界定政策问题和建立政策议程-政策过程的启动

第七章界定政策问题和建立政策议程—政策过程的启动关键问题政策问题是如何界定的？为什么界定政策问题具有特别重要的意义？什么是政策议程？政策问题如何进入政策议程？教化领域的领导们如何才能跟踪和影响政策过程的各个阶段？政策过程中的感觉与现实

科学家彼纳.莫勒希尔(BennoMuller-Hill,1988)曾经向人们描述了一则中学时代的好玩的故事，这个故事说明，人们对现实的感觉是如何受到其他人影响的。在学校的科学课程的教学中，科学老师在操场上放置了一台望远镜，要求学生透过望远镜进行视察，并预料同学们应当能够看到行星及其卫星。第一位学生声明无法看到那颗行星，但在老师告诉他如何矫正望远镜后，这位同学说可以清晰地看到行星了。其后，好几位同学都说通过望远镜可以清晰看到行星及其卫星。然而，在希尔前面的一位同学却坚持说，他什么也看不到。那位老师很生气，并亲自通过望远镜视察，这时，老师脸上出现惊异的表情。老师遗忘取下望远镜的镜头盖了!事实上根本就没有学生看到行星和卫星。同学是否是假装看到行星和卫星，从而避开尴尬(和较低的分数)，或者同学们事实上只是认为望远镜镜头上一些灰尘的片断或几缕光线就是行星，就我们须要探讨的问题而言，并没有关系，重要的是，人类具有猛烈欲望，认为自己能够感觉自己应当感觉到的东西。无视我们四周的人所接受的关于现实的定义，以及无视我们四周的人期望我们接受的关于现实的定义，同样特别困难。理解人类的这种倾向，在政策过程的最初两个阶段，即政策问题界定和政策议程建立，有着特殊重要的意义。假如一个政策问题没有得到很好的界定，就不会被看成是重要的问题，假如没有被大多数人认为是重要的问题，就不会受到广泛关注并进入政策议程，假如没有进入政策议程，无疑也就不会成为正式的政策内容。尽管这两阶段如此重要，相对而言，一般公众却对之并不熟悉，包括学校领导者们，缘由是这两个阶段的发生是静静的，没有引起媒体留意，人们的主要精力集中于政策制定和政策实施这些更简洁被人们觉察的阶段，然而，政策问题界定和政策议程建立在整个政策过程中是最为重要的两个环节，对政策过程后继的阶段具有不行逆转的影响。启动政策过程：政策问题界定界定政策问题是指政策过程的一个阶段，在这一阶段，人们将某一社会问题转换成一种政府能够处理的政策问题。这一阶段没有特定的规则和程序，主要是通过书面和口头的方式传递和转换。在这一阶段，人们应当形成一幅政策问题的引人注目的图景，使其与富有感染力的标记相连，以便赢得社会公众的广泛支持。富有才智的政策问题界定能够争取政治支持，削减反对的力气，限定争论的方向和范围，为后继的人们能够看得见的阶段供应一个好的开端。区分社会问题和政策问题在思索政策问题界定的时候，区分社会问题和政策问题具有特别重要的意义。这个世界总是充溢生活中面临的各种不开心的、不便利和困难的情境。全部的教化者也都知道，学校同样充溢各种问题，然而，老师们或者是把这些问题看作是无法避开无法消解的生活的一部分，或者是视其为琐碎的麻烦事，而不是把其理解为须要政府面对的政策问题。图7.1列出了学校常常面对的5类常见问题。绝大多数教化工作者会认同这些问题的存在，但不会感到须要迫切解决这些问题。然而，图7.2所列的5类问题已经转换成政策问题。与一般的问题不同，政策问题具有争议性，暗含着问题的说明和问题的价值基础，以及政府应当对之采取何种立场的理解。图7.3所示5个政策问题就是能够从图7.1中其次个问题派生出的政策问题—激发学生学习动机。在政策界定阶段，对某一问题的理解常常相互冲突，引发人们热情的探讨。尽管如此，在探讨后，通常只有两、三种理解会得到认可，成为有效的问题界定。这些“获胜者”也将由于其支持者超群的界定技巧而赢得更多的认可。图7.1学校面临的5种常见问题

