乡村社会成员体系的权利形态：初级共同体到国家共同体

乡村社会成员体系的权利形态初级共同体到国家共同体

乡村治理的核心问题是公民权利的建构问题。不管是哪个层面的治理制度设计，最终的根据一定是落实到公民权利——政治权利、经济权利、社会权利等基本权利的制度保障上。不能想象，治理现代化的本质取向只是权威积累和秩序强化；更不能想象，治理能力提升的是强制力主导下的国家与公民之间的控制与庇护关系。从公民权利出发来阐释乡村治理，就是要指出乡村治理所面对的问题不仅仅是一个制度安排问题，更为本质的是公民权利的制度化保障问题。乡村治理不只是个秩序问题，更是一个公民权利的规范问题，只有从公民权利的制度化上来推进乡村治理建构，才能最终实现乡村治理的民主化与法治化。本章考察了乡村治理的一个案例——汉中实践，发现其从新中国成立以来建构的治理权威结构和治理理念并没有发生任何实质性的变化：一元化的行政权威治理，行之多年的基层自治组织不仅不能发挥应有的功能和作用，反而处于不断萎缩中，社会力量不能实质性地参与到乡村治理当中，农民的权益不能完全得到制度性的保障，农村的衰败和基层政府治理的无能随处可见。这一切让人思考乡村治理建基于怎样的原则和社会基础之上，经济社会的发展到底给乡村社会治理带来什么变化。一从小共同体到大共同体公民权利建构在中国不过百余年，而农民公民权利的现代性意义一直没有完整地构建起来。现代公民权利包括基本权利、政治权利、经济权利、社会权利等，而现代国家建构的目标是要达成国家与社会关系基于上述各种权利的规范和法律固定上，而且新的国家治理原则是宪法原则，治理方式是宪政方式，政府治理和社会治理建基于公民权利的保障和实现上。因此，不管城市或乡村，其社区治理无不建构在法治化民主化基础之上。但从中国现代国家建构的目标和结果上看，只是在国家权力一统天下——民族国家的形成——的意义上达到了目标，也就是说，基于公民权利和法治原则之上的民主国家的建构远没有完成。概言之，中国政治是农民政治，不管中国现代国家建构的蓝图有多么宏大，历史使命感有多么不容置疑，乡村治理的逻辑和走向却是传统的政权与农民关系——强力与服从形式的不断翻版和改造而已。帝制时期的乡村治理是一种所谓的“乡绅自治”，而乡绅自治建构在乡村“小共同体”——小农家族共同体的依附性上。帝制时期，皇权的建制在县一级，在县之下，乡绅治下的乡村治理建立在自给自足的小农经济社会基础上。在这个历史时期，乡村治理的核心是联通上下——皇权与乡村社会——的绅权。作为绅权的主体，乡绅阶层是皇权和乡村社会的中介人，对上，维护皇权统治，保证乡村社会秩序；对下，提供皇权所不能提供的公共服务，充当小农阶层的代言人。建构在绅权之上的乡村治理的基本功能，则是由地方士绅或宗族大户维持秩序，对乡村社会征收赋税、摊派徭役、征集兵丁、维持治安、推行教化。皇权通过直接对县官负责的代理人——乡绅这一中介实行对乡村社会的治理和控制，由绅权将国家治权与乡村社会连在一起。显然，乡绅自治是确立在小农对家族共同体的依附上，而不是确立在民众个体权利的制度保障上，也就是说，乡绅自治不是乡村社会自治，乡绅只代表自己的利益，而不代表乡村社会的其他群体利益。简言之，建构在绅权之上的乡村治理不是现代意义上的地方社会自治：“首先，参与者仅限于作为少数人群体的士绅。其次，士绅既非地方百姓选举的代表，也不是政府任命的代表。他们只不过凭借自己的特权地位而被（习惯上）接纳为地方社群的代言人而已。”[1]实质上，乡绅参与乡村公共事务的角色性质并非基于法律的明文规定或政治义务，也就是说，乡绅自治不具备公共性组织的角色性质，只不过是服务于皇权专制政治治理结构——县之下的一级而已。