3-1我国文物保护单位所有权状况不难看出，文物保护单位以“国家所有”为主，“集体所有”也占一定比例，而“私人所有”比例较小。国有比例又与遗产保护单位的级别有关，保护单位级别越高，国家所有的比例越大。另外，文物保护单位所有权的地方差异很大，“国家所有”比例较大的有新疆、黑龙江、西藏、重庆、辽宁等省份，均超过90%；比例较小的有广东、海南、青海等省份，都在50%以下，青海的比例甚至在20%以下。“集体所有”比例较大的有青海、海南、广东、山西、江西、吉林、云南等省份，均在30%以上。“个人所有”比例较大的有江西和广东省，都超过了10%。由此可见，在所有权层面，以“国家所有”和“集体所有”为主，“私人所有”比例较小。在使用权层面，随着我国行政管理体制改革与事业单位改革的不断深化，使用权集体所有与私人所有的比例也有增加的趋势。使用权集体所有中，比较常见的形式是事业单位拥有使用权，对遗产进行专业化的管理，兼顾利用。使用权集体所有的另一种形式是国有企业参与管理。随着我国文物管理体制改革的不断深化，众多管理单位转变原先的行政管理和事业单位管理体制，纷纷成立国有企业，通过企业型的管理方式，提高遗产保护和利用的效率。[12]使用权私人所有也分为两种具体形式，即私营企业管理以及非营利组织管理。私营企业管理类的成员，更重视市场力量，通过市场化的经营模式管理文物，利用效率较高，但存在忽视公益性价值和不注重保护的潜在弊端；非营利组织管理文物，能体现文物的公益性价值，但该类管理成员的资金来源以社会渠道以及经营收入为主，保障日常运转的资金压力较大，尤其在我国的公益捐赠机制存在诸多障碍的情况下[13]。表技3-3文物保护单位管理状态分级统计表根据调查到的情况，超过80%的国保单位、省保单位和市保单位归文物部门管理，少部分文保单位归其他系统管理。但即使在文物系统内部，仍有10.97%的国保单位、20.37%的省保单位和26.34%的市、县保单位没有专门机构管理，《文物保护法》规定的不可移动文物管理的“四有”要求仍然不能完全落实。（2）文物保护单位管理机构的分类在遗产所有权和使用权高度分离且属性不同的条件下，可将目前不可移动文物管理的参与者（即管理成员）划分为行政管理成员、事业单位管理成员以及企业型管理成员三种类型。其中事业管理是“大头”，而行政管理和企业型管理是“小头”。即我国的不可移动文物，被挂牌为文物保护单位的，大多数由事业单位性质的文物保护管理机构进行直接管理。需要特别强调的是，部分不可移动文物的直接管理机构是地方文物行政机构或者是地方政府[14]，所以不可移动文物的管理存在行政管理体制。可以将这三种文物保护单位管理机构类型准确定义如下：①行政管理体制主要指所有权归国家或者集体所有，而使用权归国家所有的管理模式。行政管理模式是政府主导下的管理模式，行政管理机构负责文物单位的保护与管理，有的行政管理机构还在一定范围内代行地方政府的大多数职能；②事业单位管理体制指文物资源所有权归国家所有，而以事业单位形式存在的管理单位受政府委托行使日常管理权的管理形式。事业单位管理体制是我国文物管理的主要形式；③企业型管理体制指文物资源所有权归国家、集体或者私人所有，而使用权归私人或者独立的企业法人所有。企业型管理是遗产管理单位完全面向市场的一种管理形式，负责文物资源的保护和利用，自收自支，自负盈亏。这三种管理机构类型与三种文物所有权、三种文物使用权类型之间并非一一对应关系，具体关系比较复杂，三种类型从管理效果来看也各有利弊（参见表技3-4）。表技3-4我国文物保护单位三种管理体制利弊比较1.1.3文物保护单位管理体制分类的案例说明上文指出，我国文物保护单位管理成员呈现出事业单位管理为主、行政管理和企业管理为辅的局面。然而这种管理单位体制是否合理，其各自的特点和适用范围何在？针对这个问题，本小节通过案例对三类单位体制进行详细说明。（1）行政管理体制权限角度，行政管理体制的管理成员拥有一定行政权力，行政协调能力较强：对文物的所有权转让、资金用途、经营机制选择等方面具有相对较大的自主权力，在管理过程中更利于执法。资金角度，行政管理单位通常有固定资金来源（以财政拨款为主），可谓相对“衣食无忧”；而自筹资金相对较少，资金渠道也相对单一。另外，单位收入也要上缴上级单位和财政部门，是典型的“收支两条线”运作模式。管理效果角度，政府主导文物单位的管理事项，设置专门机构，政令统一、执行有力。同时，文保单位有一定行政级别，便于在文物管理中协调系统内外资源，促进文物单位实现管理目标。[15]适用范围角度，行政管理体制的国家控制力、横向协调力较强，适合用于高品质、体量大、周边环境复杂的不可移动文物管理。这类文物，由于涉及诸多利益相关者（包括不同的行政单位），通过较高级别的行政单位（如“文物特区”政府）来全面统筹，能较好地协调各方利益，在充分保护和管理好不可移动文物的同时，促进地区整体发展。这种体制的优点，已在一些自然遗产管理中得到体现。[16]另外，需要说明的是，作为我国文化遗产事业重要平台之一的风景名胜区管理体系，大多数采用的是行政管理体制，即成立风景名胜区管理委员会，在相当多的方面代行地方政府职能，且这种职能范围比目前各地以不可移动文物为核心（主要指大遗址）建立起来的“文物特区”政府更广。例如，武汉市东湖风景名胜区管理委员会，就下设经济社会发展局、财政局、风景园林管理局等，其职能不仅有通常管理委员会都有的规划、监管等，还包括风景名胜区各项建设的建设市场和建筑行业管理，风景名胜区范围内的市容环卫、户外广告、市政设施维护管理等城市管理工作和综合执法工作。这些方面的职能，与目前大遗址类型的文物保护单位的行政管理体制相比，更加丰富。下面以浙江杭州良渚遗址管理区管理委员会为例介绍文物保护单位行政管理体制的特点。·案例作为国家首批12个国家考古遗址公园之一，良渚遗址率先建立了比较典型的行政管理体制。2011年，统一管理良渚大遗址的副厅级行政机构——杭州良渚遗址管理区管理委员会（加挂浙江省杭州良渚遗址管理局牌子）[17]正式成立。杭州良渚遗址管理区在杭州市的领导下，由余杭区负责管理，其范围为良渚、瓶窑两镇，区域面积242平方公里。其管理职能是：负责管理区范围的文物保护、城乡规划、经济开发、社会管理及其他工作协调与监督等，并受余杭区委托，对良渚、瓶窑两镇实施管理。被纳入行政管理体制且有较高的行政级别，为良渚大遗址的统筹管理打下了较好的体制基础。良渚遗址管理区的具体机构组成如图技3-2。图技3-2浙江良渚遗址管理区管理委员会机构框架图2012年颁布的《杭州市良渚遗址保护管理条例》，不仅明确了行政管理体制，也对重要的管理机制（如资金机制）有详细说明：“杭州市、余杭区人民政府应当将良渚遗址保护管理经费分别列入本级财政预算。良渚遗址保护管理机构应当多渠道筹集资金，设立良渚遗址保护专项资金。专项资金应专款专用于良渚遗址的保护，并接受财政、审计部门的监督。鼓励国内外社会力量捐助良渚遗址保护事业。”