中国残障人教育立法30年：轨迹、问题与方向

中国残障人教育立法30年轨迹、问题与方向

改革开放30年来，随着我国法治进程的不断推进，残障人教育事业逐步得到了提高。但是现阶段，我国的残障人教育发展整体水平与发达国家或地区相比，仍有较大的差距，与我国的综合实力不成正比。随着2008年《残疾人权利公约》在我国的批准生效及《残疾人保障法》的修改，近年来，关于残障人权利保障的讨论不断增多，对残障人教育立法问题也有更多关注。近几年，我国已经启动了《残疾人教育条例》的修改工作，如何完善残障人教育立法，让法治管理的理念深入教育领域中，是残障人教育事业发展面临的首要问题。部分学者认为我国的《残疾人教育条例》层级低、效率差、不完善，[1]因此需要制定《特殊教育法》；[2]也有学者提出完善残障教育法律体系的主张；[3]还有很多学者通过借鉴美国等发达国家的立法经验，提出了完善我国相关法律制度的建议。[4]而笔者认为，西方发达国家的残障教育立法与其社会、文化有共生之处，而中国的残障教育立法需要结合我国的状况来开展。因此笔者从分析归纳我国残障人教育立法的发展历程入手，找寻其立法中存在的主要问题，对完善残障教育立法提出初步建议。一我国残障人教育立法的发展轨迹1982年的《宪法》是首次规定残障人教育问题的法律。它首次明确了国家承担保障残障人受教育权的义务。1986年的《义务教育法》首次通过具体化的法律制度规定残障人的受教育权利。1994年的《残疾人教育条例》是专门规定残障人教育的普通法律，这是我国第一部残障人教育的专项立法。2008年，《残疾人权利公约》在我国批准生效，我国的残障人保障事业被纳入国际发展的潮流中。这一时期我国修订了《残疾人保障法》，用专章规定了残障人受教育权，为残障人教育的法治化提供了重要的法律依据。基于以上原因，我国残障人教育立法的发展轨迹可以划分为以下四个阶段。（一）1982年《宪法》确立了国家承担保障残障人受教育权利的特别义务1982年《宪法》首次将残障人权利问题在国家法律中予以特别规定。它将1954年《宪法》中的“公民有受教育的权利”条款改为“公民有受教育的权利和义务”，并在第46条规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”第45条还规定了“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。同时第33条还规定了公民在法律面前人人平等的原则。这些宪法条款充分地表明了：第一，残障人享有受教育权是其作为公民应当享有的最低标准的权利，不得被随意剥夺；第二，残障人作为公民可以与非残障人一样平等地享有从国家获得接受教育的机会及接受教育的物质帮助权利，也应当履行义务教育的义务；第三，残障人作为特殊主体，享有要求国家依据其身心状况给予特别保障的权利，国家可以依据残障人的身心状况给予残障人不同于非残障人的合理差别的特别对待；第四，保障公民接受义务教育，并提供受教育的机会和接受教育的条件是一项国家的义务。这意味着在我国，国家担负着发展残障人教育事业的责任，国家应当积极通过立法、行政和司法建立各项制度及保障措施，发展并完善残障人教育制度。可以看出，1982年《宪法》的相关规定确认了国家发展残障人教育事业的根本思想。新中国成立初期，国家经济实力不强，经济发展水平低，加之国家依法治理的理念并未形成，因此这一时期国家主要依靠一些政策性文件来管理残障人教育事业。虽然残障人教育事业延续新中国成立前的相关制度并得到了初步发展，但是管理中缺乏法律的约束和强制力，残障人教育发展水平呈现出整体规划性弱、政策变动性强，权利保护意识淡薄的特征。因此，社会中大量的残障儿童无法接受学校教育，而主要依靠父母或其他监护人的教育，国家在残障人接受教育中的作用不突显，国家更多的是以人道主义的救济思想来对待残障人受教育权的问题。（二）1986年的《义务教育法》开启了普通法律对残障人教育权利具体化的历程宪法规定的基本权利需要通过普通法律的具体化才能得以实施。