近代以来的现代国家建构过程，对中国的乡村治理来说，就是乡村社会不断融入国家权力的一体化过程。现代国家建构（State-building）——现代性在国家制度体系上的集中体现，在中国直接表现为国家权力向乡村社会大规模渗透，它倾全力要完成两个目标：一是国家财税汲取，二是社会控制与动员能力。但是，随着传统乡村社会结构的逐步解体，现代秩序不仅没能成功地建构起来，同时，更具有本质意义的是，国家在基于公民同意的现代税制、公民权利的规范和法律固定上，却难有作为。也就是说，现代治理原则——国家与社会的权利关系、公民权利的法律规定等——既没有历史的基础，也没有现实的条件。所谓的政治现代化乃是国家至上主义主导的威权秩序的建构过程。换言之，中国现代国家建构并没有完成现代性内涵——人民主权意义上——的政治竞争与政治参与的扩展和现代国家与社会权利关系的结构性改变。具体讲，近代以来乡村治理是以国家权力为中心的基层社会权力结构的重组过程。这个过程的目标是要把国家权力扩张至基层社会，把发挥“经纪人”功能的乡绅阶层扫地出门或者官僚化。但历史上，这一过程并没有能够把国家权力贯彻到底，也就是说，清末的新政以及国民政府的现代化努力——如税制的改革、乡镇政权的官僚化、社会和教育服务等职能的履行等，因出现杜赞奇所谓的“政权内卷化”而造成国家能力不断地萎缩下去。新中国成立之后，国家权力通过一系列的变革——土地制度改革、公有制的建立、农业集体化及其他社会主义改造运动，真正完成了现代国家建构意义上的国家权力一统天下的实质局面，直接的效果就是新政权极大地加强了社会监控、动员能力和国家财税汲取能力。然而，这只是现代国家建构的一个面相，而现代国家建构的另一个面相，亦即国家与公民之间（基于各种权利配置规则）的现代关系构建，却没能得到实质性推进，而是以“政社合一”的人民公社体制，将农民直接置于国家的政治与行政控制之下，国家通过支配每个农民的日常生活把农民从之前依附于家族共同体里整合到国家这个大共同体的自上而下的集权体系之中。换言之，新中国成立之后，现代国家建构并没有把目标确定在现代国家与公民之间的权利关系构建上，也就是说，发生在中国的现代国家建构并没有完全朝着构建现代秩序的方向去努力。新中国成立后，乡村社会成员从家族小共同体里被纳入国家这个大共同体当中，而乡村治理就确立在乡村社会成员对国家共同体的依附性上。这个乡村治理的依附性是通过一系列的制度安排建构的——包括国家所有制的资源控制形式、政社一体化、城乡二元分治与户籍制度等。具体讲，第一，通过资源分配的公有制体制，国家权力实现了对社会经济生活的统辖，实现了对乡村社会政治及其他一切领域的控制，从而把乡村社会成员从传统小共同体纳入国家这个大共同体当中，这极大地强化了国家的社会整合和社会动员能力。第二，政社合一亦即国家与社会高度一体化。这个一体化是通过“政权下乡”和“政党下乡”，经由村社组织——民兵、党支部、大队、小队、农会、妇联、共青团等各种正式的和非正式的关系联系起来。这些组织都是国家嵌入乡村社会的外生秩序，反过来说，通过这样的制度性嵌入，乡村社会失去了主体性，乡村社会成员被纳入国家共同体当中。第三，城乡二元分治与户籍制度。与国家工业化的资本积累和计划经济体制、等级社会相适应，城乡二元结构和户籍制度有利于社会的稳定和管理，也就是说，城里人与乡下人的户口簿（“农业户口”和“非农业人口”）不仅成为一种身份的体现，更是一种资源享有权的确认。进一步讲，户籍制度造成公民在事实上不平等的根本原因是户籍制度承载了太多的附加功能，而且它的功能定位趋向于管理型，而不是社会自主的发展。