中国住房市场监管

中国住房市场监管

2014年，中国住房市场监管有两大亮点。一是随着经济呈现“新常态”，住房市场监管对“楼市”逐步放松；二是配合反腐进入“新常态”，住房市场监管对“腐败”逐步缩紧。“一松一紧”体现了新形势下住房监管新特征，即在逐步完善住房市场的同时打击腐败。针对经济“新常态”，住房市场监管对“楼市”逐步放松，表现为：（1）“限购”监管视野逐渐收缩，至2014年10月，除北上广深等大城市之外，绝大多数城市取消限购，二三线城市限购监管全面取消；（2）“限贷”标准有所调整，在审批中放宽对首套房贷认定标准；（3）住房公积金监管以地方住房公积金服务工作为重点，检查各地住房公积金服务工作是否到位，间接支持“楼市”松绑；（4）部分地方保障房审批标准放宽，例如北京市保障房首次向非京籍人员开放，同时收入不再是“门槛”。配合反腐“新常态”，住房市场监管对“腐败”逐步缩紧。2014年审计署、国土部、住建部分别在腐败易发领域开展行动。特别是2014年全国将首次展开大范围土地出让金审计，以资金收支管理为切入点，重点对2008～2013年土地出让金收支及非税收支管理情况、土地整治项目及耕地保护资金管理使用情况进行全面审计。为了解2014年住房市场监管情况，本章对2013年11月至2014年10月住房市场监管政策进行分析，指出2014年住房市场监管现状与问题，并利用中国住房市场监管指数对34个大中城市住房市场监管进行测度分析，从审批、监督和服务三个方面来考察住房市场的企业开办、住房土地、住房开发、住房销售、住房租赁和物业管理六大环节，并对各环节监管做出评价。最后，就中国住房市场监管提出政策建议。一住房市场监管政策分析[1]2014年尽管并未频繁出台住房市场监管新政，但随着经济、反腐双双进入“新常态”，为适应形势变化，住房市场监管方向有所调整。2013年底，住建部部长姜伟新在全国住房城乡建设工作会议中部署安排2014年重点工作任务，提出继续抓好房地产市场调控和监管工作，继续强化市场监管。姜伟新提出，要保持调控政策的连续性和稳定性，执行好既有调控措施，更加注重分类指导，房价上涨压力大的城市要从严落实各项房地产市场调控政策和措施，增加住房用地和住房有效供应；库存较多的城市要注重消化存量，控制新开发总量。由此可见，从2013年底到2014年初的住房市场监管政策定调为在强化监管的基础上贯彻分类指导思想。在2014年初，国内经济受到外需不振、产能过剩和房地产市场调整等因素的影响，经济下行压力增大，同时全国房价环比涨幅连续下跌[2]。对此，姜伟新在两会期间提出“双向调控”，同时从多个途径传来住房市场监管政策有所放松的声音。在2014年第二季度，中国经济增速相比第一季度有所好转，但房地产市场主要数据均出现同比下降，房地产市场持续衰退，需求疲弱。为此，住房市场监管政策在“分类指导”和“双向调控”思想指导下做出调整，以促进存量消化为目标，给予地方政府更大自主空间。2014年8月，全国首次针对土地出让金展开大范围审计。审计重点关注土地出让金“从哪来，到哪去”，摸清土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况，为促进国家有关部门、地方政府以及相关单位进一步贯彻落实国家关于土地管理与调控的相关政策法规，维护土地资产的安全完整打下坚实基础。根据国土部数据，自2000年以来，全国土地出让年收入增长超30倍，出让金总额累计约20万亿元。部分地区土地出让金约占地方财政一半，甚至有部分省份土地出让收入总额超过税收收入。由于地方土地出让金长期“封闭运行”，以致腐败丛生。此次全国大范围土地出让金审计，是土地出让监管与反腐工作相结合，在摸清土地财政“家底”的同时为中央强力反腐“新常态”助力。1.住房土地监管：全国土地出让金审计启动，引领土地监管新高潮2014年1月11日上午，国土资源部副部长徐德明在全国国土资源工作会议第二次全体会议上，就2014年国土资源工作进行了总体部署，提出2014年国土部十大工作任务。