目前来看，良渚“特区”式的行政管理模式在遗址保护和利用中取得了一定的成绩，相对较好地实现了“统一”与“规范”[18]。不过，相对风景名胜区的行政管理体制，良渚遗址管理区管理委员会的权限仍然较小，在城市管理和建设市场行业管理上仍然需要拓权（参见良渚管委会反映的第二方面的管理困难），这样才能确保遗址区范围内所有可能与文物保护和利用发生关系的活动都处于管委会的直接监管之下。而且，良渚遗址也未能实行特许经营机制，这使管委会在经营方面“既当裁判员又当运动员”的情况仍然有可能出现。（2）事业单位管理体制权限角度，事业单位管理体制的管理成员依旧属于国家编制，仍具有体制内的优势。微观层面，对文物单位的资金用途、经营机制选择等方面具有相对较大的自主权力，人事安排上具有较为宽松的自主性，但事业单位管理体制的管理成员无权转让文物的使用权，若需要转变使用权权限，需要获得文物行政机关的审批。宏观层面，一定程度上听从相关行政部门的命令与指挥，难有行政管理体制的协调能力。资金角度，事业单位有部分财政拨款，但拨款的保障程度不及行政管理类单位；而自筹资金相对较多，资金来源渠道相对丰富。管理效果角度，有专门的、独立的单位和机构进行管理，可以根据遗产的具体情况执行管理职能。在管理和经营方式上可以根据单位和遗产的具体性质进行适度的市场化，管理方式较为灵活，利于提高遗产的管理效率。适用范围角度，事业单位管理体制位于行政管理和市场管理之间，既具有一定行政调解能力，也能相对市场化经营，适合平衡发挥文物的公益价值和经济价值。因此，该管理模式适合高品质且易采用封闭隔离式保护的文物。针对该类文物，事业单位管理体制能够在保护文物、发挥文物公益价值的同时，通过灵活经营充分开发文物经济价值，实现双赢。·案例2010年蓝皮书中着重分析了敦煌石窟的管理单位体制，其中敦煌研究院是负责保护和管理敦煌石窟的主要单位。可以说敦煌研究院就是文物管理事业单位的代表。《甘肃敦煌莫高窟保护条例》[19]中第五条规定：“敦煌莫高窟保护管理机构具体负责敦煌莫高窟保护范围内的保护和管理工作，并接受省人民政府及其有关行政部门和当地人民政府的监督管理”。其中的管理机构就是正厅级事业单位敦煌研究院。敦煌研究院是敦煌学研究的科研单位，也是保护敦煌石窟（莫高窟、榆林窟、西千佛洞）和其他文物并对外开放的直接管理机构。[20]作为兼具多种功能的事业单位，敦煌研究院的下属机构众多（参见表技3-5）。表技3-5敦煌研究院机构组成以及相关职能续表资金机制上，《甘肃敦煌莫高窟保护条例》进行了详细说明和界定：“敦煌莫高窟保护和管理工作所需经费主要由国家和省财政拨款予以保障。各级人民政府鼓励、支持敦煌莫高窟保护管理机构发展文化产业和吸纳捐赠、赞助等。用于敦煌莫高窟保护和管理的拨款、事业性收入资金以及有关基金会的基金和其他捐赠、赞助的财物，应当依法管理，专款专用，任何单位或者个人不得侵占、挪用。”由此可见，敦煌研究院的资金机制也是由财政渠道、市场渠道和社会渠道构成，与全国其他此类事业单位大同小异。不过，由于敦煌研究院的地位，其财政渠道的保障性较好。2010年蓝皮书技术报告第三章中[21]，已经详细说明敦煌石窟属于高品质、易损坏的遗产资源，因此国家为主导的管理模式适合其保护和利用。而且，敦煌石窟属于可以采取封闭、隔离式管理的不可移动文物，与周边社区关系不是太紧密，所以没有必要采用行政管理体制，用事业单位管理体制是适合的。（3）企业型管理体制权限角度，企业型管理体制的管理成员为国有企业或私人企业，面向市场经营。微观层面，对文保单位的资金用途、经营机制选择等方面具有较大自主权力，较为灵活宽松；企业型管理体制的管理成员中国有企业无权转让文物的使用权，而私人企业可以转让文物管理使用权。宏观层面，要服从相关行政部门的相关规定和命令，保护和开发行为应该遵守地方文物部门和建设规划部门的相关规定，依法、依规划管理。资金角度，企业型管理单位没有或者相对较少地获得财政专项拨款。在经营过程中该类单位自收自支，自负盈亏，资金来源渠道相对多元化。管理特点角度，企业型管理单位对文物资源进行全面的管理和利用，面向市场进行经营，能够充分利用市场竞争机制，提高单位内部的运营效率，增加单位的经营收入。同时，企业型管理单位的机制灵活，组织弹性大，有较强的适应能力，能够较为科学和有效地利用遗产资源。然而，企业型管理单位面向市场，以利润最大化为经营目标，容易忽视文物资源的公益性价值，不利于文物资源价值的全面发挥。适用范围角度，企业型管理单位面向市场经营，能够充分挖掘文物的经济价值。因此适用于中等品质、易保护的文物。该类文物品质中等，有一定吸引力，因此通过企业型管理，提高资源的利用程度和效率，提升资源的吸引力，从而在充分发挥文物公益价值的同时，提高管理单位和周边地区的经济效益。企业型管理单位要受到行政单位政策、命令的影响，管理成员不统一；该类管理规则也不完善、不规范；但企业型管理单位面向市场经营，管理最为“高效”。·案例企业型管理体制中，西递、宏村古村落的管理是典型，且模式较为成熟，具有一定代表性。世界文化遗产地西递、宏村代表着两种不同的经营管理模式，但二者的管理主体皆是企业型法人：西递是传统国企管理方式，是村办旅游公司，收入按照人口和房屋两种形式分配，家族化管理；宏村是现代企业制度，租赁给外来企业经营，市场化运作，标准化管理。西递、宏村资源属性基本相同，且面临同样的管理约束：第一，没有文物所有权，不能参与古村落建筑的任何买卖活动；第二，旅游服务设施的建设要上报建设管理部门；第三，公司收入之来源于门票，并要将门票收入的20%上交给县级政府。因此，两地的主要约束体现在管理参与者“多元”，管理成员不“统一”。为突破发展约束，西递、宏村通过建立企业型管理模式，在遗产保护和利用上取得一定成效，并惠及民生（两地改革对比参见表技3-6）。表技3-6西递、宏村村民福利、收入等情况对比西递、宏村古村落的景区经营和村落保护工程务必要由两个独立的经营实体分别承担，各以独立的商业实体参与市场运作，但它们在利用和保护古村落的技术规范上，都要受到县文化遗产保护委员会的刚性约束，在利益分配和投资主体上受到产权所有者的约束。按主题报告第三章中指明的发展方向来衡量，西递和宏村的企业型管理模式，较好地做到了“高效”，但没有实现“统一”与“规范”：从管理成员层面讲，西递、宏村的管理未能做到“统一”，管理较为多头，企业决策与上级文物行政机关管理之间可能存在相互掣肘现象，文物部门应通过行业监管加强文物保护并规范旅游部门的政府行为；在规则层面，并未形成“规范”的成文规则；但在效率层面，企业型管理面向市场、市场化管理，效率较高，且带动地区经济发展，实现了“高效”。西递宏村所在安徽黟县，[22]2010年旅游接待量达到310.19万人次，比2009年增长28.1%。其中，西递景点增长6.9%，宏村景点增长28.9%；入境游客11万人次，增长42.3%。全年旅游直接收入实现11758万元，比2009年增长32.6%，其中，西递景点增长19.1%，宏村景点增长34.1%。全年旅游总收入完成129341万元，比2009年增长31.9%。