从国家层面讲，城乡二元分治及户籍制度对农民权利的大面积损害包括：一是农民的政治权利无法得到平等保障，政治生活基本上是对城里人开放，对农民基本上不开放，也就是说，农民基本上没有诸如选举权和被选举权以及担任国家公职的权利；二是违背了现代民主社会的基本权利原则，诸如“人人生来平等”的原则、迁徙自由的原则，等等，广大农民的权利受到制度性的剥夺和歧视；三是对农民经济权利的剥夺，这包括私有财产权、平等竞争权利、就业权利，等等，而这种不平等源自城乡二元结构所造成的公民身份差别。概言之，政治现代化必须指向的民主权利的构建和确认与上述一系列制度安排是不和谐的甚至是对立的，比如利益表达的诉求、政治权利的要求、经济权益的保障、社会权利的伸张，都与威权主义的国家政权建设目标不能调和。总之，新中国成立之后，乡村治理是建基于乡村社会成员对国家共同体的依附性之上的庇护主义模式。也就是说，新中国成立之后，乡村社会成员从传统的小共同体进入国家大共同体，形成一种所谓“庇护主义”（Clientelist）的政治经济社会发展秩序。这个庇护主义的实质内容是“日常权威的行使，是通过分配被精英所垄断的而且是大众赖以生存的种种机会、产品和资源来体现的”[2]。也就是说，传统上相对独立的、维系在家族小共同体上的、带有一定程度自治的社会消失，国家与社会的界限不复存在，国家与社会高度一体化。这个庇护主义模式造成这样一种国家—社会治理局面：一是政府成为唯一的权威治理主体，它肩负的治理重任将其置于不可为而为之的重负和人民无尽期待的压力之中；二是政治权力变成“像父权一样的权力”，养成甚至鼓励人民依赖国家的习惯，在国家大共同体下，社会主体性丧失，社会自治组织和社会自治能力不能得到发展和成长；三是政治处于人民的掌控之外，政治成为少数人的事情，而个体则不断屈从于支配着他们的政治权力。二乡村治理基础：不完全公民权利不管是家族小共同体还是国家大共同体，农民一直受制于宰制他们的共同体支配。“人摆脱对共同体的依附成为独立的个人这样一个过程就是民主革命的实质，对农民来说，就是使农民得到完全的充分的公民权利，包括公共事务中的民主参与权利与私人领域中的自由权利。”[3]也就是说，国家权力宰制下的乡村治理并没有置于平等的公民权利的法律建构和制度保障上。改革开放以来，乡村治理的制度基础和社会基础发生了巨大变化——政社合一的人民公社体制解体，实现基层群众自治制度，同时，经济体制的改革促进利益多元化，社会结构的转轨使社会自主发展空间扩大，促进了社会多样化。但是，首先，无论是经济制度转轨还是社会结构转型，这个变化主要是“基层政府主导型”的变化。换句话说，基层社会变化主要不是社会自发的变化，而是基层政府控制下的变化——“规划变迁”，这种变化不可能也不容许在现行政治经济社会体制框架内走出多远。事实上，基层公共权力与社会力量还不成比例，社会组织不能发展起来，或者说，前者保持着强大的介入能力，后者还是处于弱小和“乌合之众”的成长状态。其次，这个由经济变革驱动的变化，并没有改变农民依附于国家共同体的基本事实——基层自治组织并没有获得实质性的自治，农民的选举权与被选举权流于形式化，村居委会成为乡镇政府一元化治理的工具，也就是说，基层自治组织因基层党政权力的实质介入而失去自治的意义。同时，农民权利原本处于的不平等地位因经济社会的变动却更加凸显，并且表现出群体抗争的社会运动特征，社会整合越来越困难。最后，基层治理体制并没有适应基层经济社会变革的大趋势，依然主导一元化治理的权威结构和控制理念。这一点，在中西部不发达地区比如汉中，表现得尤为明显。