中国广播电视公共服务建设实践与发展模式

中国广播电视公共服务建设实践与发展模式

广播电视公共服务发展水平是一个国家（地区）文化发展的重要标志。看一个国家（地区）的文化政策，首要的看广播电视公共服务政策。党的十六大以来，中央高度重视公共文化服务建设，提出了新思想、新目标、新政策。2007年，中央办公厅、国务院办公厅还出台了新中国历史上第一个关于公共文化服务建设的专门文件——《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》。作为公共文化服务的重要组成部分，中国广播电视公共服务建设进入一个新的历史时期，正处在构建新的发展模式的重要阶段。在社会主义市场经济条件下，中国广播电视公共服务确立什么样的价值取向，选择什么样的发展模式？这是中国广播电视制度创新的基本命题。一广播电视属性的再认识与广播电视公共服务的内在依据事物的属性是决定其内在规定性和外在规定性的基本依据。然而，人们对事物属性的认识是不断深化的，随着认识的深化，原本被遮蔽的或隐性的属性就会凸显出来，而人们的认识水平又与政治、经济、文化、社会发展和科技进步密切相关。我国在过去相当长的时间里，只认识到或过度强调了广播电视作为电子类新闻传播媒体的意识形态属性，仅将其作为政治工具。基于这一认识，广播电视管理体制的设计突出了政治思维，形成了明显的行政色彩。改革开放以后，广播电视的经济属性得以发现并得到重视，广播电视产业逐步萌芽成长，并对传统的广播电视体制提出了改革要求，基于广播电视经济属性的制度安排正逐步构建。随着中国经济社会的发展和对社会发展规律认识的深化，广播电视属性又有新的呈现。除意识形态属性和经济属性外，广播电视还具有文化属性和社会属性。也就是说，广播电视不仅是政治行为和经济行为，也是文化行为和社会行为。基于文化属性，广播电视肩负着文化教育、纪录、交流和传承创新的责任，因此，其经营活动不可罔顾文化价值和文化品位。此外，随着政治与社会的分离，特别是随着市民社会的兴起和公共领域的逐步形成，广播电视作为覆盖最广泛、渗透力最强、传播最便捷的大众传媒，其社会属性日益凸显出来，这意味着它必须承载为公共领域服务的责任。这是广播电视必须提供公共服务的内在依据，也是进入新世纪后我国越来越重视广播电视公共服务建设的根本原因。广播电视的意识形态属性、经济属性、文化属性和社会属性，既各有区别，不可替代，又各有关联，统一于广播电视媒介行为中而并非独立存在。广播电视制度安排就是基于对其属性的认识而设计的。我国目前的广播电视体制强调了意识形态属性，而未能充分体现其经济属性、文化属性和社会属性。这就是广播电视在发展过程中屡屡遭遇体制性障碍的根源所在。广播电视体制改革的核心就是尊重这四重属性，遵循在这四重属性基础上所形成的广播电视发展规律。当前，广播电视已进入发展改革的历史新阶段，应基于这四大属性逐步重构广播电视制度，其中一项基本任务便是做好广播电视公共服务的制度安排。公共服务是广播电视的内在使命和价值追求，它的缺失或不到位，必然造成整个广播电视制度安排的失衡。近年来，广播电视公共服务逐步纳入政策议题，越来越受到重视，但对其内涵丰富性的认识仍显不足。广播电视公共服务既要提供思想宣传和政令传达的服务，还要保障人民群众的基本文化权益。二公共广播电视与广播电视公共服务在制度设计中，如何体现和反映广播电视的四重属性，基于不同的政治制度和社会背景，不同的国家（地区）会有不同的选择。有的基于文化属性和社会属性设立公共广播电视，提供公共服务，以满足公共需求为主要目标，形成了公共广播电视制度，英国、日本等国家是典型代表；有的基于经济属性设立商业广播电视，提供商业服务，通过市场竞争，以经济利益为主要目标，形成了商业广播电视制度，美国是典型代表。广播电视公共服务与公共广播电视既有联系又有差异。广播电视公共服务一般是指向服务方式、服务行为和服务结果，公共广播电视一般是指向广电服务主体或广电制度。广播电视公共服务与公共广播电视均基于公共利益而产生、以公共利益为依归。广播电视公共服务一般由公共广播电视机构提供，而公共广播电视机构既可提供公共服务，也可提供市场服务。