同时，黟县成功跻身首批“中国旅游强县”行列。1.2管理规则在梳理了我国文化遗产管理体制的参与成员后，有必要对文物管理的规则体系进行总结与分析。管理规则可以分为三大类：其一，国家的发展规划、上位政策、宏观改革方案；其二，法律法规体系（包括相关法律法规及部门规章和规范性文件）；其三，技术标准。国家宏观改革为文化遗产事业提供了巨大机遇；国家层面和地方层面的法律法规以及部门规范性文件，也进一步完善了文化遗产管理的法律体系；而技术标准为相关管理奠定了操作基础。整体上讲，我国初步建成从中央到地方全方位、多层次的文物管理规则体系。1.2.1宏观政策与上位改革正如主题报告第一章和第三章中所指出的，国家的上位政策以及其相应的宏观改革对文化遗产事业产生了重要影响。近年来，我国对文化遗产事业有深刻影响的相关宏观改革包括“大部制”改革[23]、事业单位分类改革以及文化体制改革。而《“十二五”规划纲要》[24]作为上位政策，也对文化遗产事业的发展有方向性的影响（参见图技3-3）。图技3-3对文化遗产事业管理体制机制产生影响的上位改革和宏观政策大部制改革中，文物单位与其他政府部门合并，利弊互现：避免了政府内部的职能交叉、政出多门、多头管理的问题，提高行政效率，降低行政成本。但也难以保证遗产保护和利用的专业性和科学性。因此，大部制改革影响了文物管理成员的组成，这就要求文物系统尽快出台相关衔接法律、法规，与其他部门协商，界定好各自的职责权限，避免管理缺失。[25]《“十二五”规划纲要》指明了近中期国家各行各业的发展战略与方向，是文物事业发展的重要参考。事业体制改革和文化事业体制改革，为文化遗产事业的发展提供了统一的政策指导和改革规范，进一步明确了遗产事业合理市场化的改革方向，显著影响了文物事业的管理机制。因此，文物系统应该尽快与之衔接，通过法律法规等具体形式，明确文物管理体制的改革方向以及改革过程中的市场化、产业化的范围与程度，以规范事业的发展方向。不过，由于文物行政工作有很强的专业性、技术性（如对文物保护单位的价值评估、出土文物的定代与价值评估等），难以采取“通用式”管理办法，因此文化遗产事业体制改革时要特别注意制定特殊规则，避免出现因为体制改革过度而引发的重大损失。1.2.2文物及相关系统的法律法规体系主题报告第三章中较为概括地描述了我国文化遗产法律法规体系的现状，而法律法规是规范文化遗产事业、促进其科学合理发展的前提。因此本节从现实管理层面描述并评价我国现阶段文物系统的法律体系。（1）《文物保护法》为核心的规则体系文物管理规则核心是《文物保护法》[26]，该法既是我国文物管理事业各项工作的指导性法律规范，也是文物系统其他法规以及规范性文件的法律依据。《文物保护法》目的明确[27]，对文物的分类、定义以及文物工作的方针做出了具体说明和规定。同时明确了文物工作的具体内容以及各机构的权力与责任。以《文物保护法》为基础，文物系统制定颁布《中华人民共和国文物保护法实施条例》，各省市也相继出台了相关实施办法和条例，文化遗产管理的核心法律法规体系初步形成，为开展文物工作建立了坚实的基础。（2）从中央到地方的法规体系我国文物管理规则体系在《文物保护法》的指导下，逐步建立层次分明的从国家到地方的法规体系[28]。——国家层面，先后出台了《中华人民共和国文物保护法实施条例》（以下简称《文物保护法实施条例》）、《长城保护条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》，不仅为《文物保护法》的实施和具体操作提供了更有实际意义的指导，也为全国重要文物的保护提供了法律支持和操作规范。——地方层面，各省也根据《文物保护法》等文物体系的国家法律法规以及地方的具体情况，制定了省级行业管理条例，以促进文物工作的依法进行。如《黑龙江省文物管理条例》、《福建省文物保护管理条例》、《江西省文物保护条例》、《山东省文物保护管理条例》、《广西壮族自治区文物保护管理条例》、《西藏自治区文物保护条例》等，都是省级管理条例，既较好地衔接了国家层面的规定，又制定了符合各省特点的管理细则。[29]——文保单位层面，各地也纷纷响应上位法规，制定具体的不可移动文物（包括文化遗产地）管理条例。如山西省的《山西省平遥古城保护条例》、《山西省晋阳古城保护条例》、《山西省云冈石窟保护条例》、《沈阳市地上不可移动文物和地下文物保护条例》。再如辽宁省的《沈阳市故宫、福陵和昭陵保护条例》、《新宾满族自治县清永陵保护管理条例》等。可以说，在上位法律指导下，从中央到地方，各省市、各单位，都积极建设文物管理的法规体系，并呈现两个主要特点：其一，以《文物保护法》和《文物保护法实施条例》为基础，制定各省市的文物管理保护条例，与上位法律法规衔接，指导全省文物工作；其二，针对各省市内重要文物或历史名城，制定具体文物的管理条例，切实落实具体文物的保护和管理工作。除了文物系统，其他管理物质文化遗产的系统也有若干管理规则，尤其建设系统主管的风景名胜区，其相关管理规则较为完善且初步实现了与国际接轨。然而通过梳理，我国文物法规体系虽然逐步实现“规范”，但仍存在一定问题，尤其与建设系统主管的风景名胜区相比。这些问题可具体分为：第一，省市级别单位法规数量相对较少，地方性的指导性法规并未覆盖全部省市；第二，法规制定具有倾向性，重点文物受到“优待”，而普通文物受“冷遇”，法规体系依旧不健全，非“善法之治”；第三，法规建设不“均衡”，传统文物大省的法律法规建设明显要更加完备，而有些经济发展较快的省则比较薄弱，这与“三普”后大量文物被发现亟待保护的形势不相吻合。（3）较为丰富的部门规章以及规范性文件为了配合和支持文物管理法律以及法规的实施与具体操作，文物系统从中央到地方纷纷出台部门规章以及规范性文件，以进一步完善文物管理的规则体系。——国家层面，有《古人类化石和古脊椎动物化石保护管理办法》、《世界文化遗产保护管理办法》、《文物进出境审核管理办法》、《文物认定管理暂行办法》、《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》、《古人类化石和古脊椎动物化石保护管理办法》、《文物保护工程管理办法》、《文物行政处罚程序暂行规定》、《博物馆管理办法》、《世界文化遗产保护管理办法》、《中华人民共和国考古涉外工作管理办法》等部门规章以及涵盖范围较广的各项规范性文件（具体参见表技3-7）[30]。表技3-7国家层面的文物部门性规范文件——地方层面，各省份积极、认真履行国家层面的部门规章和规范性文件，同时也大力制定地方性的部门规章和规范性文件，以完善文物管理的规则体系。如《北京市文物保护单位保护范围以及建设控制地带管理规定》、《山西省实施中华人民共和国文物保护法办法》、《辽宁省人民政府关于切实加强文物遗产保护的通知》等。还有很多文化遗产地也纷纷出台相应管理办法，确保具体的遗产地管理能“一地一办法”、适合当地情况。