实地调研发现，40年来中西部的乡村治理没有发生任何有意义的制度性变革。但是，“不论一个社会的情况有多么复杂，各集团之间的力量对比总是处于变化之中，但如果社会要成为一个共同体的话，那么每个集团的力量应通过政治体制而发挥，而政治体制则对这种力量进行调节，缓和并重加引导，以便使一种社会力量的支配地位与其他许多社会力量协同一致。”[4]相对于传统社会，新生的社会力量带来了不断成长的解构能力，比如，对不平等身份歧视的反抗、经济权利的主张、迁徙自由的要求——这些都是“不完全公民权利”必然导致的结果，它的极端表现形式就是上访和群体性事件等抗争行为。这一切表明基层民众主体意识的觉醒和组织起来的社会力量，而且，利益多元化和社会的多样化逐渐扩展，迫使基层治理体系必须做出适应性调整，并以现代公民权利建构为核心，将基层公共权力和基层民众参与的功能、范围和边界确认和规范下来。21世纪以来，建立在民众对国家共同体依附性之上的乡村治理出现危机。从基层政府方面看，其传统的财富积累方式和管控社会的做法，因基层社会利益多元化和社会群体的多样性，已经不能持续下去。但是，它的应对方式——比如当下各种所谓的“治理创新”依然是对传统治理理念和治理方式的一种巩固和强化行为。赵树凯认为，陷入僵局的乡村治理表现为乡镇政府财政危机、政策失灵、权威下降和制度异化。各种制度不适应社会需求逐渐空置，无法有效运转。究其原因，除了传统体制的强大惯性这一历史原因，一个新的因素不容忽视，这就是基层政府的自利性追求膨胀，“极端的表现是，有的基层政府既不是中央的基层政府，也不是民众的基层政府，只是地方官员的政府”[5]。自利性的追求不断冲破规则的约束，对治理产生长远的负面影响：在行政体系内部，基层的自利性会破坏公务部门的连贯性。经过自利的过滤，上级的政策被选择性地下达，下级的信息被选择性地上报，变通、隐瞒和规避等风气自然形成行政阻塞，使得政策无所作为；在行政体系外部，基层的自利性会破坏干部和农民的关系，将公务人员的服务、承诺角色变成争利、指挥角色，形成双方的隔阂、疏远甚至埋怨，干群合作自然难以进行。但是，上述看法显然是放大了乡镇政权的自主性方面，而且这种放大有可能是混淆了政府治理的主体性与社会领域的自在形态关系，以致把基层政府的自主倾向或“自利性的追求”——任何一个政权都具备的倾向——推到了一个不恰当的位置和失真的程度。道理很简单：一是乡镇政权不能算是完整的权力，它在很大程度上扮演的是县政治理的执行者角色；二是没有充分考虑基层治理的地方性差异，这种差异性在发达地区（东南沿海）与不发达地区（中西部）表现在治理思维和治理结构上尤为明显，虽然这种差异性主要表现在行政权力主导力量的强弱，或者说，社会力量发展的强弱。并且，这种观点主要是从基层政府的立场上来看乡村治理问题的。不过，亦如其所观察的，迄今为止，基层政府的制度环境没有改变，基层政府的行为逻辑也没有改变，也就是说，基层政府的传统治理理念和治理运行机制并未发生根本变革。从根本上讲，当下乡村治理出现的问题是一个有关“现代性”的问题——公民权利的不完全和保障缺失，换句话说，当今的乡村治理基础依然是确立在农民的不完全公民权利之上。改革开放以来，农村社会发生了巨大的变化。但由于城乡二元结构、户籍制度、社会保障体制、土地制度等方面的原因，处在小农自然经济社会当中的农民，现在要面对一个工商社会，因此，其内在的困境和矛盾就表现为，原本就非常不完全的农民权利如何在传统农业社会与工商社会之间争取自身的权益并适应下来。