徐德明强调，要严防死守保护耕地，扎实开展不动产统一登记和土地调查监测，加强土地监管。关于执法监察工作，要加大巡查力度，加强日常监管。徐德明还指出，进一步整合规范督察业务，提高督察效能，加大督察查处力度，探索建立完善移送移交制度，重大问题要公开监督，重大案件要公开督办。2014年3月13日上午，十二届全国人大二次会议举行闭幕会。大会闭幕后，国务院总理李克强在谈及反腐问题时，提出对于社会公众高度关注的一些领域，比如像土地出让金收入、矿产权转让等，要全面审计，要通过一系列的制度性措施，让权力寻租行为、让腐败现象无藏身之地。自2014年8月开始，国家审计署掀起全国首次土地出让金大范围审计，直击土地出让金收支及土地征收、储备、供应等领域，而2008～2013年间高达15万亿元的土地出让金将成为严格审查对象。此次审计是继社保审计、地方债务审计之后的第三次大规模全国性审计，针对国土资源领域，重点聚焦在土地出让金、耕地保护和矿产资源三个方面。土地出让金和耕地保护两方面的审计工作同期开展，具体审计工作由各省（区）当地（审计署）特派办牵头，审计组成员则由特派办和各地审计部门抽调的工作人员组成，审计直接对象是各市县政府，审计方式为异地交叉审计，工作时间截止到10月末。其中，土地领域的权力寻租和腐败现象也将在两个月后的审计报告中披露。《第一财经日报》从某省级国土资源部门负责人的审计部署工作文件中获悉，该省需要为审计部门准备土地出让金等16项相关资料。比如在土地出让金方面，需准备土地出让金收入明细、支出表、土地级别与基准地价、土地使用权证发放及融资情况等。这份工作文件更详细披露了土地出让金审计中可能出现的核心问题，比如是否存在违规出让土地的问题，包括出让主体不合法、未落实招拍挂出让制度、违反国家供地政策、低价或零地价甚至负地价出让土地、违规发证、出让后擅自改变规划条件等；是否存在应征未征、擅自减免、截留或变相返还土地出让金等问题；是否存在人为加大土地开发成本支出而降低土地出让实际收益，违规使用、挤占、挪用土地出让金等问题等。此前，中央巡视组在巡视的21个省份中，发现20个省份存在房地产腐败现象，占比高达95%，而19名省部级官员在中央巡视组进驻后落马，其中不少高官落马与房地产业密不可分，土地领域为腐败重灾区。因而此次全国大范围土地出让金审计被寄予厚望。2.建筑质量监管：落实建筑工程负责人终身责任制，开展工程质量治理两年行动2013年12月24日，全国住房城乡建设工作会议在北京召开[3]。住房城乡建设部党组书记、部长姜伟新在作报告中回顾了2013年住房城乡建设工作，部署安排了2014年重点工作任务，提出继续加大建筑市场和工程质量安全监管力度。研究改革建筑劳务用工方式。完善建筑工人专业技能培训制度。继续强化和完善招投标监管。加强建筑质量管理制度建设，建立健全工程质量终身责任制度。进一步强化工程质量安全监督检查，坚决遏制重特大事故。2014年2月，住建部工程质量安全监管司公布2014年工作要点[4]，指出“加强重点领域监管，促进工程质量稳步提升。一是建立健全工程质量终身责任制，进一步明确各参建责任主体及人员的质量终身责任，全面落实建筑物永久性标牌制度。二是完善工程质量检测管理制度，进一步明确检测机构定位，加强对检测机构和检测人员行为监管。三是全面推进住宅工程质量常见问题专项治理，启动专项治理示范工程创建活动，推行样板引路。四是组织开展以在建保障性安居工程、公共建筑等为重点的全国建筑工程质量监督执法检查，督促各地严格执行工程建设法律法规和强制性标准。五是召开全国建筑工程质量安全管理工作会议，以改革创新精神研究部署下一阶段工程质量安全监管工作。六是严格落实工程质量事故质量问题调查处理和通报曝光制度。”2014年8月，住建部印发《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》[5]（以下简称《办法》），建筑工程负责人终身责任制终于落地。