在1982年《宪法》所确认的规则下，首次将残障人受教育权利在普通法中落实的是1986年的《义务教育法》，它规定：“县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校（班），对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育。特殊教育学校（班）应当具备适应残疾儿童、少年学习、康复、生活特点的场所和设施。普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读，并为其学习、康复提供帮助。”这一规定将发展残障人教育的义务具体落实给了地方各级人民政府，并规定各级地方政府有设立特殊学校的义务。同时《义务教育法》扩大了特殊学校的招生范围，首次将有智力障碍的儿童纳入特殊教育体系中，确立了残障学生在普通学校的特殊教育班接受教育的制度，规定了政府和相关人员违法的责任，开启了普通法律保障残障人受教育权的道路。这一时期，国家颁布了《义务教育法实施细则》，通过大量的政策性文件规定了残障人受教育的具体管理措施。例如，1986年的《关于实施〈义务教育法〉的若干问题的意见》，对残障儿童义务教育的入学年龄、办学形式、师资培养等若干问题做了进一步的规定。1986年的《全日制盲校小学教学计划》、1987年的《全日制弱智学校（班）教学计划》对特殊教育学校的课程进行了规范。1988年的《中国残疾人事业五年工作纲要》及1989年的《关于发展特殊教育的若干意见》确定了特教学校与混校、混班相结合的学校形式，提出了“坚持多种形式办学，以大量的特殊班和随班就读为主体的残疾儿童少年教育的新格局”。[5]1989年的《特殊教育补助费使用办法》确立了多样化的经费来源制度。1989年的《关于发展特殊教育的若干意见》明确了“教育费附加”等特殊教育资金问题。但是由于残障人教育法律条文数量少、原则性强、操作性差，大量的实践都是依据党和相关政府的政策性文件执行，政府的政策性文件由于追求管理效率而出现了政策变动性大、随意性强的问题，一些政策性文件完全是从管理本位出发，没有真正有效地落实残障人受教育权利，不能有效地保障残障人教育事业及学校教育管理活动的有序开展。同时国家以社会救济及福利理念作为残障人权益保障的主导思想，又受到经济条件的制约，因此，能够获得“教育福利”的残障人并不多，残障学生入学率低、辍学率高等问题较为突出。（三）1994年的《残疾人教育条例》进入残障教育专项立法时期1990年《残疾人保障法》颁布，该法明确规定：“着重发展职业教育的同时，积极开展学前教育，并逐步发展高级中等以上教育。”它首次提出了完善残障人教育保障体系的思路。伴随着第二次全国特殊教育工作会议的召开，以国家加快法制进程建设为契机，我国拉开了残障人权利教育专项立法的序幕。1994年，第一部残障人教育专项行政法规——《残疾人教育条例》颁布。该条例强调了国家保障残障人享有平等接受教育的权利，规定了残障人教育机构接收残障人入学的基本规则，明确了各级政府、社会、学校在残障人受教育过程中的相应责任，对残障人入学、就学等制度进行初步规范。它对保障残障人受教育权利的实现，推进残障人教育事业起到了积极作用。这一时期国家还颁布了《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《特殊教育学校暂行规程》等法律法规，对残障人受教育权利从不同的教育层次做出了相对具体的规定。例如，1995年的《教育法》第10条第3款规定了国家扶持和发展残障人教育事业的根本思想，第38条专门对国家、社会、学校及其他教育机构在教育过程中应当承担的义务做出了规定。1996年的《职业教育法》第7条规定了国家采取措施、扶持残障人职业教育发展的要求，第15条明确了残障人接受职业教育的场所是除特殊机构外，各级职业学校和职业培训机构及其他教育机构。1998年的《高等教育法》第9条第3款规定了高等学校不得因残障拒绝接受符合录取标准的残障学生入学。这一时期，残障人教育从义务教育向学前教育和高等教育延伸。