西方公共广播电视具有两个基本价值动机：一是基于公共领域，意在体现民主自由的精神，以求独立于政府，消解政党和政府对广播电视的干预，其理论基础是议会民主和多党执政；二是基于公共利益，体现非商业取向，以求独立于市场，消解广播电视对商业利润的追求所带来的对公众权益和文化发展的影响，其理论基础是市场失灵。鉴于此，西方公共广播电视的经费来源以公共视听费或社会赞助或国会拨款为主，目标任务是满足公共需求，提供公共服务，保障文化权益。而商业广播电视以市场盈利为目标，提供商业服务，满足市场需求。受自由市场经济政策的影响，以英国为代表的欧洲国家放松了对广播电视的管制，商业广播电视兴起并与公共广播电视展开竞争，形成了以公共广播电视为主、以商业广播电视为辅的广播电视制度安排；受市场失灵理论的影响，以美国为代表的一些国家在制度修订中逐步重视公共广播电视，形成了以商业广播电视为主，以公共广播电视为辅的制度安排。因此，除极少数国家外，单一的商业体制或公共体制已不复存在，大都呈现出二元体制、分类运行的格局。在我国，广播电视整体上还实行事业体制，但已受到市场经济的深刻影响，基于经济属性实行产业经营，提供市场服务，基于文化属性和社会属性提供公共服务，初步形成了一元体制、分类运行的格局。三我国广播电视公共服务建设实践我国的广播电视公共服务自兴办广播电视事业起就开始了。1998年实施的广播电视村村通工程便是市场经济改革后广播电视公共服务的自发选择，而自觉选择应始自2002年十六大召开之后。现在，我国广播电视公共服务供给政策已基本明确。在传输覆盖方面，无线覆盖是基本服务，全国实施，免费供给；有线覆盖是准公共品，城市和有条件的农村主要实行有线服务，收取收视维护费；卫星覆盖是限制性公共服务，免费提供，在20户以上的通电自然村，主要通过卫星覆盖来提供。2007年的数据显示，我国电视用户中，39.9%使用有线电视，超过5.22%使用卫星接收（集中在农村），依靠地面无线信号的用户低于55%。而目前，发达国家（地区）广播电视公共服务在传输覆盖上已达到较高水平。在美国，有线电视和卫星电视的多频道系统已基本普及，电视家庭用户中90%为有线电视和卫星电视用户，只有10%的家庭免费接收地面无线电视信号。在节目服务方面，无线电视能提供4套左右，与发达国家地面无线电视免费提供的频道数量相近，而有线和卫星都能接收到数十套，全部实行免费制，从频道数量看，我国居民接收的免费电视频道数量远高于发达国家。但是，广播电视公共服务的均等化水平与发达国家比差距还相当大。始于21世纪的广播电视公共服务实际上是按照基本服务与非基本服务两大类别、城市与农村两大区域分别推进的。基本服务为无线覆盖，其财源来自公共财政，但在城市只有极少数人选择无线覆盖服务；有线覆盖作为准公共品，未纳入基本服务范围，其财源主要来自收视维护费；广播电视节目服务则尚未区分基本服务和非基本服务，皆以商业广告作为财源。在城市，人们居住集中，消费能力较强，用户和广告市场资源丰富，不管是基本服务还是非基本服务均发展得比较好。受城乡二元分割体制影响，广播电视公共服务的基本服务在农村尚未普及，存在一些盲区，有线电视以及对农节目服务尤为滞后。因此，国家确定广播电视公共服务建设的重点在农村。近年来，国家实施了广播电视村村通工程、西新工程，农村和边疆少数民族地区广播电视覆盖发生显著变化。村村通工程从1998年开始实施以来，投资100多亿元，已经解决已通电行政村“盲村”、50户以上自然村“盲村”近亿人听广播看电视难的问题。2007年农村有线电视用户6180万户，入户率25.57%。为进一步改善无线覆盖，广电总局在财政部、国家发改委的支持下，从2006年起实施无线覆盖工程。经过两年的努力，提前完成了中央广播电视节目“十一五”农村无线覆盖目标。省、市、县三级广播电视节目无线覆盖工程也正在实施中。“十一五”期间，将采取直播卫星方式，完成71.6万个20户以上通电自然村“盲村”的村村通建设任务。2008年6月9日，我国成功发射第一颗直播卫星“中星9号”。目前全国正在实施20户以上自然村村村通工程。