《办法》指出：“建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任制是指承担建筑工程项目建设的建设单位项目负责人、勘察单位项目负责人、设计单位项目负责人、施工单位项目经理、监理单位总监理工程师无论是否在原单位、原项目组工作，即使调离、退休，也要在工程设计使用年限内对工程质量承担相应责任。其中建设单位项目负责人对工程质量承担全面责任，不得违法发包、肢解发包，不得以任何理由要求勘察、设计、施工、监理单位违反法律法规和工程建设标准，降低工程质量，其违法违规或不当行为造成工程质量事故或质量问题应当承担责任。勘察、设计单位项目负责人应当保证勘察设计文件符合法律法规和工程建设强制性标准的要求，对因勘察、设计导致的工程质量事故或质量问题承担责任。施工单位项目经理应当按照经审查合格的施工图设计文件和施工技术标准进行施工，对因施工导致的工程质量事故或质量问题承担责任。监理单位总监理工程师应当按照法律法规、有关技术标准、设计文件和工程承包合同进行监理，对施工质量承担监理责任。建筑工程竣工验收合格后，建设单位应当在建筑物明显部位设置永久性标牌，载明建设、勘察、设计、施工、监理单位名称和项目负责人姓名。”2014年9月，为了规范建筑市场秩序，保障工程质量，促进建筑业持续健康发展，住建部开展工程质量治理两年行动。目的是通过两年治理行动，规范建筑市场秩序，落实工程建设五方主体项目负责人质量终身责任，遏制建筑施工违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为多发势头，进一步发挥工程监理作用，促进建筑产业现代化快速发展，提高建筑从业人员素质，建立健全建筑市场诚信体系，使全国工程质量总体水平得到明显提升。2014年9月中旬，住建部派出督查工作组，对北京、天津等15个省（直辖市、自治区）开展工程质量治理行动督查工作。此次督查主要包括三个方面内容：一是各地贯彻落实全国工程质量治理两年行动电视电话会议的情况；二是工程质量监督执法检查；三是建筑市场执法检查，重点抽查建筑工程施工违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为。督查组采取“扫马路”方式，或从所有在建项目中随机抽选受检工程开展检查，对受检工程进行意见反馈，对存在严重问题的项目，还下发执法建议书，要求地方住房城乡建设主管部门进行查处。3.住房信贷与销售监管：“限购”、“限贷”双双松绑2014年，中国住房信贷与销售监管作出重大调整，“限购”监管与“限贷”监管双双松绑。随之2014年住房市场遇冷，部分地方政府逐步放宽“限购”监管，直至取消限购。截止到2014年9月24日，全国已有40个城市限购松绑或取消限购，限购监管随之松绑。此外，住房信贷监管也出现松绑现象。2014年9月底，央行和银监会联合发布《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》，除重申首套房贷利率下限仍为七折以外，还规定结清首套房贷的家庭，再次贷款买房还可享受首套房贷政策，而拥有2套及以上住房并已还清贷款的家庭，也可以申请住房贷款。央行在新政中明确表示，对于贷款购买首套普通自住房的家庭，贷款最低首付款比例为30%，贷款利率下限为贷款基准利率的0.7倍，具体由银行业金融机构根据风险情况自主确定。央行对首套房认定标准的放宽，标志着已实施多年的住房贷款监管制度发生重大调整，过去严格的信贷监管制度将有所放松。2014年7月，住建部印发《关于开展加强和改进住房公积金服务专项督查工作的通知》，提出通过开展专项督查，构筑方便快捷的住房公积金管理服务体系，全面提升服务质量，重点解决群众反映最强烈、最迫切的服务问题，切实维护广大缴存职工的合法权益，充分发挥住房公积金制度作用。通知要求各地住房公积金管理部门健全服务制度、优化业务流程、降低中间费用、改进服务方式、提高服务能力。4.