[31]如《山东省刘公岛甲午战争纪念地保护管理规定》、《敦煌市玉门关文物保护单位管理办法》等。根据这些总结，可以将我国文物管理体系的部门规章和规范性文件体系特点如下：第一，文物国家部门规章和规范性文件涵盖范围较广，体系较为全面，基本涵盖文物管理的方方面面；第二，文物地方性部门规章和规范性文件较为普及，对实际管理工作有着较强的指导作用。但部门规章和规范性文件体系在覆盖面上仍有空白，内容设定也与其他部门的条例等有不协调之处，重要的文化遗产地未能实现“一地一法”，所以仍需要不断加强建设。1.2.3技术标准体系我国初步形成了以《文物保护行业标准管理办法》[32]为中心的文物保护标准化管理体系，其中规范了组织管理标准（包括具体单位[33]和职责）、行业标准的编制与审批以及标准的发布和复审。在此基础上，编制《中华人民共和国文物保护行业标准（WW/T0015-2008）》以规范文物事业的行业管理标准，帮助文物系统较好地进行定量管理。围绕上述规范，也初步建立了更加细化的国家级行业管理标准，如《文物系统博物馆安全防范工程设计规范（GB/T16571-1996）》、《文物保护单位标志（GB/T22527-2008）》、《文物保护单位开放服务规范（GB/T22528-2008）》、《文物运输包装规范（GB/T23862-2009）》[34]，博物馆保护有关的管理标准《博物馆和文物保护单位安全防范系统技术要求》[35]也即将出台。1.2.4小结综上所述，我国文物管理事业初步形成了较为规范的管理规则体系。其一，上位政策为事业指明发展方向，宏观改革则引导事业发展，对文物事业发展产生了巨大影响。其二，我国文物系统建立了从中央到地方、全方位、多层次的文物管理法律法规体系，较好地规范了事业的发展路径。其三，我国初步形成了文物管理的国家级行业保护标准，规范了各项技术操作。然而，整体上看，我国文保事业的管理规则体制仍存在诸多漏洞，发展空间依旧巨大。因此，文物系统必须紧跟上位政策和宏观改革，做好衔接工作，不断完善文物管理体系的“规范”程度，让事业的改革与发展有据可依。在此基础上，不断完善法律法规体系，做到“全覆盖、无死角”且管理制度既统一（全国层面）又考虑到个性（地方层面）。最后还要不断完善行业管理技术标准，促进文保工作的定量化、科学化和标准化。1.3文物保护单位的管理机制分析成员和规则搭建起了文化遗产事业的体制架构，但日常工作更多地取决于管理机制。主题报告第三章粗略地描述了管理机制，本小节根据相关调查资料以及前三本蓝皮书的成果，聚焦资金机制、经营机制、监督机制以及协调机制，对我国文物系统的管理机制进行详细梳理。1.3.1资金机制充足的资金以及多样化的资金来源渠道，是保证文物保护和利用工作的前提和基础；换个角度，资金来源渠道是否健全、合理，又会影响到资金的充足程度。尽管《文物保护法》规定的“五纳入”已经明确了文物工作的资金机制，但这实际上只是“应然”情况，现实中的“实然”情况并非如此。从“实然”角度而言，可以将文物系统的资金来源渠道总结为三方面，即财政渠道、社会渠道和市场渠道。财政渠道通常包括六方面：除本级财政经常性预算外，还包括国家财政的一般性转移支付和专项转移支付[36]、国债资金、项目投入[37]、专项基金和国家、地方政府有关产业、金融、税收政策调整等所谓财政相关渠道；社会渠道包括国内外捐助[38]、发行彩票等；市场渠道是相关经营活动收入以及向受益方收取费用等。图技3-4文物管理成员与资金渠道资金机制与管理成员之间存在密不可分的关系。不同性质的管理成员往往对应着不同的资金来源渠道。可以说，在一定程度上管理成员的性质决定了单位资金的来源渠道（具体参见图技3-4）。这些年来的快速发展，使文化遗产管理单位的资金渠道不再是单一的财政拨款，社会渠道和市场渠道都对缓解资金短缺起到了一定作用。但我们必须明确的一点是，我国现阶段文物保护单位管理机构的资金来源依旧是以财政资金为主，社会和市场渠道的资金来源相对较少（参见表技3-8和图技3-5）。表技3-8文物保护单位管理机构单位性质分级统计表图技3-5我国文物保护单位资金来源结构从调查数据不难看出，我国现阶段文物保护单位的资金主要来源于财政拨款，这充分体现了文物事业公益性的一面，以及我国以行政性单位和事业单位为主的文物管理体制[39]；然而差额拨款、自收自支以及其他性质的资金比例比较低，也充分说明了我国文物单位资金机制的单一性，行政性单位和事业单位完全依靠财政支持，缺乏创收的积极性；同时，社会捐赠机制仍不健全，各种社会力量对文化遗产事业的参与不够。所以说，我国文化遗产事业全面、多渠道的“高效”资金机制仍未建立。文物保护单位资金来源渠道的单一直接导致保护经费的紧缺。《文物保护单位管理体制调研报告》的数据说明，有90.19%的文保单位存在保护资金不足的现象，文物保护中资金缺乏的问题直接导致了文物保护不力以及过度利用文物等问题的出现。表技3-9文物保护单位管理机构经费来源分类别统计表综上，我国文物保护单位呈现以财政渠道为主、市场和社会渠道助推的局面。但市场和社会渠道建设相对滞后，且地域差距明显。而文物保护单位资金整体不足是影响我国文化遗产事业发展的主要瓶颈之一。资金供给的不足，也使得经营机制在文物工作的制度化建设中显得更为重要。1.3.2经营机制经营机制是确保文化遗产实现“合理利用”的制度保障，也是近些年来文化遗产事业的重要机制创新领域。前三本蓝皮书对经营机制都有较为深入的分析：2008年蓝皮书总结了我国文物遗产单位“非营利性为主、事业化管理与企业化经营相结合”的经营管理模式，并指出了我国文物管理经营机制市场化的两条改革路径：第一是利益市场化导向的改革模式，主要有上市公司改制模式、旅游企业资源整合模式、企业参股的股份制改革模式等三种；第二是公益市场化导向的改革模式，主要是企业参与公益事业管理的改革模式[40]。2009年蓝皮书则从博物馆的管理体制角度，描述分析我国文物遗产单位管理中存在的主要问题并分析了成因。2010年蓝皮书则以“红岩联线”为例总结了我国文物经营机制的改革和创新。[41]根据前三本蓝皮书的经验和调查结果，文化遗产经营机制，针对不同的管理成员，也可对应分为三类，即行政管理、事业管理和企业管理三种。行政管理主要的参与者是行政类管理单位。经营过程中，通过行政法规和行政手段对遗产进行管理，主要以发挥遗产的公益价值为主要目标，尽量避免进行市场化经营。事业管理主要的参与者是事业单位。在经营过程中，事业单位主要负责文物的管理和保护，并且按照上级行政法规对文物进行相关的开发和利用，主要通过行政命令和统筹管理开发文物，以行政化而非市场化的手段经营主要业务，而只将部分业务进行市场化经营。企业管理主要指管理参与主体为企业，在经营过程中以企业形式组织单位的管理，通过股份制、上市等手段进行经营管理，并将文物管理中的大部分业务合理市场化，通过市场竞争机制提高文物单位的经营效率。我国文物管理经营机制中，以行政管理、事业管理为主，企业管理为辅，且文物管理与经营秉承非营利性[42]的公益目标。