中国新型社会救助体系基本建成

2012中国新型社会救助体系基本建成

2012年11月8日，胡锦涛总书记在中国共产党第十八次全国代表大会上题为《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》的报告中提出了到2020年“城乡居民人均收入比2010年翻一番”的小康目标。报告指出，“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，同时一如既往地强调要“完善社会救助体系”。2010年，中国城镇居民家庭人均可支配收入为19109元，农村居民家庭人均纯收入为5919元。按照十八大提出的“翻一番”的目标，到2020年，中国城镇居民家庭人均可支配收入应为38218元，农村居民家庭人均纯收入应为11838元。为了实现这个目标，不但要使一般城乡居民家庭增加收入，也要为城乡贫弱群体的收入保底。否则，富的更富，穷的更穷，在贫富差距拉大的基础上算出的“平均”并不是“共同富裕”，更不是我们所期待的“全面小康”。从这个角度看问题，“完善社会救助体系”确实是“建成全面小康”不可或缺的。一新型社会救助体系概况中共十八大报告谈及社会救助时明确指出，“新型社会救助体系基本形成”，“城乡最低生活保障标准……大幅提升”。1.《审计结果》中2005～2011年社会救助的相关数据及评价2012年8月，国家审计署公布了《全国社会保障资金审计结果》（以下简称《审计结果》）。其中对2005～2011年的“社会救助制度体系情况”作出了这样的评价：以城镇居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度为主体，城镇和农村医疗救助、农村五保供养制度和自然灾害生活救助制度等构成的社会救助制度体系在全国范围内实现了全覆盖。这应该就是十八大报告中提出的“基本形成”的“新型社会救助体系”。就社会救助对象而言，截至2011年底，全国城镇居民最低生活保障对象2256万人，农村最低生活保障对象5298万人，农村五保供养对象579万人。2011年城市和农村医疗救助资金共资助6649万人参加医疗保险，直接医疗救助2367万人次。“随着社会救助工作力度的加大和救助标准的不断提高，社会救助覆盖范围不断扩大。2011年底纳入最低生活保障的人数达到7554万人，比2005年的2918万人增长1.59倍。”2005～2011年城乡最低生活保障制度的保障人数见表1。表12005～2011年城乡最低生活保障制度的保障人数就救助经费而言，2011年，整个社会救助体系的总支出为1834亿元，其中，中央财政支出1187亿元，占64.72%，地方财政支出647亿元，占35.28%。社会救助体系的“中坚”——城乡最低生活保障资金支出合计1284亿元，比2005年增长5.22倍。各级财政共投入1375亿元，其中中央财政为961亿元，占69.89%，地方财政为414亿元，占30.10%。相关数据也可参考表2。表22007～2010年城乡最低生活保障制度的财政投入2007～2011年，城镇居民最低生活保障标准平均增长率为10.99%，比同期CPI平均上涨幅度高出7.62个百分点；农村最低生活保障标准平均增长率为11.40%，比同期CPI平均上涨幅度高出8.03个百分点。相关年份数据可参考表3、表4。表32006年与2011年城市低保平均标准的比较续表表42008年与2011年农村低保平均标准的比较显而易见，以上数据以及表2、表3和表4中的数据，可为十八大报告中“城乡最低生活保障标准……大幅提升”作注脚。表52007～2011年城乡最低生活保障制度的保障标准和实际补差在自然灾害生活救助方面，2005年以来，各级财政投入资金1411亿元。其中，中央财政投入了1029亿元，地方财政投入了382亿元；累计有灾民5.96亿人次得到了救助。在汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等重大自然灾害发生后，中央财政投入的生活救助资金共达769亿元，灾民948万人次得到了救助。