诚然，制度的改变并非朝夕可得，而旧制度掩盖的社会不平等与不公正亦非指日可除，更深层的冲突却是源自这一系列不公正制度所依赖的原则，那就是，不完全公民权利造成农民从农业社会进入工商社会必然处于极其不利的生存状态和生存竞争当中。村民自治并没有给农村社会治理带来多大的生机和活力，事实上，村民自治依然在大共同体的权力掌控之下。尽管市场的开放让农民多了一条生路，但农民是背负着先天不足——不完全的公民权利来参与到市场经济生活当中的。这意味着，市场经济发展所带来的资源和机会，对于具有不完全公民权利的农民而言，并没有也不可能得到平等和公平的分享，这才是乡村治理出现危机的根源所在。改变的第一步也是本质性的一步：把强制转变为权利，并把顺从转变为义务，建构国家与社会关系（基于公民各种权利规范上的）的现代意义。托马斯·雅诺斯基指出，在公民权利的发展和渐进顺序中，国家是从黄蜂到火车头的过程。所谓“黄蜂”，是从前国家收取贡赋，像黄蜂那样“蜇人”，但不把人血吸干；而随着时间的推移，国家渐变成火车头，在老百姓支撑的轨道上奔跑。[6]对乡村治理而言，那就是让基层政府成为一个公共性质的组织，建构完全的公民权利，让基层社会释放自治的力量，加入乡村治理当中。然而，这种历史进步并非轻易获得，事实上，公民的种种权利，包括法律权利、政治权利、经济权利、社会权利等，都是通过政治现代化的不断推进而体现在国家与社会之间的权利博弈以及各种权利关系的规定当中。一个基本的事实是，40年的经济社会发展，农民的不完全公民权利并没有取得多大的进步。数以亿计的农民仍然行走在城市与乡村之间，而这个制度性的歧视则让农民处于极其不利的生存状态之中——农民工权益没有保障，乡村老人维持着旧的生产方式和生活方式。也就是说，在当今的乡村社会，支持基层治理的权威是自上而下的行政权威；乡村社会成员依然生活在不平等的旧体制框架之内，而这个旧体制框架由城乡二元结构、户籍制度、身份制度等构成，成为农民不完全的各种权利的制度性根源。一是以选举为基础的政治权利没有实质意义。比如选举权，因基层党政权力和利益政治等因素的进入而形式化。这一点在不发达地区表现得尤为突出。也就是说，基层自治组织的先天不足——有自治形式而无自治权，致使农民还不能成为乡村社会政治生活的主体力量。二是社会权利得不到保障。财产权是社会权利的核心，生命的权利和自由的权利都需以财产权为基础或是财产权的表现形式，政府的性质、目的、范围等都是为了实现公民的财产权。一直以来，一些基层政府无视和践踏农民个人的财产权利，尤其无视农民对其住宅、耕地和私人企业财产的所有权、使用权和经营权，对农民个人合法经营的土地和住宅进行强制征收和强制拆迁。三是经济权利的不平等。因体制性、制度性歧视的存在，农民在利益博弈中被边缘化与弱势化。新中国成立之后，国家推行的农业集体化和构建的城乡二元社会结构，使农民在职业上丧失了土地私有产权，在身份上被降为二等公民的地位。改革开放以来，对农民和农村而言，土地是以财产的形式体现的，但是，至今因政治的和法律的不能区分化的土地制度，使农民的土地权益保障处在不确定之中。总之，虽然改革开放以来，一系列政策诸如免征农业税、粮食直补、新农村建设、最低生活保障、新型农村合作医疗、免费义务教育、改善民生、基本公共服务均等化、服务型政府等新的改革举措，为建构完全的公民权利提供了发展条件，但是，农民公民权利的不完全在经济增长及社会转型过程当中日益凸显，直接反映在乡村治理的危机当中。三完全公民权利与乡村治理转型赋予乡村社会成员以完全公民权利，是推进乡村治理现代化的关键。换句话说，不完全公民权利不能实现多元主体参与的乡村治理现代化。乡村社会成员不完全公民权利的源头是公民身份的不平等，而公民身份的不平等源自城乡二元分治及其户籍制度。