表技3-10我国文物保护单位经营机制分类其实，文物经营机制的核心在于根据各类文化遗产资源在保护上的不同要求和在利用上的不同属性，在保护和利用之间寻求平衡点，建立一套能够克服管理工作中的主要发展约束并更全面地发挥文化遗产功能的体制机制。[43]而文化遗产事业管理体制改革和机制创新的前提是“保护为主、抢救第一”，而改革的目的则是通过“合理利用、加强管理”，保证“深化改革、开拓创新，始终保持我国文化遗产事业的生机和活力”，[44]而改革的大方向都是所谓“所有权与经营权分离”，让政府和市场各自扬长避短、各得其所。但与传统管理期的管理体制调整主要受客观约束（行政资源供给状况和政治经济体制）影响不同的是，在市场化改革中，改革的路径选择更多是受主观因素影响——甚至可以说不同的改革模式就是各地的政府对文化遗产选择了不同的管理目标所致。[45]综上，在经营机制层面我国文物管理体制正在向“高效”的方向发展，公益性和非公益性的平衡、政府与市场范围的合理划分以及保护和利用的平衡等问题正在局部得到妥善的解决。[46]1.3.3监督机制监督机制是确保文物合法处理保护与利用关系最直接的制度保障。目前，我国文化遗产事业初步形成了以文物行政管理部门为主、相关职能部门为辅、公众初步参与的多层次的监督机制。文物行政管理部门正通过相关法规整合和加强执法监督努力实现从部门管理到行业管理的角色转变，在文物保护与城市化建设、重大工程建设、新农村建设和旅游产业发展的关系处理上已经发挥了较为有效的监督效果。“十一五”以来文物系统的督察机制不断完善，不仅成立了有关机构，还建立了年度专项督察、重点案件督办、执法人员培训、案卷评比等执法督察制度，初步形成了一套较为有效的督察体系：①成立了国家文物局督察司，使得文物监督工作在全国层面上有了统领和协调机构。2009年3月，《国家文物局主要职责内设机构和人员编制规定》经国务院批准印发公布，其中强调文物部门在机构改革中要“加强文物行政执法督察职责”，负责世界文化遗产保护和管理的监督工作，并明确了督察司的职责。[47]②建立了全国文物安全工作部际联席会议制度，这使相关部委间有望形成文物安全工作的合力。2010年5月国务院印发了《国务院关于同意建立全国文物安全工作部际联席会议制度的批复》，同意建立全国文物安全工作部际联席会议制度。全国文物安全工作部际联席会议由包括文化部、公安部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、海关总署、工商总局、国家旅游局、国家宗教局以及国家文物局在内的10个部门（单位）组成，文化部为牵头单位，联席会议办公室设在国家文物局。联席会议由文化部部长担任召集人，各成员单位有关负责同志为联席会议成员，联席会议办公室主任由国家文物局联席会议成员担任。全国文物安全工作部际联席会议原则上每年召开一次全体会议，其主要职能是：统筹协调全国文物安全工作，研究制定打击文物犯罪、遏制文物行政违法行为、加强文物安全的政策措施；指导、督促、检查有关政策措施的落实，协调解决文物安全工作的重大问题，促进部门、地方协作配合，形成工作合力。联席会议的成立对于各相关部门加强沟通、密切配合、相互支持、形成合力，加强文物安全、打击文物违法犯罪具有积极作用。③开展了各种专项检查和打击文物犯罪专项行动。国家文物局对重点地区和单位进行专项检查，检查的重点是破坏文化遗产的各类违法行为，特别是将文物作为或变相作为企业资产经营的违法行为，重点追究因决策失误、玩忽职守，造成文化遗产破坏、被盗或流失的责任人的法律责任。[48]然而，我国的文物监督体制仍有诸多不足之处，远称不上“高效”。从2008年蓝皮书中相关内容的分析可以发现，目前造成文化遗产经济功能发挥无序和管理矛盾处理乏力等问题的直接原因就是遗产管理中的监督机制不健全，其主要表现在监督机制缺失、法律体系漏洞、责任追究不力等方面。虽然文物系统在查处违法行为上可谓不遗余力，但大部分只是在国家文物局开展专项行动时地方政府才会主动配合、协调工作，基层文物管理部门没有且无能力将督查工作常态化、落实在日常工作过程中。事实证明，由于文化遗产资源的特殊性，其一旦遭受破坏，造成的文化价值、经济价值的损失不可估量且很难挽救。因此，传统的“事后监督”形式虽然在处置违法行为等方面具有一定效用，但从文化遗产事业的科学发展要求来看，需要将其通过体系化的改革逐步转变为“实时监督”、甚至“事前监督”，以确保国家的有关行政资源投入规定能够得到落实、日常工作能够依法进行并有效降低发生违法行为的概率[49]。还需要指出的是，我国文物监督过程中的另一难点是管理成员的多元化。不同部门均有权管理文物，使得在全国和地方层面难以建立一个独立于各个部门的独立监督机构。文物系统内部的机构是否有权管理其他部门管辖下的文化遗产资源、其他部门的管理单位是否会遵循文物系统的检查规则和标准，都是实际工作中的重要问题。另一方面，我国文物监督系统公众参与程度较低，公民对文保工作的重视程度不够，也缺乏相关的保护理念。综上，我国文化遗产事业初步形成了以文物行政管理部门为主、相关职能部门为辅、公众初步参与的多层次的监督机制。但是部门间监督机制缺乏、系统内部监督力度不够以及民众参与程度较低等问题依旧严重，文物管理的监督机制仍未实现“高效”，健全完善文物保护监督机制仍将是文物工作发展的重点之一。1.3.4协调机制协调机制是合理保护、管理文物的润滑剂[50]。目前，我国文物保护协调机制的建设才刚刚起步。如前文所述，文物管理中存在“多头管理、职能交叉”的问题。横向上，管理文物的部门除文物局以及文物相关机构外，还涉及民族事务部门、国土部门、建设部门、环保部门、林业部门、旅游部门、宗教部门等；纵向上，上级文物部门在具体管理中，需要协调下级文物部门间以及下级文物部门与其他部门之间的关系，以促进文物保护和利用政策的切实落实。因此，文物管理系统协调机制是针对我国文物管理成员“多元化”现象而建立的，其作用在文物现实管理工作中十分重要。我国文物管理协调机制的建设起步较晚，各省文物机构都在尝试构建符合地区具体情况的文物协调机制。各省市文物系统加大与其他机构协调的具体举措可概括为5个方面：①加强文物管理协调的制度建设。第一，加强法律法规的建设，使文物管理协调机制制度化、法制化。如山西省已起草制定《非文物部门管理文物保护单位的管理办法》，切实加强对宗教活动场所以及烈士陵园等爱国主义教育基地的管理。第二，成立较高级别的保护委员会，统一协调。如上海市建立了上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会[51]，由分管副市长任主任，在市政府的领导下，统一管理和统筹协调市内相关机构；又如辽宁省定期召开文物管理委员会成员例会，协调解决文物保护单位保护、管理和其他方面的问题；再如四川省成都市成立的“市文管会办公室”，有权与相关部门协商部分文物管理事项。第三，构建良好的沟通机制。如山东省建立文物行政部门及相关部门之间的联系会制度，形成文物保护议事机制，理顺文物保护管理机制，相互配合协商，加强沟通，事前介入文物的保护。