[6]提高了义务教育阶段残障人的入学率，残障人职业教育得到较快发展，部分高等学校开始接受残障学生。（四）2008年《残疾人保障法》的修改拉开了全面依法治理的新征程2004年，“国家尊重和保障人权”条款写进了《宪法》，残障人的人权成为我国人权保障中的一项重要内容。这一条款意味着国家不得侵犯公民的基本人权，国家应当积极保障包括残障人在内的所有公民的人权。同时，国家在实施管理活动的过程中，在管理权与公民权利发生冲突的情况下，管理权必须保持必要的“克制”，在管理目标达成的范围内尽可能地将限制公民权利的范围降到最低程度。因此，一方面，国家必须积极完善立法、行政和司法制度保障残障人的各项权利；另一方面，国家的立法活动，必须以最大限度地保障、最低限度地“克减”公民权利为立法的基本原则。为了适应国际社会对残障人教育发展提出的新要求，2006年《义务教育法》的修改过程立足于促进义务教育均衡发展和保障残障儿童、少年接受义务教育的目的，从政府责任、教育形式、教师待遇、经费投入和法律责任及权利救济等方面做出了具体的规定。2008年，《残疾人权利公约》在我国批准生效，我国的残障人事业走向了国际化的发展道路，国家对残障人受教育权的保障受到国际人权机制的约束，国家保障的义务凸显。依照该公约的规定，尊重和保障残障人权益，承担国家在残障人教育方面的保障义务，是国家不可推卸的责任。因此，我国对残障人教育事业高度关注。随后，国家积极地修改了《残疾人保障法》，该法用专节对残障人教育问题进行了规定，既规定了残障人受教育的权利内容，又首次规定了“禁止基于残疾的歧视”原则，既规定了相关责任主体的权利义务，又明确了国家建立相关福利制度的要求，从而使保障残障人受教育的权利和国家承担保障义务的思想得以初步落实，残障人教育保障制度更进一步具体化。同时国家出台了大量的政策性文件，对残障人教育制度的发展提出了指导性的要求。2009年国家颁布《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》，提出了完善残障人教育体系、完善特殊教育经费保障机制、强化政府职能等要求。2011年《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》指出“必须按照政府主导、社会参与，国家扶持、市场推动，统筹兼顾、分类指导，立足基层、面向群众的原则，健全残疾人社会保障体系和服务体系”。2012年《国家人权行动计划（2012—2015年）》要求按照有关国际公约和我国相关法律政策修改《残疾人教育条例》。国家在残障人教育事业发展中的重要性愈发凸显。2014年初，国家发布《特殊教育提升计划（2014—2016年）》，这是我国特殊教育领域中的又一重要举措。该提升计划将“提升特殊教育教学质量”“提高普及水平”“加强条件保障”并列作为三大重点任务，揭开了特殊教育大发展的序幕。这些政策性文件明确了残障人教育事业发展的方向，但在“依法治国”的背景下，只有将这些理念上升为法律制度才具有强制的约束力，才能有效地规范教育领域中相关主体的行为，从而真正实现残障人受教育的权利。新中国成立60多年来，我国残障人教育立法经历了1982年《宪法》颁布之前的政策主导期、1986年《义务教育法》引领的普通法律规范期、1994年《残疾人教育条例》形成的专门立法期和2008年后的依法治理的全面提升期。我国残障人教育立法从无到有，从普通立法的个别条款规定到专项立法，由政策主导型逐步向依法管理型迈进，现已形成了以《宪法》为根本法，以《残疾人保障法》为原则，以《教育法》为统领，以《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》等为横向法律，以《残疾人教育条例》《无障碍环境建设条例》等行政法规和《特殊教育学校暂行规程》等部门规章为核心的残障人教育法律框架。我国的残障人教育发展历程也经历了从慈善机构的爱心救济到人道主义的政府关怀，再到以政府为主导者和责任人的国家办学，现正在逐渐走上权利保障的规范化的发展道路。