马歇尔指出：“公民身份是一种地位，一种共同体的所有成员都享有的地位，所有拥有这种地位的人，在这一地位所赋予的权利和义务上都是平等的。”[7]公民身份的本质就是国家要保证人人都能作为完整的和平等的社会成员而受到对待，而要确保社会成员的公民身份感和国家认同，就要把日益增长的公民权赋予每个人，包括农民。概括地讲，没有公民权利就不可能有公民身份感，也就不可能有国家认同。也就是说，公民身份的不平等，公民权利就不可能是完全的，反之亦然。农民各种权利的实现是乡村治理建构的核心。农民权利主要是指农民作为权利主体的利益，包括物质的、精神的和人身的各种利益，以及这些利益在法律上的反映、体现和保护。农民的政治权利主要是参与国家社会事务管理活动的权利，包括选举权、被选举权以及监督权等；农民作为小生产者，最基本的权利应该是其个体私有的财产所有权和对土地的承包经营权；而人身权则主要是农民作为社会主体根据宪法所享有的基本人身权利，如人格权、人身自由权、受教育权等。农民获得完全的公民权利与乡村社会治理体制结构和制度安排密切相关。也就是说，推进乡村治理现代化，首先要从制度上保障农民的政治权利、经济权利和社会权利，只有建立对上述权利的制度保障，并使乡村治理权威确立在社会来源基础上，农民的治理主体性才能够建构起来。张静认为，当代中国乡村社会存在的“治理矛盾”集中体现在授权来源和国家政权建设中：一方面，为协调基层冲突和政治稳定，国家不得不采用各种方法限制基层政权的恣意行为，比如限定税金——规定税金占收入比例的底线；另一方面，国家又不得不依赖基层政权从事发放贷款、实施免税、捐赠、福利和其他管治，这又等于支持了基层权威的合法性，助长了他们的权力。[8]张静指出，上述“治理矛盾”涉及当代中国农村政治的一个核心问题，即中国的基层政治具有二元结构属性，传统社会是“官民共治”，而现在则演变为“党政二元”，乡村社会日益成为国家权力和民间权威的交汇场所。乡村社会治理的二元结构产生有其内在逻辑：一方面，现代国家建设要从乡村社会中汲取大量的经济政治资源，就必然将国家权力的触角深入乡村；另一方面，乡村社会的治理必须依靠国家权力来维持基本的社会秩序，提供基本公共物品。这样一来，村庄治理组织实际上具备了双重功能：既帮国家办事，也要维护村民的共同利益。因而，执行这一治理职能的村政人物，自然就具有了双重角色：既是国家政权在农村的代理人，又要扮演村庄社区代言人的角色。因此，必须通过制度创新，在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构。在没有完成宪政构架的情况下，村民自治无法让基层政权真正成为公共服务部门，公民权利也无法最终建立起来。因此，以制度化的方法确立权威的社会性来源，强化权威的社会基础，是基层长治久安的根本。[9]从根本上讲，乡村治理的核心问题是农民权利问题。首先让基层自治从对基层政权的依附中摆脱出来，同时，把农民的主体性确立在公民权利的制度化建构和保障基础之上。从基层政府方面看，它要完成一种面向公共组织的性质转变，而这样一个角色及其与公民制度化关系代表的公共性（公民）权利原则，是基层政府治理建构所包含的现代性含义。就乡村治理现代化而言，就是顺应经济社会的结构性变化，向着确立在公民权利原则基础上的多元治理格局转型和朝着确立在制度化、法治化基础上的民主治理方向努力。为此，要从制度安排上增进农民的公民权利，进行乡村治理建构。第一，建构自治权。自治权是指公民自我管理社区公共事务的权利，自治权的实行意味着国家权力退出其不应当干预的社会领域。