自然灾害救助资金的及时投放，切实保障并妥善安置了灾民的基本生活。2.民政部发布的2012年社会救助的相关统计数据及评价民政部关于社会救助的统计数据显示：2012年1～9月，民政部共支出社会救助资金1655亿元。其中，城镇最低生活保障支出460亿元，农村最低生活保障支出498亿元，农村五保供养支出102亿元，城乡医疗救助支出94亿元，自然灾害救助支出65亿元。如果按这个支出水平推算，到2012年底，社会救助资金将达到2200亿元，将超过2011年1834亿元的水平。截至2012年第三季度，享受最低生活保障待遇的城镇居民为1103万户，2134万人；享受最低生活保障待遇的农村居民为2740万户，5241万人。城市低保的平均标准为月人均318元，比2011年增长10.42%；实际补差为月人均234元，比2011年增长4%。农村低保的平均标准为月人均165元，比2011年增长15.38%；实际补差为月人均105元，比2011年增长9%（见表5）。以上数据也可以为十八大报告中“城乡最低生活保障标准……大幅提升”作注脚。截至2012年第三季度，享受五保供养待遇的农村居民共527万户，544万人。其中，集中供养的为177万户，181万人；分散供养的为350万户，363万人。集中供养的平均标准为月人均323元，实际支出水平为月人均266元，比2011年分别增长14%和8%；分散供养的平均水平为月人均237元，实际支出水平为月人均179元，比2011年分别增长16%和15%。截至2012年第三季度，城市医疗救助共支出29亿元，救助376万人次。与此同时，还资助了735万城镇贫困人口参加了城镇居民医保。农村医疗救助共支出65亿元，救助1045万人次。与此同时，还资助了2442万农村贫困人口参加了“新农合”。此外，在城市中，还通过救助管理站救助“生活无着人员”122万人，并有232万人次享受了城乡临时救济。2012年10月24日，民政部部长李立国在全国人大常委会作了关于社会救助工作情况的报告。报告中列举了社会救助的7项“历史性成就”：一是最低生活保障制度覆盖了城乡，对于困难群众做到了应保尽保；二是农村五保供养制度顺利转型，保障了供养对象衣食温饱；三是自然灾害救助机制不断健全；四是全面地建立了孤儿保障制度，城市的“三无人员”都有了保障；五是对于流浪儿童的保护政策日臻完备，流浪乞讨人员救助管理逐步加强；六是医疗救助快速发展，减轻了困难群众的医疗负担；七是稳步推进临时救助，初步显现了救急救难的作用。[1]前文中所列举的种种数据是对7项“历史性成就”的真实反映，也支持了十八大报告中“新型社会救助体系基本形成”的论断。二社会救助工作中存在的问题在上一个十年中，包含城乡最低生活保障、医疗救助、农村五保供养和自然灾害生活救助等的社会救助体系实现了全覆盖，这是了不起的历史性成就。但当前社会救助工作中也存在一些问题。1.外部审计披露的问题审计署2012年的《审计报告》中披露了6个方面的问题。一是违规发放低保金。审计发现：有8个省（本级）178个市（本级）1899个县向323万人次的不符合条件人员发放最低生活保障金共14亿元；有2个省（本级）26个市（本级）409个县2万人重复享受城镇和农村最低生活保障，涉及的金额达5206万元。二是审批程序不规范。在抽查的8101个居委会和村委会中，有719个居委会和村委会未按规定程序审批低保对象，有210个居委会和村委会存在干部人为确定低保对象的情况。三是医疗救助不作为。到2011年底，有2514个县共结余城市和农村医疗救助资金126亿元，相当于这些地区当年医疗救助资金财政投入的80%。但是，这些地区按政策得到医疗救助资金资助的低保人员参加医疗保险的仅占63.69%。四是资金管理不得当。审计发现：有1个省（本级）5个市（本级）31个县城低保资金约有11亿元未纳入财政专户管理；部分地区在会计记账和核算方面存在问题，涉及的金额将近4亿元。