与此同时，城市广播电视公共服务建设也快速推进，有线电视基本普及，有线电视数字化正在全国大中城市全面推开，已有100多个城市进行了有线电视数字化整体转换，其中30多个城市已完成了整体转换，2008年全国有线数字电视用户可望超过4500万户，占有线电视用户总数的1/4强。在2007年1.53亿户的基础上，全国有线广播电视用户2008年增加量预计超过1000万户，入户率将达到42%。分析广播电视人口覆盖率（见表1、表2），可以发现以下特点：一是在四级广播电视节目中，中央和省两级较高，地市与县两级较低。这表明地市、县广播电视台以转播中央和省两级广播电视节目为基本职能；而地市、县节目的覆盖率较低，说明当地节目传输覆盖设施建设滞后。二是基本服务——无线广播电视在农村的覆盖还有相当大的盲区，未能享受到无线广播和无线电视服务的农村人口分别达到9.73%和11.61%。目前，全国大约有70万个20户以上的自然村是广播电视盲村，未能实现广播电视覆盖的人口分别约为5300万和4000万。表12007年全国广播电视综合覆盖率表22007年农村广播电视覆盖率广电总局有关数据显示，我国广播电视现有播出机构2587座（其中广播电台263座、电视台287座、教育电视台44座、广播电视台1993座），开办节目3760套（广播节目2477套、电视节目1283套）。分析这些播出机构的节目构成（见表3、表4），可以发现广播电视公共服务在节目方面的三个特点：一是娱乐类节目比例高，专题服务类多，文化类节目和教育类节目少，泛娱乐化现象相当严重。二是省一级娱乐类节目比例更高，新闻类节目偏少，文化类、教育类节目偏少，尤其是电视中的广告类节目达到了15.4%，商业化现象比较突出。三是在节目统计中，没有农村、少儿、残疾人、少数民族、妇女类节目的项目。实际上这些节目都偏少，有相当多的台没有开设这类理应开设的节目。据此可以得出一个结论，我国广播电视尽管是公共定位，但在节目制播方面公共服务的特点并不突出，存在一些缺失和盲点，对节目内容的公共服务自觉亟待加强。表32007年中央广播电视播出机构播出公共广播电视节目构成表42007年省级广播电视播出机构播出公共广播电视节目构成我国广播电视实行事业体制，理论上应以公共财政出资为主。但随着市场经济改革的深化，市场运作和产业经营逐步引入广播电视业，财政投入比例逐步下降。以2007年为例，全国广播电视收入来源中，财政投入已降到了13.3%，经营收入比例上升到86.74%，其中广告收入占到45.6%，有线网络收入占到23.30%，在省一级财政补助占10.9%，地市一级占11%，县级占22.3%。预计2008年财政投入所占比例进一步下降。广播电视公共服务不到位与目前这种财源制度安排密切相关。在这一财源制度下，经营性收入已成为我国广播电视的主要财源，商业经营越来越成为广播电视机构的价值取向。这一格局对广播电视事业体制形成了强烈冲击，越来越暴露出市场导向与公共利益导向的冲突和矛盾。在广播电视建设和发展中，商业动机渐强，收视（听）率成为节目制播决策的主导力量，唯收视（听）率现象较为普遍，导致广播电视的城市化、富人化、低俗化现象突出，作为公共服务应有的广泛性、普及性、共享性受到严重影响，事业定位与产业发展之间、公共服务与商业服务之间的互抑效应明显。在社会主义市场经济条件下，如何实现二者协同发展，已成为中国广播电视制度创新的焦点和难点。四中国广播电视公共服务的价值取向和发展模式选择随着社会主义市场经济改革的不断深入，市场机制在广播电视发展中的基础作用越来越突出。不管是广播电视事业还是广播电视产业都进入了一个新的发展阶段，这个阶段改革发展的一个重要任务就是建立与社会主义市场经济相适应的广播电视公共服务制度体系和市场服务制度体系，选择并确立中国广播电视公共服务的发展模式。世界广播电视公共服务发展模式主要有两种：一是英国、日本等国家和地区以收取收视执照费为基本财源的广播电视公共服务模式；二是以美国为代表的依靠公共财政拨款、赞助和基金会提供经费支持的广播电视公共服务模式。在节目服务方面，1986年英国学者巴纳特和多契提基于英国公共广播电视实践总结出了八条基本原则：一是地理的普及性。应覆盖服务区域全体人口，为全体公民提供节目。