很多老师和校长士气低落，相当苦痛激发学生的学习动机相当困难。很多学生因为搬家在学期中期转学。沉醉于电视和电脑游戏的儿童感到学校生活枯燥。人们常常奢侈教化资源。图7.2基于图7.1编制的5个政策问题老师和校长士气低落的起因是其无法驾驭主要的专业决策，应当支持校长赐予老师和校长更多的决策权力。假如学生必需保持C或更高的平均成果才能获得驾驶执照，那么其在学校中的学习动机水平将会提高。应当立法禁止那些有孩子在学校读书的家长在学期中期搬出其孩子所在的施教区。应当只允许教化性的和励志性的媒体接触18以下的孩子。假如学校必需进行生源竞争，那么学校将会更合理地运用资源。图7.3与学生学习动机相关的5个政策问题假如学生必需保持C或更高的平均成果才能取得驾驶执照，那么其学习动机水平就会提高。假如美国学校复原体罚，那么学生的动机水平将会极大地提高。假照实施全美统一教学质量标准和全美统一评估，那么学生将会更加努力地学习。假如老师在教学中利用学生熟悉的事例，组织更多的学生熟悉的活动，学生的学习动机问题将会削减。假如学校规模较小，学生能够相识老师，并能相互熟悉，学生的学习水平将会提到提高。教化政策规划和探讨团体问题界定是一种才智过程，同样的道理是问题界定必需发生于特定的地方和可以界定的时间。在美国，几乎全部教化政策问题都是依靠一些松散相联的机构，这些机构就是教化政策规划和探讨团体。资助教化政策探讨和改革的部分基金组织安妮.凯丽基金会(AnnieCaseyFoundation)卡耐基基金会丹辐斯基金会(DanforthFoundation)德威尔特.沃伦斯基金会(DewittWallace-Reader’sDigestFund福特基金会(FordFoundation)科龙格基金会(KelloggFoundation)李利捐赠基金(LilyEndowment)麦克阿瑟基金会(MacArthurFoundation)普沃慈善托付基金(PewCharitableTrusts)洛克菲勒基金会(RockefellerFoundation)斯宾塞基金会(SpencerFoundation)探讨教化政策的组织(思想库)美国企业探讨院(AmericanEnterpriseInstitute)布鲁金斯学院(BroookingsInstitution)经济发展委员会(CommitteeforEconomicDevelopment)经济政策探讨所(EconomicPolicyInstitute)遗产基金会(HeritageFoundation)哈德森学院(HudsonInstitute)曼哈顿学院(ManhattanInstitute)兰德公司(RANDCorporation)教化政策探讨的高校成员哈佛高校斯坦福高校密歇根高校宾夕法尼亚高校威斯康星-梅德森高校(UniversityofWisconsin-Madison）政策主见的推广：校本管理(site-basedmanagement,SBM)校本管理的形成和推广很好地说明白教化政策规划与探讨团体(EPPRC)的学者们是如何工作的。在20世纪90年头早期，奥格瓦(Ogawa,1994)分析了多个全、国性的教化组织出版的文章、会议材料和印刷品内容，试图追寻校本管理运动的发展轨迹，访问了32位人士，发觉校本管理这一概念最初起源于几位20世纪70年头任职于全国教化协会（NationalInstituteofEducation）的人士，这些人士与哈佛高校有着相当紧密的关系。在这些人士看来，促进老师的专业化是改进美国教化的一种重要途径。