有24个市（本级）344个县财政应补助的低保资金24亿元未及时足额拨付到位；有1个省（本级）9个市（本级）79个县不及时发放待遇，涉及的金额达5亿元；部分地区低保人员变动情况未及时上报，造成上级多拨付3亿元城乡低保资金。部分地区有将近4亿元低保资金在不同保障项目间相互串用，未严格做到专款专用。五是信息化建设较滞后。全国尚有未对城乡低保实行信息化管理的县1657个。部分地区民政部门的城乡低保数据信息不完整，质量不高。大部分地区民政与公安、工商、地税部门间的低保信息沟通机制尚未建立，对低保工作的监督管理不利。六是贪污冒领有漏洞。个别民政部门工作人员及其他人员利用管理上的漏洞，冒领、骗取城乡低保资金共约12万元。2.《国务院关于社会救助工作情况的报告》中提出的问题如果说外部审计涉及的主要是违规、管理不当、不作为等问题，李立国部长的报告提出“需要认真研究解决”的问题则主要着眼于制度建设和能力建设，分为五个方面。一是法制建设相对滞后。最突出的问题就是没有一部社会救助基本法律，难以对社会救助相关问题进行全面、系统的规范和调整。二是制度发展不够平衡。仍有一些困难群众和特殊情况难以纳入救助范围，制度体系需要进一步健全完善。三是救助供给仍然不足。当前的救助水平、救助内容和救助方式等与党和国家保障和改善民生的要求、与困难群众的期望还存在一定差距。四是制度衔接有待加强。虽然民政部、财政部、人力资源和社会保障部、扶贫办等部门出台了一些制度衔接政策，但从总体上看，还需要进一步加强，从而形成衔接配套、各有侧重、相互补充、整体推进的民生保障格局。五是基层能力较为薄弱。社会救助政策的落实主要依靠县及县以下基层民政工作人员，但当前基层普遍存在工作力量薄弱、工作经费短缺、工作条件落后、专业化和信息化程度不高等问题，制约了社会救助工作健康发展。三关于社会救助的对策建议和发展前瞻针对以上所谈及的社会救助中存在的问题，《审计报告》提出了审计建议及整改意见，《国务院关于社会救助工作情况的报告》提出了“下步工作措施”。在这些意见和措施中，有两个方面特别重要。1.尽快完成社会救助立法李立国部长的报告再次把社会救助立法的问题摆上了议事日程，他提出，“继续推动社会救助法制建设。全国人大对社会救助立法工作高度重视，已经将《社会救助法》列入立法工作计划。目前，有关部门正在进一步研究有关社会救助的立法问题。同时，根据社会救助工作实际需要和成熟程度，适时制定、修改社会救助法规和规章，加快健全社会救助法制体系”。从国际经验来看，社会救助法本来应该是所有社会保障法律制度中最简单明了、最容易通过的一部法律。但在中国，《社会救助法》从2005年就开始起草，历经8年，曾先后被第八届、第十届、第十一届全国人大常委会列入立法计划。但是，在2009年和2010年两次提交国务院常务会议审议时均未获通过，迄今仍未能提交到全国人大常委会审议。2012年10月下旬召开的全国人大常委会上，在分组审议《国务院有关社会救助工作情况的报告》时，信春鹰委员表示，“2011年社会救助投入的资金有1800多亿元，这么大的财政投入，没有立法，问题很大”[2]。人大内司委在回应有关社会救助法的代表议案时，强调要尽快加快立法步伐，要求由国务院尽快提交全国人大常委会进行审议。《社会救助法》未获国务院常务会议通过的原因很多。首先是对“社会救助”概念的理解有分歧，这在世界各国的社会救助立法中十分罕见。社会救助是一个专有名词，多用于社会政策、社会保障领域，其含义并非国内某些专家所理解的那样，是“社会的”救助。就其定义而言，社会救助就是国家通过立法对生活有困难的低收入群体实施的旨在帮助他们达到最起码的生活水准的社会保障制度。因为在中文语境中，“社会”一词有其特殊的含义，即非政府的、非正式的，所以引申出五花八门的各种歧义。譬如，各种“社会帮扶”，就其性质而言，本应该属于慈善事业立法的范畴，但现在也想在《社会救助法》中取得一席之地。目前慈善立法也已摆上人民代表大会的议事日程，如果《社会救助法》把慈善的内容都包括了，那么，《慈善事业法》又去规范哪些法律关系呢？又如，社会救助立法居然引出关于“输血”和“造血”的争议，有点不可思议。本来已经因为失血过多而陷于贫困的个人或家庭，救助的首要选项当然应该是先“输血”，然后再考虑“造血”。