国家立法从“盲聋哑儿童”到“其他残疾人”的表述，从强调义务教育到向职业教育及高等教育发展的教育模式，我国残障人受教育权的保护范围逐步得到扩大。但是随着国家经济的发展，综合国力的增强，人们对残障儿童受教育保障制度需求的增加，加之国际标准的要求，我国的残障人教育立法还存在一些问题。二我国残障人教育立法存在的问题（一）法律体系没有形成残障人受教育权的保障程度与一国公民基本权利的实现程度紧密相关，是一个国家人权状况的晴雨表，也是一国经济、文明发展水平的标尺。从全球残障人教育发展的趋势与人权发展状况的视角来看，残障人教育立法是保障残障人受教育权利的重要途径，也是残障人教育发展的重要推动力。近些年来，国家越来越重视残障人受教育的问题，法律法规中涉及残障人受教育的条文逐渐增多，但是我国残障人教育立法由于数量少，具体性规定缺乏，没有形成完善的残障人教育法律法规体系，因此给残障教育管理带来了一定的困难。同时，现行的法律规定与我国现有的残障教育发展要求不相适应，与我国加入的国际条约相关标准也不完全相符，既不能满足残障人的教育权利实现的需求，也无法有效地规范残障教育管理活动。虽然我国已经有《残疾人保障法》《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《残疾人教育条例》《特殊教育学校暂行规程》《国家教育委员会关于开展残疾儿童少年随班就读工作的实行办法》及一些地方性法规和规章，但是对残障教育活动中相关主体权利和义务的具体规定缺乏。现有的法律法规对残障人受教育权的保障措施缺乏具体规定，制约了残障人教育管理活动中相关责任主体职责的落实。例如我们没有关于残障儿童评估、鉴定、安置及转衔的相关规定，没有相关专业机构组织法的规定，没有特殊教育教师任职资格及相关制度的规定等，这是制约残障人教育发展的瓶颈之一。我国不仅与西方发达国家的残障人教育法律制度有较大差距，在立法数量和立法体系上与我国台湾地区相比也存在较大的差距。例如，我国台湾地区在1968年颁布《九年国民教育实施条例》；1970年颁布《特殊教育推行办法》；1974年颁布《特殊教育儿童鉴定及就学辅导标准》；1975年颁订《特殊学校教师登记办法》；1984年“立法院”三读通过并公布了《特殊教育法》；[7]之后还颁布了《特殊教育法施行细则》《特殊教育学校设立变更停办合并及人员编制标准》《高级中等以下学校特殊教育推行委员会设置办法》《教育部特殊教育咨询会设置办法》《教育部特殊教育学生鉴定及就学辅导会组织及运作办法》《高级中等以下学校特殊教育评鉴办法》《特殊教育课程教材教法及评量方式实施办法》《民间办理特殊教育奖助办法》《学生调整入学年龄及修业年限实施办法》《特殊教育相关专业人员及助理人员遴用办法》《各级主管教育行政机关提供普通学校辅导特殊教育学生支援服务办法》《特殊教育学生奖补助办法》《特殊教育学生申诉服务办法》《特殊教育行政支持网络联系及运作办法》《教育部特殊教育咨询委员会设置要点》《教育部特殊教育工作小组设置要点》等。[8]仅仅从这些法律法规的数量上来看，我们已经远远落后于发达国家和地区。这种立法的匮乏与我国现阶段的综合国力及民众对残障人教育的需要是明显不成正比的。缺乏体系化的立法，分散的法律规定无论是在执法力度还是实施效率上，都是没有优势的。现阶段，仅仅对《残疾人教育条例》进行修改工作，缺乏整体性、系统性的法律建构，仅仅依据“头痛医头”“脚痛医脚”的修法思路无法有效地建立残障人教育立法体系，无法全面保障残障人受教育权的实现。（二）法律原则性规定缺失我国现有的残障人教育法律法规缺乏一些必要的原则性规定。例如我国《残疾人保障法》规定了提供符合残障人身心状况的教育，但是《残疾人教育条例》缺乏关于残障人教育安置原则的规定，因此容易造成实际保障效果不足的问题。以无障碍设施建设为例。联合国《残疾人权利公约》规定了无障碍的标准，同时又规定了合理便利的原则。而我国《残疾人保障法》虽然原则性地规定了无障碍的要求，但是没有规定合理便利原则。现阶段相关部门主要依据《无障碍建设条例》对公共场所及校园无障碍设施进行规定。