第四，通过协议书明确各自职责。如涉及文物保护单位的产权、使用权以及相关规划的问题中，与相关部门签订协议，明确其中各自职责，加强管理和保护。如湖北省依法与基层政府或个人签订文物保护协议，并依照保护协议管理文物。②加强前期规划以实现预防式保护。文物部门通过与其他同级部门的事前协商以及对下级政府和部门的合作，制定出符合地区情况的文物保护和管理规划。部分省市在加强文物保护单位监管的同时，注重加强联系，会同相关部门对文物保护单位的规划内容进行修改、完善，确保规划的可操作性和科学性。省级文物部门加强督促县级政府协调各部门做好文物保护规划和城乡发展规划等相关规划的衔接工作。③加大文物工作以及文物系统法律法规及标准的宣传力度。文物系统借助各种机会，采用多种手段、多种方式，大力宣传《文物保护法》、《长城保护条例》等相关法律法规，以提高民众的文物保护意识，营造全社会保护文物的热情，也提高了其他部门对文物保护和管理的重视程度。④联合监管。文物部门与公安、消防部门联合对文物保护单位进行安全、消防检查，与公安等部门联合开展执法活动，严厉打击文物犯罪，共同做好文物保护和监管工作。⑤加强文物管理日常工作中的多部门合作。如利用每年度的文物安全大家查获等活动，邀请有关部门参与对共关单位的检查，共同协助做好文保单位的保护和管理工作。随着文化遗产事业重要性的不断提高，文物管理协调机制也初步建立并不断完善（如图技3-6），但远未达到“高效”的目标。图技3-6我国文物管理协调机制1.3.5小结综上，我国文化遗产事业的管理机制虽然不断完善，但还远未实现“高效”。①资金机制上，呈现以财政拨款为主、市场和社会资金渠道兼容的局面，但市场和社会资金渠道相对滞后，且地域差距明显。而文物保护单位资金整体不足是影响我国文物事业发展的主要“瓶颈”之一；②经营机制上，虽然文物管理体制正在向“高效”的方向发展，但是公益性和非公益性的平衡、政府与市场范围的合理划分以及保护和利用的平衡等问题仍没有得到妥善的解决。规范、科学的经营机制改革，仍然比较罕见；③监督机制上，初步形成了以文物行政管理部门为主、相关职能部门为辅、公众初步参与的多层次的监督机制。但监督力量薄弱、监督成效不佳、群众意识淡薄等现象仍然不能忽视；④协调机制上，相关建设刚刚起步，虽然初见成效，但横向和纵向上的协调力度和效果依旧不佳，协调机制缺失和失灵等现象也层出不穷。所以，构建“统一、规范、高效”的文化遗产管理机制仍旧任重而道远。2文物保护单位管理的面上问题主题报告第三章中指出，我国文化遗产事业发展态势良好，但是距离“统一、规范、高效”的发展目标还有距离[52]，体制机制还存在诸多不足。就此，我们结合2010年中国文物信息咨询中心所撰写的《文物保护单位管理体制调研报告》，对我国文保单位存在的面上问题进行梳理。2.1单位权限与管理要求不相称文物保护单位管理机构（以下简称文物保护单位）的权限与管理要求不相称。随着文物工作重要性的日益凸显，文物管理的要求不断提高。相对而言，文物保护单位的权限却受到法律法规、行政权力等多重限制，单位的有限权力难以充分实现日益增长的管理要求。一方面，文物保护单位管理的法制尚不健全，规范具体保护管理行为的地方性、专题性法规立法工作滞后。规则的滞后以及不完善，限制了单位获得相应的管理权限。另一方面，文物保护单位隶属关系非常复杂，职能交叉和多头管理现象比较普遍，管理体制机制没有完全理顺，这导致文物保护单位管理权限界定不清等问题。个别地方和单位重经济建设，轻文物保护；重开发利用，轻保护管理，而文物部门职权有限，对一些非文物部门使用文物保护单位中存在的问题，监管无力，处理无方。此外，部分地方政府实行严格的体制压缩政策，面对分工日益细化的文物保护管理需求，各级文物行政机构的设立面临着重重困难，粗放式的管理随着日益繁重的保护压力，已经难以适应飞速发展的建设需要；而文物保护单位大多属于事业单位，没有行政权力，当文物保护单位管理权与使用权分离时，很难进行有效的管理。文物管理单位的权限与管理要求不相称又体现在文物行政执法力量薄弱。文物行政执法的主体包括了文物、工商、公安、规划、建设、国土、环保等多个部门，由于文物部门自身缺乏执法队伍，协调相关部门效率不高，发生文物破坏情况时，往往不能得到有效遏制或及时处理，对文物市场的监管也不到位。尤其是面临法人违法、强势部门违法时，执法难度很大。2.2财政投入难以满足依法保护需要全国范围内文物保护经费来源相对渠道单一、投入总体不足。《文物保护法》要求各级政府解决的文物保护经费一直得不到落实，这成为困扰文化遗产事业发展的主要瓶颈之一。由于缺少经费，文物保护单位“四有”等基础工作薄弱，“欠账”很多，监管不到位；许多文物保护单位无人看护，保护设备无力配置或更新，安全技术防范设施、野外文物避雷设施、消防基础设施基本不能达标，缺少必要的物质条件，使文物无法得到有效保护；现有文物修缮工程量较大，有的地方和单位文保经费投入杯水车薪，使相当数量的文物保护单位不能得到及时修缮。[53]另外，正如本章第四节所分析，我国文物管理资金机制尚不健全，管理单位资金来源单一。尤其是保护经费的来源更是以国家财政和地方财政为主，而很多文物管理单位尚无保护经费来源渠道（参见表技3-11和图技3-7）。表技3-11文物保护单位保护经费来源分级统计表图技3-7我国文物保护单位保护经费来源结构2.3人员编制和队伍素质难以满足工作需要专职文物保护管理机构建设严重滞后，许多基层地方的文物保护单位没有设立保护管理机构；有的县（区）虽然成立了文管所，但机构小、建制不全、人员编制长年得不到落实。许多新成立的“风景名胜区管委会”、“高新技术产业开发委员会”、“经济开发区管理委员会”等，普遍未成立文物行政部门和文物保护管理机构，致使分布在这些地域内的部分文物保护单位出现管理“空白”。不少文物保护管理机构专业人才缺乏（参见表技3-12和图技3-8），技术力量薄弱，加之经费紧张，在开展文物普查、考古发掘、保护规划编制、修缮修复等工作时经常无力实施，只能依靠其他部门协调解决。目前已取得文物保护工程勘察设计、施工、监理资质资格的单位和人员数量较少，不能满足文物保护工程对专业人才的巨大需要。表技3-12文物保护单位管理机构现有人员职称情况分级统计表图技3-8我国文物保护单位人员职称结构2.4开放程度不高文保单位开放程度不高，单位用途却呈现多样化、分级差异的态势，未能充分发挥文保单位的工作职能。我国文物资源众多，但文保单位的开放程度却差强人意（表技3-13）。文物单位开放程度低说明我国文物保护与管理中没能充分发挥文物的价值，同时也反映了保护状况和管理水平上的问题。表技3-13文物保护单位开放情况分级统计表与此同时，我国文物保护单位用途也呈现多样化、分级差异的特点。总体上看，“开放参观”、“工农业生产”和“无人使用”的比例较大。分级来看，国保单位中“开放参观”的比例最大，超过半数以上；而省保单位和市县保单位的“开放参观”情况不好。