保障性住房监管：强化保障房分配监管，健全廉政风险防控机制2014年4月22日，住建部发布《关于做好2014年住房保障工作的通知》[6]，根据通知精神，住建部将“建立省级巡查机制，加强对保障房目标任务进展情况的督促检查”。同时，住建部将“加强公共租赁住房和廉租住房并轨运行监管，重点监管统一规划建设、统一资金使用、统一申请受理、统一运营管理等执行力度。”此外，住建部还将加强保障性住房分配监管，“要在2014年底前建立住房保障档案制度健全、管理规范、运行高效、信息安全的管理体制和工作机制”。通知要求，“各地要认真整改审计发现的问题。指导市县积极配合住房保障审计工作，跟踪审计过程，对审计发现的问题，做到边审计边整改。对于存在的配套设施建设滞后、建设工程监管不到位、分配审核把关不严、部分保障性住房闲置等问题，要逐项限期整改，对重点问题督导整改，并建立纠错机制，举一反三，健全廉政风险防控机制，完善相关政策措施。”此外，还要做好信息报送工作。2014年6月，住建部发布《关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》[7]，提出“各地要整合原廉租住房和公共租赁住房受理窗口，方便群众申请。要明确并轨后公共租赁住房保障对象收入审核部门职责及协调机制。落实申请人对申请材料真实性负责的承诺和授权审核制度。社会投资建设公共租赁住房的分配要纳入政府监管。”为保证保障房监管落到实处，完成2014年保障性安居工程目标任务，住房城乡建设部从2014年7月起开展了覆盖全国各市县、每个项目的保障性安居工程建设巡查工作，每位部领导带队巡查2个省（区、市），17个司局分省（区、市）负责包干。到8月底，已巡查134个地级以上城市、390县（市、区）、2509个项目。二中国住房市场监管现状与问题2014年中国住房市场监管取得重大进步，在诸多领域取得进展。不过仍存在一些问题。1.土地出让金监管存在缺陷，“封闭运行”致使腐败丛生长期以来，土地出让金是地方政府财政收入的重要来源。然而，土地出让金被一些地方政府认为是“自留地”，长期“封闭运行”，违规支出使用情况层出不穷。土地出让金收益中需提取一部分用于教育、农田水利支出，还需与上级财政分成。部分省市为让土地出让收入更多地留在本地，做高土地出让中的支出成本，如征地成本等，从账面上减少土地出让收益，甚至把土地收益降为负。还有部分省市土地出让金游离于监管体系之外，不纳入预算，没有有效监管，随意侵占挪用。2.建筑工程事故数量有所下降，但建筑质量监管依然有待提高根据住建部发布的最新数据，2014年1～8月，全国共发生房屋市政工程生产安全事故327起、死亡393人，比上年同期事故起数减少33起、死亡人数减少53人，同比分别下降9.17%和11.88%；全国共发生房屋市政工程生产安全较大事故16起、死亡53人，与上年同期事故起数持平，死亡人数减少13人，同比下降19.70%。尽管与上年相比，2014年工程质量有所提高，但仍有部分省市出现重大工程事故，建筑工程施工转包、违法分包等违法行为依然存在，个别施工单位未取得施工许可证即开工建设，工人违规操作造成重大安全事故的行为仍有发生。图12-12013年与2014年1～8月事故起数图12-22013年与2014年1～8月事故死亡人数图12-32013年与2014年1～8月较大事故起数图12-42013年与2014年1～8月较大事故死亡人数3.属地监管存在漏洞，住房公积金易被挪用目前，住房公积金依然采用属地监管模式，即所在地住房公积金的缴存、使用、账户余额等由属地政府负责监管，名义归本级政府的公积金管委会管理。中央有关部委和上级政府仅有政策方向监督，难以将监管落到实处。同时，各地方住房公积金管理模式各不相同，缺乏统一管理制度。由于监管存在漏洞，住房公积金易被挪用。如2013年通报的吉林省通化市公积金案，公积金中心原主任车世刚及部分下属居然违法挪用住房公积金高达11亿元。4.保障房质量仍待提高，公租房监督机制有待完善尽管2014年保障房建筑面积很有可能完成任务目标，但保障性住房在规划设计、使用功能、工程质量上依然存在问题。