中国残疾人联合会出台了《特殊教育学校建筑设计标准》《特殊教育学校教学用房的设计标准》，教育部制定了《义务教育阶段盲校教学与医疗康复仪器配备标准》等三个教育行业标准，但是这些规定主要是对无障碍的硬件设备标准进行规定，由于我国《残疾人保障法》和《残疾人教育条例》对于无障碍建设实施过程中应当遵循的原则规定缺失，如果残障人权利没有获得保障，相关责任主体只要声称尽到了提供无障碍设备的义务，就算没有提供合理便利，也不会追究相关主体的责任，那么现实生活中无障碍建设主体的义务履行标准就会降低，无障碍设施建设因缺乏合理便利原则的约束可能流于形式，造成残障人权利保障实际效果不尽如人意。例如2014年初，被媒体广泛宣传的盲人李金生参加高考事件，教育部虽然开启了为盲人提供参加高考的机会，为李金生提供了盲文试卷，但李金生只熟悉使用电子试卷，因此无法作答，最终只能以交白卷而告终，使得这样一次具有里程碑意义的事件因为没有提供残障人需要的合理便利而成为一种缺憾。（三）程序性制度规定匮乏我国《残疾人教育条例》第16条规定，相关教育行政部门、卫生行政部门应当组织开展适龄残障儿童、少年的就学咨询，对其残疾状况进行鉴定，并对其接受教育的形式提出意见。我国《特殊教育学校暂行规程》第9条规定学校对应当入学残障儿童、少年的残障类别、原因、程度和身心发展状况等进行必要的了解和测评。第14条规定特殊学校残障学生在能力达到的情况下可以允许其转入普通学校随班就读。虽然现有的法律规定了有关行政机关应当开展残障人的鉴定、评估工作，但是由于我国缺乏对残障人入学评估与鉴定程序、就学安置程序、教育转衔程序及个别化教育计划制定程序的规定，因此，现实中虽然一些地区有特教中心在进行教育鉴定工作，但是缺乏鉴定程序、鉴定组成人员、鉴定组织开展活动的具体行为规范。上海等发达地区已经率先由教育管理部门出面组织相关医学、教育学、学校、教育行政部门等人员共同组成的鉴定委员会开展鉴定工作，这种先行先试的工作需要通过法律予以确立，从而约束其他地区的相关管理行为，切实保障残障人的权益。再如，由于缺乏相应的安置程序的规定，现实中学校和家长会基于各自利益的考量，在残障儿童教育安置的过程中容易产生意见分歧。当分歧产生后，又缺乏相应的协调及救济机制，容易造成学校与家长之间的纠纷及关系紧张的状态。我国法律还缺乏特殊教育巡回指导制度、特殊教育教师资格制度、教师培养与培训制度、教材课程制度等规定，这些都制约了我国残障人教育事业的规范化发展。立法并没有给出详尽的、具有约束性的程序性规定，没有安置标准的要求，因此，学校或教育行政部门在处理这些教育安置的问题时，通常缺乏公正与公开的程序，现实中家长和学校对残障人的教育安置常常持不同意见，容易产生纠纷。（四）义务教育阶段学校招生范围规定不详尽2008年，我国对《残疾人保障法》进行了修订，其第2条规定了视力残障、听力残障、言语残障、智力残障、精神残障、多重残障等七类残障人及其他残障人应当受法律保护。但是，《残疾人教育条例》作为专门规定残障人教育制度的部门规章，没有明确规定哪类残障人应当在特殊学校接受教育、哪类残障人应当在普通学校接受教育，也没有明确地规定残障人在各级各类学校或教育机构接受教育的具体形式。我国《义务教育法》第19条规定：“县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校（班），对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育。特殊教育学校（班）应当具备适应残疾儿童、少年学习、康复、生活特点的场所和设施。普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读，并为其学习、康复提供帮助。视力、听力语言和智力残障的儿童少年可以接受特殊教育，这种特殊教育既包含特殊学校的特殊教育也包含在普通学校实施的特殊教育。”