社会救助的社会功能就是维持受助者最起码的生活水平，世界各国皆然。而脱贫的功能在城镇是通过就业，在农村是通过扶贫来实现的。在中国反贫困的制度安排中，这样的分工本已十分明确，现在居然有人在这个问题上纠缠不休。再如，“法律救济”也要挤进《社会救助法》。法律救济是法律领域的专有概念，与社会救助毫不搭界。然而，在目前已经进入“征求意见”程序的《社会救助法》草案上，还真有这些引起“争议”的内容，实在令人叹为观止。另一方面，现在的《社会救助法》草案中，一些已经达成国际共识的内容却没有写进去。譬如，社会救助是公民的基本人权，这在宪法中都有提及，但在《社会救助法》草案中却没有明确。又如，实施《社会救助法》的前提或必要程序是“家庭经济调查”，这涉及对求助者及其家庭的经济状况进行专门的调查。世界各国在相关立法中，都给予社会救助的执行机构相应的核查权力。但是在中国，“在核批社会救助对象时，由于《商业银行法》等法律有限制条件，民政部门无法及时查询救助申请家庭财产等经济状况信息”[3]。还有基层的社会救助工作，在中国，一直是由居委会和村委会的干部具体操作。“近年来，社会救助对象不断增加，救助内容不断拓展，工作任务日益繁重，规范化、精细化管理的要求也越来越高，特别是救助申请家庭经济状况核对机制的建立，对工作人员的专业水平提出了更高要求。”“个别工作人员素质不高，造成一些地区出现社会救助对象认定不准确以及‘关系保’、‘人情保’等问题。”[4]自从十六届六中全会提出“建设宏大的社会工作人才队伍”以来，中国的社会工作已经有了长足的进步。所以基层的社会救助专业化，以及用专业的社会工作者来实施社会救助制度，也应该写入社会救助法。《社会救助法》不仅是社会保障体系的支架性法律，也是整个社会法部门起支架性作用的法律，从而是构成中国特色社会主义法律体系的重要法律。如果迟迟不出台，不仅无法保证社会救助制度规范、良性运行，而且将影响到整个社会保障制度的法制化和整个国家的法治建设。2.把“支出性”贫困问题摆上议事日程随着物价不断上涨和居民生活费用的增加，一部分居民家庭虽然家庭人均收入超过了最低生活保障标准，但因家中有必须支出的大额开支致使家庭经济状况仍然入不敷出，他们的生活水平达不到最起码的标准。这种现象可以称为“支出性贫困”，即在一定时间内或某种特殊的情况下因为支出远超过收入形成的贫困现象。在李立国部长的报告[5]中，特别提到了这个问题，“一些收入超过当地低保标准，而生活必需性支出较大的‘支出型’贫困家庭难以获得救助”。支出性贫困问题尚未得到各级政府的足够重视，但其对人民生活造成的困难却是真真切切的。对于上述贫困现象，一直以来，各地民政部门采取的应对策略是，在低保标准和社会平均收入水平之间，划定一个“低保边缘户”的标准，并酌情对“低保边缘户”施以临时救助。但是，这种方式给予相关政策执行者自由裁定的空间过大，具有太多的“随意性”和“模糊性”，同时因无法进行政策评估而导致政策的效果和效率具有很大的不确定性。在社会救助理论中，救助的理念以及根据不同的理念设计的实践模式实际上有两种：比较常见的模式是根据划定的“贫困标准”来决定救助与否，一般称为“贫困标准”模式，即目前中国采用的“最低生活保障”模式。此外，还有一种与上述模式在基本理念上有明显差异的实践模式，这种模式是根据救助者是否真正有“实际需要”来决定是否救助，一般称为“实际需要”模式。从社会救助的历史演进看，从17世纪初英国“伊丽莎白济贫法”开始，最初采取的就是“贫困标准”模式，但这种方法是有一定缺陷的。从社会政策的立场看，所有用人为划出量化标准的方式制定的政策其实都欠公平。假设贫困标准确定为400元，可能提出的疑问是，难道家庭人均收入401元乃至410元就不贫困了？如果提高标准到410元，依然存在着同样的问题。所以，自20世纪50年代起，相当一部分西方国家在建立福利国家时，都放弃了划定贫困标准的惯例，转而根据是否真正有“实际需要”来实施社会救助。根据上述的一般理论和国际经验，要对支出性贫困实行救助，其基本理念就要转向救助真正