在当代中国，农民的自治权主要体现在村民自治上。但在乡村治理的基层实践中，村委会所具备的自治权力被行政化和工具化，没有独自决策的权限，成为乡镇政府所代表的国家行政权力的简单延伸。从汉中调查看，乡村治理的基本特征就是，乡村社区事务与政府的行政事务不分，交叠混合在一起。或者说，从乡镇来说，所有的事务都是行政事务；从农村社区来说，为实现乡村的事务，前提是要完成乡镇政府的行政事务。进一步讲，农村基层的“乡（镇）—村”一元化治理体制，在相当程度上延续了人民公社体制一贯的权力运行逻辑，将国家的力量延伸到社会基层，对基层社会实施单向的管理与控制。这种自上而下建构的治理体系形成了科层式权力结构，不但压缩了基层社会空间，而且湮灭了基层社会活力。因此，在这样一个治理体制下，所谓的村（居）民自治，没有多少实质意义。第二，保障经济权利。一是土地确权。20世纪90年代以来，工业化、城市化快速推进，现行土地制度起了重要作用，但在城乡二元结构下，农地承包经营权、宅基地、农村集体建设用地及征地制度等在政治上和法理上并没有得到区分化，混乱的所有权关系成为困扰农村进一步发展的障碍。在这种土地制度下，土地难以形成规模化经营，也影响了城乡生产要素和各种资源的自由流动和优化配置。二是平等权。城乡分割、分治的二元结构体制使广大农民没有享受到工业化发展带来的利益。由于公共福利、公共服务、社会保障的严重缺失，农民无法抛弃零散的土地，如此一来，农民难以真正享受社会经济发展的成果，城镇也难以得到应有的发展。事实上，“村民往往特指那些承包经营农村集体土地的农民，与城市社区居民存在户籍、土地产权和身份等一系列差别。也就是说，农村集体土地的产权边界既是村民的身份和权利边界，也是村级组织的管理边界，尽管在改革开放以后允许农民进城务工，但进城务工的农民始终难以轻松脱离原有的乡村和集体，农民工无法享受与城市居民同等的福利和公民权利，无法真正融入城市社会；而村级公共服务和管理对象也限于本村村民，难以对外来人员提供平等的基本公共服务，也无法实施有效的管理，造成巨大的管理真空”。[10]这种长期存在的城乡分割、各自封闭运行的基层治理体制，造成中国农民的生存只有同时靠进城务工和在乡务农，才能维持较正常的生活水平。第三，保障社会权利。社会权利包括从享受少量的经济和安全的福利到充分分享社会遗产，并按照社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利，而与之最密切相关的领域是教育系统和社会服务体系。作为公民的社会权利，每个人都有平等接受教育或从事劳动的权利，但是，对于“农村人”和“城里人”来说，在接受什么样的教育和从事什么样的职业方面却存在着巨大的体制性、制度性差异。改革开放以来，我国由计划经济向市场经济转型，农村实行家庭联产承包责任制，人民公社迅速解体，农民获得了土地经营权，集体的保障功能逐渐削弱，农村社会保障面临严重困境和挑战。比如，当下农村空巢老人面临与子女空间距离远、贫困程度高、医疗保障低、文化活动少等问题；而构建一种将水平适当的医疗、养老社会保障与以土地、非农业职业收入为内容的家庭保障结合起来的农民保障制度，还远未形成；作为基本公共服务重要内容的新农保对推进城乡基本公共服务均等化的意义有限。因此，在当下，为进一步发挥新农保促进城乡基本公共服务均等化的功能，就要全面提高新农保经办管理水平，建立新农保监督、评估机制以确保公平兼顾效率，等等。四乡村治理的民主化与法治化自中共十八大提出国家治理体系和治理能力现代化以来，连篇累牍的文章都在谈国家治理体系与治理能力现代化“应该怎样”，不同的角度与不同的理论高度，把古今中外关于治理的理念和治理方式都谈到了。