从以上可以看出，只有视力、听力、言语残障的儿童可以在特殊学校接受特殊教育，只有具备接受普通教育能力的其他残障儿童，才能在普通学校接受教育，如果学校认为其不适宜接受普通教育，则不能在普通学校接受教育。这种运用列举加排除的立法方法带来的最大影响是：第一，那些既不符合特殊教育学校入学规定，又因为普通学校没有设立特殊教育班或设立的特殊教育班不能提供与之相适应的教育，而被拒绝在教育系统之外的儿童，根本无法通过司法途径获得权利救济。虽然现阶段我国在一些地方通过康复机构开展一定的教育活动，但是仍然无法解决前述这类群体的教育问题。第二，现实中，特殊学校和普通学校或普通学校的特殊教育班往往因为学生数量的问题相互推诿，对于难以明确界定应当接受何种教育形式的学生，因为缺乏专门的教育鉴定制度规范来约束相关主体的行为，在实际生活中，残障儿童往往需要家长通过“私人关系”或相关教育部门出面协调才能够获得入学机会，这势必带来管理上的不规范。虽然近些年来，残联在各地开展了各项针对残障儿童的康复治疗和教育措施，但是这些具体措施的执行通常依赖于各级政府或有关部门积极主动行政，这种行政行为如果没有法律的明确规定与约束，完全依据行政机关的主动实施是缺乏稳定性与确定性的。因此需要法律明确规定义务教育阶段各类残障人接受教育的具体范围及有关学校必须履行的相应义务。（五）高等教育招生范围限制较大我国法律规定学前教育机构和高等教育学校必须接收符合其学校办学条件的残障学生入学，但是对符合条件的标准没有原则性的规定，现有的规定也存在限制范围不当的问题。以高等教育为例，1985年教育部制定的《普通高等学校招生体检标准》对残障人接受高等教育的限制非常多，2003年教育部颁布的《普通高考学校招生体检标准的指导意见》和2010年教育部办公厅、卫生部办公厅发布的《关于普通高等学校招生学生入学身体检查取消乙肝项目检测有关问题的通知》根据社会发展状况逐步减少了残障人与非残障人在高考招生中的不平等限制，但现行的《高考招生体检工作指导意见》对可以不予或不宜录取的类型进行了列举性的规定。这虽然是教育部的一个指导性意见，学校有是否决定录取残障人的自由裁量权，但现实中由于资金投入不到位，高等教育领域中的无障碍设施建设及特殊教育设备供给不足，资源建设不到位，学校往往以教育部的规定为依据，以学校不具备相应的条件为理由拒绝录取部分残障人入学，因此这直接或间接地造成了我国接受高等教育的残障人数量低。三对我国残障人教育立法的建议未来要完善残障人教育立法，需要首先明确残障人教育立法的价值立场和主导思想，明确其发展方向，因为它是法律效果预先的观念模型的超前反映，是调整利益关系的基本准则，是指导法的创制（立、改、废）和实施（执法、守法、司法）的基本前提。[9]（一）加大残障人教育立法步伐，建立残障人教育体系当今社会，教育不仅是公民理性地行使政治权利的前提，还是“获得经济收益，保障其生存的前提”，[10]更是“获得工作技能与文化参与技能的前提”；[11]不仅是个人“形成独立人格，更好生活的前提”，[12]还是整个人类社会协调发展的前提。现今教育对人类社会发挥着重要的作用。它不仅是个人成功的通行证，还是社会经济繁荣昌盛的主要动力，也是社会进步与平等的锐利武器，更是维护民主价值观的保证。[13]对残障人教育的目的和其他教育一样，是促进残障人权利与自由的实现，促进其人性的完善与发展。联合国教科文组织在《学会生存》中指出，教育的目的在于使人成为他自己，“变成他自己”，应该把“学习实现自我”放在最优先的地位，[14]并使他们回归主流社会。因此残障人教育立法首先要将实现残障人受教育权利作为根本目标，实现残障人的人性尊严，使他们能够平等享有社会发展成果。因此，当国家管理权和残障人受教育权之间产生一定的冲突与张力时，需要法律在以保障残障人权利为核心的前提下，最大限度地规范管理权，最小限度地限制残障人的权利，并合理地划定管理机关的职权与个人权利的边界。因此，第一，需要通过制定残障人教育法规的方式，完善相关评估、鉴定、安置、转衔和个别化教育等程序，切实保障残障人入学和毕业等相关权益。