接着，时任全美老师联盟(theAmericanFederationofTeachers,AFT)主席的阿尔斯汉克(AlShanker)对校本管理赐予了极大的关注，并在20世纪80年头劝服了全美老师联盟的一些地方分部，将校本管理列入分部的工作规划。1985年，全美州际教化协会(EducationCommissionoftheStates,ECS)主席向卡耐基基金公司总裁建议，卡耐基基金会应当介入教化与经济关系的探讨。其后，卡耐基基金会确立了教化与经济探讨项目，作为项目的一项内容，卡耐基教化与经济论坛成立了，在论坛框架之下，教学专业化特地工作小组也问世。这个特地工作小组开展了一项教学探讨，其探讨报告汇合为一篇题为《准备好了的国家》的(APreparedNation)报告，并于1986年公布。同年，全美州长协会(theNationalGovernors’sAssociation,NGA)发表了一份题为《追求结果的时代》(TimeforResults)。两份报告均主见，校本管理是实行教学专业化的有效途径，两份报告均引用提倡校本管理的全美老师联盟三个地方分部为例，论证校本管理的正确意义。接着，卡耐基教化与经济论坛建立了一个言论社，不同的发言人可以通过这个机构向老师协会、教化组织和实业团体递交各种报告。卡耐基教化与经济论坛还支配地方报纸和电视报道各种报告的内容。奥格瓦(Ogawa)指出，1986的这些事务铸就了校本运动的里程碑式的时代。1986以后，全美的各种教化组织，包括美国学校管理者协会(theAmericanAssociationofSchoolAdministrators,AASA)、美国高中校长协会(theNationalAssociationofSecondarySchoolPrincipals,NASSP)、美国初等学校校长协会(NAESP)和两个全国性的老师组织(全美老师协会和全美老师联盟)起先支持校本运动的活动。1988年，全美州长协会(NGA)获得卡耐基基金会资助，召开了校本管理学术会议。到了1990年，理论性刊物和实践性的刊物不断地刊登论述校本管理的文章，这些文章的大多数作者都与教化政策探讨联盟(theConsortiumforPolicyResearchinEducation,CPRE)保持着联系，而这个组织的成员之一就是哈佛高校。奥格瓦(Ogawa，1994，p.545)告知人们，我们面前“有着一种非正式的政策环境，在这个环境中，实业家启动和推动教化政策变革”。毫无疑问，在本书中，这个非正式的政策环境就是教化政策规划和探讨团体(EPPRC)。有效政策问题界定的组成要素一个政策问题界定是否能够顺当进入政策议程，受到多种因素的影响，其中界定政策问题的技巧是最为重要的因素之一。在以下的内容中，我们将描述有效政策问题界定的基本要素。主见假如我们希望将一个问题转换成政策问题，那么就必需在这个问题上表明特定的主见。主见是指一种特定的声明，源自我们对某一问题及其本质和缘由的一般理解。一个问题包含的主见至少应当告知人们导致问题的致因(Best,1989a,1989b)。例如，图7.2中的第5个问题“假如学校必需进行生源竞争，那么学校将会充分利用资源”，事实上示意了两个主见：(1)学校没有尽力有效地利用资源；(2)缺少竞争是导致学校效率低下的缘由。事实在提出问题时，我们必需为问题中的至少一个主见供应充分的描述性材料作为主见的证据。最好的事实是那些广为人知的趣闻轶事、令人反感的事务和统计数据，尤其是那些官方公布的主要统计资料。例如，倘如确认学校奢侈令人无法容忍，那么就应当活敏捷现地描述某一学区为其督学供应豪华设施，或者运用官方数字说明，某一学区教化经费中事实上用到课堂教学中的比例是如何地少得可怜。