二是节目的广泛性。公共广播电视作为公共福利，是一种普遍的、基本的服务，应满足多数人需求的普遍兴趣。三是政策倾向性。应对社会中居于弱势的少数群体给予特殊关照，给这些听不见的和被忽略的声音提供讲话的机会。四是民族凝聚力。应体现民族文化特征和社区群体特征，具有“市民议会”的功能。五是双重独立。既独立于政府，又不播放商业广告。六是经费的直接性。即通过普通的牌照费收取获得经费，所有电视用户平等直接交费。七是节目的高质量，鼓励节目质量的竞争而不是收视率的竞争。八是鼓励创造性。鼓励节目创新，更注重文化的意义。[1]这八条原则大体反映出西方国家广播电视公共服务的基本价值取向。尽管这些价值取向具有具体的政治制度背景和局限性，但其目标都是促进公共服务的充分发展，其经验仍具借鉴意义。（一）我国广播电视公共服务的价值取向我国广播电视公共服务的理论基础主要体现在三个方面。首先，新中国的广播电视媒介一开始就是国有的，它是政权建设的组成部分，属于事业性质，广播电视公共服务就是政府公共服务职能和事业单位职能的具体体现。其次，科学发展观成为发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。科学发展观要求，社会事业建设要以人为本，让全体人民共享发展成果，逐步实现基本公共服务的均等化。再次，在市场经济条件下，广播电视市场服务受商业利益驱动，必然出现市场失灵现象，这是我国广播电视制度创新必须考虑的因素。根据这一理论基础，我国广播电视公共服务的价值取向综合起来看，主要表现在下述五个方面。第一，公益价值。广播电视公共服务不是以部门利益和经济利益、而是以公共利益为出发点和落脚点。坚持广播电视的公益性质，是中国特色广播电视发展道路的基石。第二，补缺纠偏。市场经营具有逐利性，对于无利或少利可图的事往往不干。因此，对偏远农村的传输覆盖、对缺少广告价值人群的节目服务、对具有巨大文化效益而缺少经济效益的节目制播，难以通过广播电视市场经营实现。广播电视公共服务就是要补市场之缺，纠市场之偏，也就是说，凡是市场不愿做、做不好、做不了，但又是社会必需的，都应由公共服务来提供。有人认为公共服务可以通过频道频率细分化和分众化来提供，这个观点站不住脚。尽管频率频道的专业化和分众化增强了服务的针对性，但它们主要是出于市场竞争的需要，着眼的是那些具有一定消费能力的特定群体，并非着眼于公共服务。第三，保护基本文化权利。文化权利是公民的基本权利，表现在广播电视上，就是人民群众享有收听、收看广播电视的权利，享有收听、收看到能满足自己基本需求的广播电视节目的权利，包括基本的信息服务、教育服务和娱乐服务。第四，基本公共服务均等化。公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务，前者对应于纯公共品，免费提供；后者对应于准公共品，付费提供。基本公共服务的均等化具体表现为普及性，要满足所有人的基本收视、收听权利。无论地域、城乡、民族，无论成年人和少年儿童，无论职业，无论有无支付能力，对每一个阶层特别是弱势群体，都必须提供满足其需要的基本公共服务。第五，民族文化的传承与创新。文化是一个民族的基因，是国家存在的形式之一。精神文化产品的供求关系与物质产品的供求关系具有本质的不同，在一定条件下，是文化供给决定文化需求。民族文化传承和创新难以通过市场来达成，更多的要通过公共服务来实现。如果说，市场服务更多的是满足需求的话，公共服务更多的是引导需求。（二）创新我国广播电视公共服务发展模式广播电视公共服务以满足公共需求为导向，以保障基本文化权利为目标；市场服务以个体需求为导向，以经济利益为目标。如何处理好公共服务和市场服务二者的关系，使其各得其所、各司其职、各施其用，是我国广播电视体制改革的基本命题。人人享有广播电视基本公共服务，应该成为广播电视发展改革的目标。能否让全体国民公平享有广播电视基本服务，是衡量广播电视制度好坏的重要标志。显然，目前我国广播电视公共服务发展模式难以达到公共服务的目标。创新我国广播电视公共服务发展模式，主要是在以下几个方面做出抉择。1.