值得注意的是，“无人使用”的文物保护单位比例在1/5以上，充分说明了我国文物保护和管理中存在重大缺失（参见表技3-14和图技3-9）。表技3-14文物保护单位用途分级统计表续表图技3-9我国文物保护单位用途结构2.5延伸服务与配套服务不足在文保单位管理中，延伸服务与配套服务不足，使文化遗产的教育、科研等公益性功能未能充分发挥。不过，这一问题难以从《文物保护单位管理体制调研报告》找到量化数据来反映。考虑到文物保护单位与博物馆在发挥公益性功能上的手段相仿且大多数博物馆在开放方面要好于文物保护单位，因此文物保护单位这方面的问题我们可以从相关评估中窥见一斑：《国家一级博物馆运行评估报告（2008～2009年度）》对我国一级博物馆的评估结果显示，尽管一级博物馆在公共关系与服务领域做了大量工作，获得了社会的积极响应，但在公共关系和观众服务项得分率都仅略高于60%。这间接定量地反映了博物馆的延伸工作不到位，没能提供较为完善的配套服务。整体上看，博物馆仍然是比较封闭的机构，难以真正实现与社会的有效互动，与开放、共享的时代潮流不相适应。定性评估二级指标中博物馆网站尽管只占3%的份额，却成为影响博物馆排名的一个重要因素。该指标显示，个别馆在这个项目上得分相当高，而不少博物馆却拿了零分，两极分化极其严重。博物馆网站平均得分率只有51%，从博物馆行政级别看，地市级博物馆网站平均得分率最低，只有39%，从博物馆类型看，纪念馆网站平均得分率最低，只有43%，说明博物馆在利用新型媒体提升文化传播水平方面特别需要加强。延伸服务通常较好的博物馆尚且如此，文物保护单位的情况则不言而喻。这说明，要让文化遗产事业带来美好生活，文保单位管理机构必须从改善和拓展相关延伸服务做起。2.6小结在2010年中国文物信息咨询中心所撰写的《文物保护单位管理体制调研报告》中，对我国文物保护单位以及管理体制所存在的问题做了较为详细的调查（参见表技3-15和图技3-10）。表技3-15影响文物保护单位保护的因素图技3-10我国文物保护单位存在的问题调查就此，我们结合调查结果以及前三部蓝皮书的总结，通过归纳和分析，可以将文物管理中管理制度方面和管理水平方面的问题总结于图技3-11。图技3-11文物保护单位管理存在问题的成因归类*根据这些问题，我们认为：在现实管理中，文物保护管理体制存在单位权限与管理要求不相称、资金不足（包括资金来源渠道单一）、队伍力量不足，开放程度不高、延伸服务与配套服务不足等相关问题，极大地影响了文保单位的管理效果。而主要从制度层面解决这方面的问题应该是“十二五”期间事业改革的重要突破口。3大遗址管理概况、问题和案例说明3.1大遗址保护项目管理概况和问题在不可移动文物中，大遗址显得特别重要，其管理情况、问题及相关体制机制与普通的文物保护单位相比存在个性。在《文物保护单位管理体制调研报告》中专门针对大遗址保护项目的数据较少，且即便对“十一五”期间立项的100处大遗址也没有较系统的统计数据，[54]因此本年度蓝皮书的研究只能暂时聚焦于大遗址中的国家考古遗址公园。目前已经挂牌的12个国家考古遗址公园的基本情况如表技3-16所示。在2010年蓝皮书的特别关注二中，我们曾这样总结国家考古遗址公园在“公”方面的属性：不仅是公有制的“公”，也是让公众受益的“公”，还是分区利用并向公众开放的“公”。根据这12个公园的情况，对比这三方面“公”的属性，可以认为我国目前的大遗址保护项目在管理上存在两方面问题。[55]第一，在公益性功能发挥上没有进展。大遗址保护项目的首要目的是保护遗产，并充分体现遗产的公益价值（包括科研和教育价值）。而在这方面，除了少数遗址公园做得较好[56]，多数遗址公园都未全面体现其公益性功能。这种不全面主要体现在两方面：其一，向公众开放的“公”没有大变化。许多公园挂牌后在向公众开放、为公众服务、接受公众监督方面并无大的进展，并未使其教育功能惠及更多人群，在公众参与上也没有新举措。比如圆明园，在成为国家考古遗址公园后，并没有较大变化，依旧是一个较为封闭的“公园”，公众在利用其休闲、参与其管理等方面并未发现“公园”与“非公园”的差别；其二，让公众受益的“公”也没有大变化。大遗址保护项目中公益价值挖掘不深，这主要体现为公益性的教育和宣传手段依旧单一，深度不够，不能很好满足民众深层次的需求。表技3-16我国国家考古遗址公园管理情况统计表续表第二，大遗址保护项目的经济功能发挥不充分。大遗址保护项目的另一重要功能是带动区域经济发展，强区惠民。这种带动作用体现于两方面：其一，促进遗址区内部的相关产业发展，提高经营收益；其二，是通过改善人居环境、完善配套基础设施等手段，带动周边服务业发展。而在大遗址保护项目的实际建设中，绝大多数遗址区内相关产业的发展基本没有新举措，相关经营性业务并未体现机制创新，[57]经营效率和质量都有待提高。同时，不少大遗址保护项目并未很好地与周边地区的经济社会发展衔接，对周边产业的带动效应不强。综上，我国大遗址保护项目中依旧存在一些问题，尤其是国家考古遗址公园的制度建设进展不大，下文将以良渚的管理单位体制为例，对此进行详细说明。3.2管理单位体制及其问题的案例说明2010年蓝皮书中对大遗址的保护和管理有较为详细的分析，并以大明宫国家考古遗址公园为例进行了论述。在此基础上，本节以“成员—规则—机制”为框架，对另一处国家考古遗址公园——良渚国家考古遗址公园——进行管理单位体制案例分析。[58]管理成员方面，良渚国家考古遗址公园采用“特区”管理模式，较好地“统一”了管理成员。良渚成立由市政府统一指导的专门机构，负责遗址公园的日常管理工作。《杭州市良渚遗址保护管理条例》中规定：“杭州市人民政府组建良渚遗址保护管理机构，具体负责良渚遗址的保护和管理工作。”在此指导下，成立副厅级的杭州良渚遗址管理区管理委员会（浙江省杭州良渚遗址管理局），负责管理区范围的文物保护、城乡规划、经济开发、社会管理及其他工作协调与监督等，并受余杭区人民政府委托，对良渚瓶窑两镇实施管理。这种“特区”管理模式，将良渚国家考古遗址公园与周边区域“打包”交给地方政府性质的机构管理，切实将遗址建设和地区经济社会发展相融合，易于体现大遗址三方面的“公”属性。另外，该种模式，易于协调多方利益，统一管理成员，确保管理有力。管理规则方面，制定《杭州市良渚遗址保护管理条例》，规定了保护范围和管理机构、规划与管理、考古与展示利用以及法律责任，明确了遗址保护的方方面面。同时，近年来编制完成《良渚国家考古遗址公园控制性详细规划》（报批稿）、《良渚文化博物馆新馆周边环境综合整治工程控制性详细规划》，较好地协调了文物系统与其他部门之间的利益关系与权力范围，统筹了良渚国家考古遗址公园的规划与建设。管理机制方面，初步形成本级财政支持下[59]，分区管理、统一监管的格局。资金层面，杭州市、余杭区人民政府将良渚遗址保护管理经费分别列入本级财政预算，设立良渚遗址保护专项资金，并鼓励国内外社会力量捐助良渚遗址保护事业。