解决问题的方案得到有效界定的政策问题通常包含现实的和可行的解决问题的方案。现实的解决问题方案在政治上是可行的，在经济上是人们能够承受的。人们已经提出多种形式的择校方案，期望藉此在教化中引进竞争，改善学生的学习成果，更有效地运用学校经费。在当前，保守主义观念特别流行，同时公众抵制增加税收，适逢这样的社会形势，择校方案便成了拥有广泛社会支持的解决问题的方案。表述好的政策问题界定应当是用强有力的语言表述的，这样的语言使政策问题深深地扎根于价值、希望、恐惊和志向之中。具有感情色调的语言和表述，包括声明某一政策问题在整个国家生活中具有重要意义，例如提升军事平安和经济增长，能够强化政策问题迫切性。运用一些比方描述政策问题，能够发挥同样的效果，假如能够从医学、家庭、斗争、或体育运动中吸取一些比方描述政策问题，那么效果尤佳。对很多人来说，支持择校的理由就是择校与体育的竞争精神，以及美国的自由主义和个人主义价值观念相联。广泛的感召力气界定得特别完善的政策问题总是潜在地受到广泛的支持。那些界定得很好的问题通常相当宽泛而不是特别具体，对大多数公民来说有着特别重要的意义，关系到将来和现在，并且是用一般人的语言而不是专业术语表达的。就这些标准而言，择校问题的界定只能说是差强人意，然而，变换这些标准，这一问题的界定就可能相当完善。择校问题是一个具体问题，对学龄儿童的父母来说特别重要—几十年来，这一群体的规模在人口统计学上始终在缩小。在这一问题上，教化券、学区间开放、特许学校等等术语，都是一些技术性很强的术语。这些术语的产生，部分缘由可能是掩饰为什么在过去的40年中择校运动的发展如此缓慢。政策界定的限制虽然任何问题都能发展成为政策问题，并包涵很多界定政策问题的基础，但是，人们看到的情形始终是，一些政策问题的界定比之其他一些政策问题的界定更有可能使问题本身进入政策议程，在这里，观念、价值和意识形态有着特殊重要的作用，确定和制约着人们能够或情愿提出何种问题，对之提出何种说明和解决方案。政策议程无论教化政策规划和探讨团体(EPPRC)中的人们如何富有才智地界定政策问题，也无论探讨型高校的教授们从事了多少探讨来支持政策变革，但这样的变革不会走得很远，而始终是象牙塔中激烈地争论着的热闹话题。假如人们希望政策问题真正成为政策内容，必需使政策问题进入政策议程，这一过程并不是自动地发生的，也不是轻而易举地获得的。政策议程定义政策议程涵盖某一具体政策领域中人们细致探讨的全部问题。广义地说，教化政策议程包括专业学术会议、教化期刊、优秀的教化工作者、大众传媒、一般公众和政府官员探讨的全部问题。然而，政治科学家们区分了多种类型的政策议程。通常，某一政策问题只会出现于一个或两个政策议程之中，而不是出现于全部政策议程之中。假如人们希望某一政策问题转化为官方政策，就必需最终使其进入政府政策议程。政策议程类型综合性政策议程(thesystemicagenda)。综合性政策议程是广义的，囊括了政府部门之外的全部人士正在探讨的问题。学校领导假如希望明确教化领域中的综合性政策议程，那么就应当阅读一些教化期刊的书目，翻阅近期出版的《教化周刊》谈论的话题，并且加上大众传媒正在关注的全部热闹话题。专业性政策议程(professionalagenda)专业性政策议程的主要内容是那些不同利益团体、教化政策网络、教化协会和学术水平精深的教化专业工作者们探讨的问题。学校领导们在参与本事域的学术会议和翻阅近期出版的文献时常常性地遇到这些问题。传媒性政策议程(themediaagenda)传媒性政策议程(themediaagenda)与此不同，主要关注的问题是那些编辑们和我们这个信息时代的信息产业领域的决策者们希望受到重视的问题。