第二，要通过法律具体化的规定明确残障人入学的基本范围，在现有财政及社会状况能够容纳的现状下，尽最大可能扩大保障主体的范围，同时明确学校在获得相关权威机构的鉴定基础上，必须接纳相应残障类别的范围。第三，需要在现有的法律中加入落实残障人受教育权的一些基本原则，例如小班教学原则、合理便利原则，还需要赋予残障人及其监护人相应的教育选择权和决定权，应制定相关程序性规定，明确当学校对残障人做出不利决定或变动其相关教育事项时，必须允许残障人及其监护人参与到事项决策过程中，学校必须提供残障人及其监护人表达其意愿的途径，从而尽可能地在协商的基础上使学校做出对残障人权利最有利的决定，化解残障人及其监护人可能因教育事项与学校发生的纠纷。为了便于学校开展具体的管理工作，仍应当保留学校的最终决定权，但是允许残障人及其监护人在法律规定的范围内享有权利救济。（二）运用混合保障立法模式实现平等基础上的合理补偿教育公平是用正义原则对教育资源进行分配的过程和结果的价值判断。正义的本质是利益分配的正当性、合理性。教育公平包含教育资源配置的三种合理性原则，即平等原则、差异原则和补偿原则。[15]平等可以分为形式的平等和实质的平等。禁止歧视原则通过制度和法律确保每个人在教育中形式的平等，而差别对待原则是通过对特殊人群进行不同的对待，在教育待遇上对他们实行一定的倾斜，促成每个人在教育上获得实质性的平等。残障并不是个人选择的结果，它是人种或社会发展的结果，不应因为残障的状况而决定人生的境遇。“人人应生而平等”，但是残障人会因先天或后天的原因，在生理、心理和精神健康以及创造财富等方面缺乏资源。如果不考虑到残障人自身条件或社会条件的弱势，只给他们与普通人一样的完全同等待遇，那么这样的平等不是实质的、正义的。罗尔斯强调：“社会和经济的不平等，只要其结果能给每个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。”[16]因此，残障人教育的公平应体现为合理的补偿原则，“不同情况不同对待”。残障人教育法律在制定的过程中应当根据残障人教育的特殊需要和其身心差异、社会经济地位的差距，对处于不利处境的受教育者在教育资源配置上予以补偿。现今残障人立法保障模式分为社会福利模式和公民权利模式两种。社会福利模式是福利国家的制度，强调国家通过财政投入、社会保险、津贴等形式进行补偿保护，侧重于给残障人提供支持与补偿。而公民权利模式是人权保障制度下对残障人人格尊严的尊重与平等权利的追求，它强调消除社会歧视，通过制定专门的法律，运用立法、司法等方式对残障人权利进行保护，运用司法程序对权利进行救济，侧重于平等原则。联合国《残疾人权利公约》以权利为导向，采用了权利保障的立法模式。西方主要发达国家都承认残障人的权利，但近些年来随着两种模式各自不足的显露，两种模式开始逐渐融合。因为单纯的权利立法模式需要强有力的社会宣传及大量的法律职业人及民间组织的供给。它的优点在于能关照到个体权利的差异，体现公平。但它的弊病是，需要个人有充分的资源及时间去应对诉讼，如果残障人本身处于弱势，那么权利享有者可能很难获得权利救济。因此，以权利观为主的模式逐渐吸纳社会福利观的优点，通过增加社会福利保障落实残障人的权利。而单纯的福利模式必须依赖于国家长期的财政支持，但是在财政支持不足的状况下，如果没有权利模式的救济，则残障人的实际权利保障不到位又会面临救济无门的境地。因此，近年来欧洲发达国家也开始借鉴权利保障立法模式的长处，补足福利立法保障模式的不足。因此，笔者认为，在我国经济总量大、人口众多、地区发展不平衡的状况下，单纯地只采用一种残障立法模式是不合适的。而采用福利与权利并用的混合立法模式来规定残障人的权益保障制度，是有效的，也是具有可操作性的，更是符合国际融合趋势理念的。（三）采用“最小受限”和“最大融合”的立法理念实现融合教育的目的我国的残障人教育政策经历了从“隔离”到“融合”的转变。我国在新中国成立初期到1979年的很长一段时间内，认为残障人有特殊的教育需要，因此建立了盲、聋哑学校和启智学校来满足他们的相关教育需求。在当时看来，这些机构是必要的，因为隔离式的