其中，专项资金应专款专用于良渚遗址的保护，并接受财政、审计部门的监督，且政府大力支持完善周边基础设施建设。经营机制层面，进行分区管理，将良渚遗址保护范围划分为重点保护区和一般保护区[60]：重点保护区内统一规划，建设与管理进行严格行政审批；一般保护区内，可适当进行特许经营，以提高经营效率[61]；保护区外，统筹各项事业发展，较好地顾及周边居民的生产、生活，惠及民生。[62]监督机制层面，明确“良渚遗址保护管理机构的保护管理工作，应当接受国家、省、市文物行政管理部门的业务指导和监督”，在上级单位的统一监督下，落实各项建设，初步实现了大遗址保护项目对周边经济社会发展的带动作用。综上所述，良渚国家考古遗址公园的建设采用“特区”管理模式，协调了管理成员，促进了遗址建设与社会发展的同步，较好地解决了大遗址保护项目中的一些难题。同时，加强法律法规建设，提高管理规则的协调效能，并打造“本级财政支持、分区管理、统一监管”的管理制度，从而全面推进良渚国家考古遗址公园向着“统一、规范、高效”的管理标准发展。不过，即便是良渚大遗址这样相对比较完善的管理方式，在相关体制机制建设上也突破不大，资金机制、经营机制和监督机制的建设与传统文物保护单位管理相比几无突破，使大遗址公益性功能和经济功能的充分发挥仍然有明显的制度障碍。为此，我们必须借鉴国外相关建设的先进经验，并结合我国国情，切实做好大遗址（尤其是国家考古遗址公园）保护项目的制度建设工作。[63]4发达国家大遗址管理体制机制及其对中国体制机制建设的借鉴尽管大遗址是中国特有的政策术语，但许多发达国家对类似大遗址的文化遗产也建立了管理体系。本节以我国大遗址管理体制机制存在的问题为线索，总结美国和日本在大遗址管理上的经验尤其是体制机制方面的经验，以期为中国的相关管理体制机制改革创新提供借鉴。尽管由于产权制度不同、政治体制有别，发达国家在不可移动文物管理上的经验很难照搬到我国，但大遗址这类不可移动文物的管理，因为有了《保护世界文化与自然遗产公约》，有了国外很成熟的国家公园管理体制，借鉴作用还是比较强的。其中，从规范性和管理效果而言，美国、日本的相关体系借鉴意义较大。4.1美国国家公园管理体系及其对中国文化遗产管理体制改革的借鉴美国是文化与自然遗产资源丰富且管理较为成功的国家，其基本的管理理念是根据遗产资源的公益性确定遗产资源的使命，然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理能力、管理手段与管理目标相适应。总体来看，美国国家公园管理体系管理成员较为统一，管理规则相对规范，管理机制比较高效。因此，本部分以我国文物管理中的问题为导向，按照“成员—规则—机制”框架分析美国国家公园管理系统，[64]以利于我国在完善管理体制机制时借鉴。4.1.1美国国家公园管理体系概况美国国家公园管理体系是由内务部国家公园管理局管理的陆地或水域的总体，包括国家公园、纪念地、历史地段、风景路、休闲地等20多个不同类型区域的所有土地、水面。截至2010年，美国国家公园管理体系共含391个单位，总面积33.7万平方公里，覆盖49个州，约占国土总面积的3.64%。其中“国家公园”共计58处，面积为20.9万平方公里，约占国家公园系统总面积的62%。美国国家公园管理体系在面积上约占全美保护地的1/4，是美国最为重要的遗产管理系统。其中，以文化遗产为主的国家公园（如自由女神像）、国家历史地、国家纪念地、国家历史公园等与我国大遗址的保护区相类似，其相关管理体制机制对完善我国的管理借鉴意义明显。4.1.2管理成员正如上文所述，我国文物管理中管理成员成“多元”态势：不仅存在各部门交叉管理的现象，也存在管理单位性质的多样性。与之相比，美国国家公园管理体系的管理成员就相对“统一”。美国国家公园管理体系由内务部下属机构国家公园管理局[65]进行对所有国家公园体系成员的垂直管理。美国国家公园管理局代表国家管理国家公园系统的行政、规划建设、业务技术、旅游经营、人事任免等事宜，在管理权归属上具有唯一性和排他性，联邦、州、地方、部落等的各相关机构是其合作对象和伙伴。同时，美国国家公园管理局还附设有一个全国领导委员会，由局长、副局长、会计总管、信息总管、助理局长、区域局长、美国公园警察局局长等人组成。咨询委员会为国家公园管理局局长的决策提供咨询并参与讨论，之后管理局局长才制定总体性的立法目标和战略，从而指导全局范围内的各项目标和计划的完成。国家公园管理局总部还另设有一个国家项目中心，负责为各地区和公园单位提供专业和技术支持，这个项目中心包括6个分中心，分别是账务操作中心、哈普斯渡口中心、丹佛服务中心、全国文化资源中心、全国保护技术与培训中心、全国游憩与保护中心。公园单位是国家公园管理局最基本的管理实体，每一个单元都设定一名负责人（或公园经理），但允许一个负责人负责多个公园单元的管理。公园单位负责人对具体管理目标的实现负有责任，对区域局长负责，其管理的内容包括：解说和教育、游客服务、资源管理和保护、设施管理，其他如调配、签约、人事和财务管理等行政职能，另外，负责人同时兼任国家公园管理局项目的现场代表（美国国家公园的管理组织结构图参见图技3-12）。美国国家公园管理体制的管理成员相对“统一”，垂直管理的体制也比较“高效”。相比之下，中国文物管理体系则有一定差距（两种管理体系的管理成员比较见表技3-17）。4.1.3管理规则我国文物管理规则已经体系化，但规则体系的涵盖范围和深度仍然不够。而且，文物保护单位管理的法制尚不健全，规范具体保护管理行为的地方性、专题性法规立法工作滞后。相比之下，美国国家公园的立法则体系科学、层次分明。图技3-12美国国家公园管理组织结构表技3-17中国文物管理体系与美国国家公园管理体系的管理成员比较美国国家公园管理体制立法[66]从三个层次上为国家公园系统提供了支持。首先，主干立法对国家公园土地及管理权的归属做了明确规定（《国家公园组织法》）；其次，立法对国家公园系统的地位做了明确规定（一般授权法）；最后，除部分在1906年古迹法授权范围内、由总统在联邦司法权范围内直接批准成立的国家纪念地之外，国家公园系统内绝大多数保护单元的成立都有专项立法支持（成立新的国家公园必须经国会批准）。此外，一些分支立法（非直接针对国家公园的立法）对国家公园的管理和保护也发挥着重要的支持作用，如《环境政策法》、《博物馆法》等。在这套立法体系下，国家公园管理局的日常管理依照一套分级管理、层级清晰的管理指令系统开展。其共分为三个层级。“管理政策”是指令系统中的第一级；由国家公园管理局局长签署的“局长令”是第二级；第三级则包含了一、二级之外的所有专门用于指导员工履行职责时使用的各种专业性材料（如手册、参考册等），涵盖了执行“管理政策”和局长令的具体细节建议，其命名和编号与局长令具有一致性。可用表技3-18来系统比较中美两国的相关规则体系，不难发现我国文物保护相关法律法规体系分类不细、法律位阶不明晰、系统内外立法不统一。表技3-18中国文物管理体系与美国国家公园管理体系的管理规则比较4.1