大多数学校领导人士都知道，传媒性政策议程与专业性政策议程很少雷同。大众传媒具有企业性质，为了生存，必需吸引消费者，因而必需聚焦现在的各种问题，诸如学校暴力和老师的性犯罪。公众性政策议程(publicagenda)这一议程的主要问题是一般公众关注的问题。与上述两种议程相比，公众性政策议程更为简明。公众性政策议程在很大程度上受到大众传媒的影响，这样的情形即便不是永恒的，那么也是常常性的。总的说来，专业性政策议程、传媒性政策议程和公众性政策议程组成了综合性政策议程。政府政策议程(governmentalagenda)

政府政策议程主要包括政府官员在特定的时期内细致对待的话题或问题系列(Kingdon,1995,p.3)。这一议程中的政策问题是政府官员正在细致探讨的问题，或者是已经列为政府部门将会实行措施的问题。明显，教化领域中有着很多政府的政策议程，既有联邦政府的政策议程，也有全美50个州政府的政策议程，而且每一项政府政策议程都包括多种要素，诸如供立法机关确认或通过的法律草案、备审案件书目中的或正在审理中的法庭案例，以及政府机关即将作出的确定。各种议程之间的相互关系理解政策议程的一个最重要的内容是进入政策议程具有高度竞争性，正因为如此，一些政策问题界定恒久不会进入政府、公众、媒体的政策议程。缘由很简洁，政策议程的“容纳能量”极为有限(Hilgartner&Bosk,1988)。一般公众中的绝大多数人没有时间让自己去了解全部问题，更不用说探讨这些问题了。报纸和网站接受文献的容量也是有限的，电视和广播报道教化新闻的时间更为有限，更主要的是，立法机关、法院和行政机关的资源特别有限，没有可能审议人们想到的全部提案，听证全部案例，或者对全部争议进行裁决。一种典型的情形是，绝大多数政策问题处于专业性的政策议程，这一环节中的政策问题超过了其他环节累积的政策问题的总和。有时，一些政策问题也会从专业性政策议程中流向传媒性政策议程，并从这里进一步充溢为公众性政策议程中的问题。政策制定者们—特别清晰政策系统之中的专业性、传媒性和公众性三种政策议程—从中选择一些情愿对之实行主动行动赐予支持的问题。须要清晰的是，其他形式的政策议程运动模式同样存在。进入政府政策议程：择校的故事一个新主见在进入政府政策议程受到处理之前，在成为官方政策之前，通常会被束之高阁，无人问津，度过漫长的潜藏期，并且在这一过程中渐渐失去活力。择校就是一个典型的例证。1962年，芝加哥高校教授米尔顿.弗里德曼(MiltonFriedman)首先提出择校问题，其后，在整个20世纪60年头，这一主见都被视为一种专业性极强的同时也是怪异的主见。然而，到了20世纪70年头早期，虽然弗里德曼是一位特别著名的保守主义者，一些激进的自由主义者仍旧对其择校主见发生了爱好。当时，由于这一主见仍旧处在专业性的政策议程之中，克里斯托弗.杰尼克斯和杰姆斯.柯尔曼(ChristopherJenks&JamesColeman)等一些学者借鉴了择校主见，对之大加提倡，使其成为帮助贫困的父母和促进儿童教化机会同等的武器。当时，联邦政府资助了加尼福利亚州的阿拉姆.洛克区(AlumRock)的一项试验性的择校方案，这一主见因此快速地从专业性政策议程转入政府政策议程。这一小规模的试验性的方案很快就被普遍地看作是一种失败，并被政府政策议程快速抛出，然而却保留在专业性政策议程之中。在20世纪的80年头，保守主义者罗拉德.里根(RonaldReagan)当选总统。在专业性的政策议程和很多支持他的保守主义团体推动之下，里根发表演讲，赞同教化券(vouchers)，再次将择校列入政府政策议程。