部分保障房设计不合理、功能不全，甚至建筑质量较差。公租房运行体制与监督机制尚不完善。三中国城市住房市场监管指数分析政府监管是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、行政许可、监督检查等行政处理行为对市场参与主体的行为实施的直接或间接监督和管理。政府监管主要针对微观经济层面上外部性、自然垄断、信息不对称、不公平等，是政府对企业、产业或单个市场的监管，主要目的在于规范市场秩序，增进社会福利，减少个体经济决策对社会带来的损失。本章涉及从住房企业的设立到住房的形成以及管理的六大标准环节：企业开办，土地市场，住房开发，住房销售，住房租赁和物业管理。其分别从住房企业的设立，住房开发土地的获取，土地市场的开发过程，住房销售过程以及住房售出以后的住房租赁和物业管理过程来考察住房市场监管。按照上述理论框架，本部分构建了一个中国城市住房市场监管指数，指标体系参照《中国住房发展报告（2011～2012）》，分为企业开办，土地市场，住房开发，住房销售，住房租赁和物业管理六大环节，包括一级指标6个、二级指标18个、三级指标29个。鉴于大中城市的地位和样本数据的可得性，本章选择中国内地34[8]个大中城市作为中国城市基本面的代表。指数所采用数据除Z1.1.1房地产开发企业设立登记数据来源于世界银行集团《2008中国营商环境报告》[9]，其余数据均来自该城市政府相关职能部门的网站[10]。数据处理主要分为两类。一是对相关网站上查到的原始数据的处理；二是对各级指标数值的合成，最终求得该城市的住房市场监管指数。指标体系中所有三级指标的指标数值均来自原始数据，利用原始数据在城市中的排位百分比得分。对于各级指标数值的合成，本部分主要采用层次分析法（AHP）的思想，在一级指标合成住房市场监管指数时，权重采用主客观相结合的方法。最终使用的合成权重是按主观权重和客观权重各占50%的比例计算而来。经计算，各一级指标的权重值如下：Z1企业开办为0.193，Z2土地市场为0.174，Z3住房开发为0.160，Z4住房销售为0.174，Z5住房租赁为0.143，Z6物业管理为0.155。1.总体分析：监管强度总体稳定，部分城市有所波动2014年，就总体而言，虽然全国房价普遍下降，但从中央政府到大多数的地方政府，仍继续保持了对住房市场加强监管的态势，前期出台的各项加强从土地审批、住房开发、预售到信贷监管的政策和措施基本都得到延续，市场总体平稳运行。就城市个体而言，部分城市则出现了监管强度相对下降的情况，表现出随着市场的转向，监管强度也出现了一些波动。从2014年住房市场监管指数上看，2014年排前十名的城市依次为：北京、天津、成都、上海、南京、广州、南昌、武汉、重庆和沈阳，与2013年相比，沈阳取代杭州进入前十，其余九个城市均与2013年度相同，只是排名有所变动。房地产企业作为住房市场最主要的参与主体，一向是住房市场监管的主要对象。因此，在住房市场监管指数的六个一级指标中，前四个指标企业开办、土地市场、住房开发及住房销售，都是围绕着房地产企业的市场行为，分别从设立、拿地、开发和销售四个环节，衡量了政府对其的监管强度。对房地产企业开办的监管，目的在于防止投机性的和实力不足的企业进入房地产业，从而规避由于房地产企业自身原因而带来的问题，因此这方面监管越严格，整个房地产行业中企业的综合素质就越高，由企业自身原因所产生的市场风险就越小。2014年企业开办监管指数排名前十的城市为：北京、上海、大连、成都、银川、天津、合肥、深圳、厦门和长春。对土地市场的监管根本上主要是对房价预期的管理，所谓“面粉贵了，面包就便宜不了”，虽然2014年房价上涨预期已基本不复存在，但各地对土地市场的监管力度并未出现明显的放松，加强土地市场监管，完善土地动态监管制度，仍在继续推进。2014年土地市场监管指数排名前十的城市为：北京、天津、武汉、宁波、昆明、上海、南京、南昌、重庆和合肥。