事实上，首先，地方性是治理的本质，治理面对的只是地方性的事实，而乡村社区则是国家治理的基本政治单元。在当下，重要的是要搞清楚基层治理的现状“是怎样”，历史地看，中国基层治理的逻辑是什么，其运行的权威形态和责任机制是什么。再者，改革开放以来，基层治理的经济社会基础发生了什么变化，国家与社会之间的关系是怎样的，经济社会发展水平的不同对乡村治理产生了怎样的功能性影响，是否有一个普适性的治理模式？而这一切，不可能是规划设计出来的，恰是生活的实践赋予了治理的真正含义。从根本上讲，乡村治理建构的根据是在公民权利的实现上。从汉中的实践看，其治理的社会基础依然确立在农民不完全的公民权利之上。事实上，它还是在用传统的经验（无论是来自帝制时代的还是来自革命时代的）治理乡村社会，这个传统经验相信权力而不相信民主治理能够带来繁荣、稳定和秩序。实质上，对基层政府治理现代化而言，最紧要的也是最核心的方面包括扩大政治参与、治理法治化、建构现代国家与社会关系。第一，政治参与。政治参与是乡村治理建构的重要议程之一。其一，政治共同体意识。对基层来说，关键要促进民众的地方政治共同体意识，有了政治共同体意识，就会积极关心地方政治生活，增强民众对基层政府的权利、义务和责任关系，民众就有意愿选出自己认同的政治候选人。其二，参与制度化。健全政治参与制度，有效地吸收和疏导公众日益扩大的政治参与要求。其中最紧迫的问题是：一个最广大的潜在参与群体——农民却处于政治之外，不是“政治人”，是局外人或自然人，只有一个抽象的国民身份，但不知道在政治上对他们意味着什么。让这个庞大的群体进入基层政治生活当中，是基层政府治理现代化制度建设的基本问题之一。比如：①通过公民教育培养具有独立的理性判断能力的权利和义务主体；②增强民众对地方政治共同体的信任感和归属感；③推进在社会经济生活领域、思想文化领域以及家庭、学校、工作单位、生产单位和消费单位等一切公共生活领域中的社会民主化，这是政治参与在制度上从单一性向多样性变化的条件，等等。第二，治理法治化。包括五方面含义。①制度化和规范化。公共权力的运行必须制度化和规范化。它要求政府治理、市场治理、社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。②民主化。所有公共治理以及制度安排，最终要保障主权在民。所有的公共政策要从根本上体现人民的意志，体现人民的主体性。③法治化。有两层含义，一个是宪法和法律是最高权力，一个是严格按照法律办事。第一层含义更重要，那就是宪法和法律才是最高权力，不允许任何组织和个人凌驾于宪法和法律之上。而在现代国家治理体系里，任何政党、任何组织都不能凌驾于法律之上，宪法是最高权力。④效率化。现代国家治理体系应当有效地维护社会稳定和社会秩序，有较高的行政效率和经济效率。⑤协调化。现代国家治理体系有三个特别重要的子系统，一是政府治理，二是社会治理，三是市场治理。从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排是一个统一的整体。[11]对基层政府治理而言，核心的问题是加强和强化基层政治共同体意识，这是建设民主和法治政府的前提条件。对于政府治理者来说，它的权力来源于基层民众，促使其与本地人民的利益和意志一体化，并规范化、程序化。对于基层民众来说，能够提高其政治认同，并真正地参与到基层治理当中来。在法治化的政治生活中，民众的自治能力和自治精神将会得到提升和培养，政府官员和民众将会自觉