公共服务主体与市场服务主体是合是分长期以来，我国广播电视实行事业体制，未能区分公共服务主体与市场服务主体，实际上是两个承担不同职责的主体处于混同状态。这既不利于公共服务建设，也不利于市场服务发展。因此，这两个主体如何设立，是二体合一，还是二体分设？根据中央文化体制改革精神，发展公益性文化事业的基本思路是以政府为主导，增加投入，转换机制，增强活力，改善服务，实现和保障广大人民群众的基本文化权益；发展经营性文化产业的基本思路是创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力，满足人民群众多方面、多层次、多样性的精神文化需求。广播电台、电视台实行事业体制，由国家重点扶持，经营性广播电视产业实行企业体制，由政府监管、市场主导。广播电视公共服务主体和市场服务主体分离有利于公共服务的保障和市场服务的充分发展，这已成为中外广播电视发展的普遍经验，也是我国广播电视体制改革的趋势。分离有外分和内分，外分就是两个主体单设，公共广播电视机构和商业广播电视机构分开设立，此谓二元体制，分类运行，分类管理；内分就是主体职能分离，在广播电视机构中将公共服务职能与市场服务职能分离，并根据各自需要配置资源，此谓一元体制，分类运行，分类管理。从我国国情来看，目前宜选择一元体制，实行公共服务与市场服务分离运作，公共服务的归公共机制，商业服务的归商业机制，分类运行，分类管理。2.公共服务由谁主导广播电视公共服务由谁主导的问题，实质上是由谁出钱、由谁规划、由谁监管的问题。目前，无线覆盖由各级政府财政负责，也由政府职能部门规划和监管，而在有线电视和节目服务方面，由运营主体自己筹资、自我主导。鉴于我国实行单一制政治制度，且公共服务职能归于政府，广播电视公共服务理应由政府主导、社会监督。坚持政府主导是为了强化政府在广播电视公共服务中的责任，通过经济手段和法律手段维护和保障其公益性；为了确保政府主导责任的完成，必须引入社会监督。坚持政府主导不是排斥市场，更不是否定市场规律，而是让政府的归政府，市场的归市场；由政府来保障公平和基本服务的均等化，由市场来确保效率和产业发展。坚持政府主导，并非由政府包办，不排斥社会资本进入这个领域。3.公共服务财源制度如何设计，是由公共财政提供保障，还是由市场经营收益承担财源制度是公共服务制度的核心，也是公共服务体系建设走上制度化、长期化和规范化的关键。目前，除无线覆盖和卫星覆盖外，我国广播电视公共服务实际上均实行内部交叉补贴，在市场经营收益中拿出一部分去投入公共服务。这种做法存在明显缺陷：一是对公共服务投入多少取决于决策者的重视程度，不能确保公共服务职责的履行；二是不同地区运营主体的财力差别很大，投入公共服务的能力有大有小，难以保证基本公共服务的均等化。十七届三中全会提出，要加大农村公共文化服务体系建设的投入，确保到2020年城乡基本公共服务均等化明显推进。这对于推进广播电视公共服务建设来说，是一个重要机遇，其关键是要改革现行财源制度。首先，要把广播电视公共服务建设纳入国家公共财政预算；其次，设立广播电视公共服务基金，基金来源一是向广播电视市场经营征收公共服务税，二是接收商业赞助和捐助，此基金在中央与省两级统筹，对贫困地区的广播电视公共服务进行转移支付，确保基本服务均等化。4.公共服务标准制定和监督主体是谁广播电视公共服务标准是动态的，因时因地而异。应由中央广播电视职能部门确定广播电视公共服务的基本原则，比如应免费传输覆盖的基本频率频道及其基本节目，具体的标准则由各级政府主导制定和监管。各级可以成立由广播电视职能部门主导的社团法人组织——广播电视公共服务委员会，吸收各方代表参加，由委员会根据中央广播电视职能部门确定的基本原则，研究制定当地广播电视公共服务的标准和目标，监管其履行职责情况，并将其作为干部考核和机构奖惩的依据。5.公共服务行为的管理手段对广播电视公共服务管理的依据是什么，这关系到管理的权威性、有效性和效率。长期以来，我国对广播电视公共服务的管理手段主要是行政命令，这在计划经济条件下是可行的。进入市场经济后，广播电视公共服务同样需要法治，管理手段需从行政手段为主转变到以法律手段为主。因此，在加强广播电视公