对住房开发的监管是对房地产企业生产行为及产品质量的监管，从而保证其合法及规范地开发，向市场提供合格的住房产品。近几年来，随着人们对住房质量问题越来越多的关注，这方面的监管更加受到政府部门的重视，在不断加强。2014年住房开发监管指数排名前十的城市为：北京、成都、合肥、长春、上海、广州、武汉、银川、深圳和郑州。对住房销售的监管是调控房价的终端。2014年，随着房价整体回落，住房销售的监管普遍有所放松，限购限贷政策逐步退出，截至2014年10月份，除北上广深四个一线城市外，其余限购城市已全部退出购房限制政策，9月的最后一天，央行也出台了所谓的“房贷新政”，标志着限贷政策的全面松动。2014年住房销售监管指数排名前十的城市为：南京、上海、北京、天津、郑州、沈阳、太原、南昌、成都和广州。对住房租赁的监管一直是房地产市场监管中最不被重视的方面。近几年，各地一直积极推进保障房建设和着力推行公租房，而对于商品房的租赁监管却并不重视。究其原因，一方面住房租赁行为十分分散，本身就难于监管，另一方面其对地方经济及财政收入贡献甚微且社会关注度较低，因此对于地方政府来说是件吃力不讨好的事情。虽然部分城市也零星出台了关于加强住房租赁市场监管的新规，但总体上缺乏可操作性，执行效果较差。2014年住房租赁监管指数排名前十的城市为：广州、重庆、北京、成都、天津、南京、福州、太原、长沙和石家庄。对物业管理的监管也是房地产市场监管中的薄弱环节，但由于物业监管的对象主要为物业服务企业，因此相较住房租赁监管的难度较小。2014年以来各地也在不断加强物业管理的监管，一方面加强物业管理规范的制度建设，陆续出台新的管理办法，另一方面加强了对违规物业企业的处罚力度，许多城市还逐步建立了物业管理企业信用公示系统，对企业的失信行为予以曝光。2014年物业管理监管指数排名前十的城市为：北京、天津、成都、杭州、武汉、南昌、南宁、兰州、厦门和沈阳。从住房市场监管指数各项指标总体来看，34个大中城市总体上在企业开办、住房土地和物业管理三个一级指标上表现较好，而在住房租赁、住房开发和住房销售上有待加强。尤其在住房开发和住房销售环节，得分均值低且标准差小，说明对各城市来说，这两个方面均相对较薄弱。从二级指标来看，各个环节总体上均呈现出审批强于服务、服务强于监督的态势，且除企业开办环节上各城市在监督上的差异程度小于服务外，在其他环节上均表现出从审批、服务到监督各城市之间差异程度越来越大的态势（见表12-1）表12-134个大中城市住房市场监管指数一、二级指标得分均值、标准差及排名续表2.比较分析：监管强度与城市的经济发展水平和行政级别直接相关表12-2为各地区、各行政级别城市住房监管指数的均值和排名。对其分析可知，住房市场监管强度与城市的经济发展水平及城市的行政级别直接相关。这是主要是由于，经济发展水平较高的城市，一般其住房市场也相对较为活跃，发展层次较高，因此必须要有与之相适应的监管强度才能保持市场的平稳运行；而行政级别较高的城市，其监管政策落实的程度一般也相对较高。从区域住房市场监管指数均值来看，排在第一和第二位的环渤海和东南地区地处沿海，为我国经济最发达的地区，同时这两个区域的样本城市中行政层级高的城市比重也较大，因此相较其他地区，住房监管指数均值要高。排在第三和第四位的中部和东北地区，其城市经济发展水平较西南和西北地区高，特别是其中东北地区的样本城市均为副省级城市，行政层级也较高，因此其住房监管指数均值也就较高（见表12-3）。从行政级别住房市场监管指数均值来看，总体上行政级别越高的城市监管力度越大。各分项排名中，除住房销售监管指数出现了副省级城市低于地级城市的情况外，其余分指数均表现出了从直辖市到副省级城市再到地级市，依次递减的状况（见表12-4）。表12-234个大中城市住房市场监管指数及排名续表表12-3分区域住房市场监管指数均值及排名表12-4分行政级别住房市场监管指数均值及排名从区域住房市场监管指数标准差来看，东北、西北和中部地区的标准差较