不久，两种择校方案成为提交国会的法案，其后，不断地提交，不断地受到推翻，一时间，择校方案似乎总是面临失败。但是，在20世纪80年头，明尼苏达和俄亥俄等州不仅将择校问题列入政府政策议程，而且使几种择校方案成为政府政策的内容。那时以来，3个州实施了公立学校教化券方案，37个州接受了特许学校政策。就这样，择校方案没有朝气地在不同的政策议程中躺了大约30年时间，却在20世纪的最终十年快速地进入政府政策议程，并成为官方教化政策的内容。公共机构官员与政策议程择校这一新的教化主见，从被界定到专业性政策议程，接着被列入不同的政府政策议程的故事，向世人昭示了很多政策问题是如何最终进入政府政策议程的。在这一过程中，主要的政治领袖人物，特殊是总统和州长，以及杰出的立法机关的议员，通常扮演特别重要的角色。这些人士常常性地发表演讲，召开新闻发布会议，因而能够吸引人们留意某一特定的政策问题，并对之保持高度关注。更主要的是，这些政治领袖的公众形象总是通过媒体的新闻事务表现出来，因而能够很简洁地将某一政策问题引入媒体性的政策议程。

进入政策议程的其他通道政策问题也可以通过其他途径进入政府的政策议程。有时，某一突发事务发生，突然之间使一个尚未引人关注的问题突显出来，或者使其发生戏剧性的表现形态，从而成为人们关注的中心。突发事务特殊有可能使一些与健康和平安相关的问题走上舞台中心。存留于政策议程之中尽管进入各种政策议程相当困难，脱离政策议程却是一件相当简洁的事情。事实上，全部政策议程都具有明显的不稳定性，人们在一月份热切地关注的问题，到了六月份就可能遗忘了。一旦某一问题淡去，重新复原人们的爱好特别困难，因为这一问题现在似乎已经过时。在政治科学家们那里，这种人们熟悉的现象被称之为“问题关注周期”：在各个政策领域，一些问题突然在全部政策议程中成为巨大的关注目标，接着同样突然的是，这些问题滑出了全部人的思维。产生这种不稳定现象的部分缘由是大众传媒喜新厌旧，部分缘由是社会大众有着猎奇的偏好。但是，在淡出政策议程后几年，一些过去的问题可能以某种略微不同的形式和一种新名称，重新进入政策议程。问题和活动选择目前的一项政策问题界定。辨别这一政策问题的赞成看法和支持这些看法的依据，接着说明如何有效地对这一政策问题界定及其主见提出责疑。选择目前的一项政策问题界定。辨别这一政策问题的赞成看法和支持这些看法的依据，接着说明如何重新界定这一政策问题。辨别你所在的州或学区的一项悬而未决的政策问题。在你看来，这一政策问题为何悬而未决？在你所在的政策环境中，这一悬而未决的政策问题暴露了什么样的阻碍政策制定的因素？正反辨论：是否真正存在教化危机？正方：任何情愿正视现实的人们都无法否认美国面临教化危机。20世纪那糟糕的60年头以来，学术标准一再降低，学生在那些学习实力考试和学习实力倾向考试中的成果垂直下降。在全部的国际比较探讨中，美国学生的表现都相当糟糕；倘如美国学生在这些国际比较中能取得平均成果，而不是现在的该死的名列倒数，就可以看作是美国教化的巨大成就，并且值得庆贺。我们的学校现在不再是平安的地方了，看着成群结队的黑帮成员在校内里游荡，找寻可以欺压或抢劫的对象，学生和老师都在担忧自己的生命。近来，很多学校甚至在学校大门入口的地方装上了金属探测器，在学生进入校门时检查其是否携带武器。最终值得一提的是，学校建筑物的状况令人惊讶，墙面四处涂鸦，污秽不堪，基本设施破烂。孩子们在这样的环境中怎么可能学好？在当今全球经济体制中，全部这些问题的存在深深地侵蚀着美国的竞争实力。反方：美国社会存在着危机，却不是教化危机，而是经济危机。人们的实际收入已经25年停滞不前，中产阶级家庭购房压力很大，支付子女接受高等教化的负担沉重，贫富差距持续扩大。美国贫困儿童的