北京市门头沟区引入社会资本参与公立医院改革

北京市门头沟区引入社会资本参与公立医院改革

门头沟区位于北京市西部，区域面积1450平方千米，山地占98.5%，常住人口29万，生态环境良好，历史文化悠久，有北京最长的河、最高的山、最古老的寺庙和保存最完整的古村古道。门头沟新城距天安门仅25千米，是北京交通最为便捷的新城之一。门头沟区在历史上是传统矿区，煤炭等资源开采业全面退出后，转型发展的任务非常艰巨。近年来，按照区域功能定位的要求，门头沟区确立了大力发展旅游文化休闲产业，着力打造首都西部综合服务区的工作思路，依托地区独特的旅游文化资源优势，大力发展旅游文化休闲产业，开展全方位招商引资，建成“一湖十园五水联动”景观体系，实施全市规模最大的棚户区改造工程，着力改善和保障民生，全区经济社会发展取得了显著成效，地区生产总值、财政收入、固定资产投资等多项指标实现历史性突破，创造了“门头沟速度”，已经彻底告别了以往以“黑、白、黄”资源型产业为代表的地区形象，一个生态优美、功能完备、欣欣向荣的现代化生态新区正在首都西部崛起。受历史和自然条件制约，门头沟区公共服务水平尤其是医疗卫生服务水平相对落后，与群众的需求存在较大差距，深化医药卫生体制改革、提高区域医疗服务水平，成为急需推进的重点工作。2010年以来，门头沟区以公立医院改革作为医药卫生体制改革的突破口，实施了北京市首家公立医院改革试点，又成立区医院管理集团在全区推广改革经验，地区医疗服务水平大幅提升。一门头沟区公立医院改革的主要做法1.改革的模式——ROT模式门头沟区医院是一家二级甲等综合医院，作为区域医疗中心，存在基础设施老化、管理体制和运行机制缺乏活力、医疗服务竞争能力不足、人才流失严重等问题，改革势在必行。通过充分调研，我们意识到，将公立医院简单推向市场的医疗市场化改革是不可取的，完全依靠政府的供给、管办不分也是行不通的。我们借鉴了国际通行的PPP模式（政府公共部门与社会资本合作模式），在不改变政府对医院所有权和监管职责的前提下，与北京凤凰联合医院管理咨询有限公司（以下简称“凤凰医疗集团”）进行合作，采取ROT模式（重构-运营-移交），引制、引资、引智，在全市率先实施区公立医院改革。2.改革的伙伴——凤凰医疗集团凤凰医疗集团是一家有25年历史的企业，是国内社会资本参与公立医院改革的领先企业，公立医院改革经验丰富。其投资理念是“长期、薄利、可持续”，在追求经济利益的同时兼顾社会效益，通过市场的手段去实现社会价值，进而获得经济价值。凤凰医疗集团的投资理念、能力、经验与门头沟区的需求相匹配，其盈利模式清晰，能够保障群众利益和医院社会服务效益。双方经过近一年的论证研究后，建立合作伙伴关系。3.改革的内涵——“五变、八不变”“在ROT模式下设计了‘五变、八不变’原则，确保改革积极稳妥推进。‘五变’即改变管理体制，建立以理事会为运行决策机构的现代医院法人治理结构，实现管办分开；改变决策机制，实现所有权、决策权、执行权和监管权‘四权分立’；改变运行机制，由事业单位运行机制向现代医院管理制度转变，实现政事分开；改变监管机制，由原来单一的行政监管模式转变为政府、监事会、第三方共同组成的多元监管体系；改变投入机制，由原来的政府投入转变为政府和社会资本共同投入。‘八不变’即保持区医院公益职能、非营利性质、国有性质、国有资产所有权、政府监管、职工身份、党团工会妇联等组织体系、医院名称等不变。”[1]4.改革的核心——强公益、保发展为强化医院的公益性，改革方案设计了以公益性为核心的回报机制，针对医院制定了“以发展和公益性为核心指标”的绩效考核体系，将考核结果与支付给合作方的管理费直接挂钩。通过多元化、全方位监管考核，确保了医院在强化公益职能的基础上持续发展。5.改革的节奏——以点带面、分步实施为实现改革的循序渐进，门头沟区政府对区医院投入责任不变，经常性财政补助不低于2009年水平。凤凰医疗集团一期投入7500万元，不占医院股份，承担相应投资风险，并承诺根据医院发展需要继续投入资金。同时，制定了医院的近期、中期、长期发展目标，将把区医院打造成高品质、现代化的区域医疗中心，2012年，门头沟区又成立了门头沟区医院集团，以区医院的改革带动全区卫生事业的发展。二改革的成效1.医院实现了跨越式发展经区政府聘请的第三方评估机构考核，区医院改革以来的绩效评估成绩逐年提升。“2012年，区医院门急诊人次达到48万人次，同比增长28.6%；出院人次达到8756人次，同比增长58.48%，平均住院日、门诊患者抗生素使用率等指标同比分别下降10.04%、30.34%，急诊科危重患者抢救成功率达98.79%，远远高于二级医院的最低标准（80%）。2012年，次均住院费用低于同级同类医院平均水平9.84%，有82.4%的医保人员选择在区内医院就诊，较2009年上升32.6%，患者满意度和员工满意度大幅提升。区医院基础建设全面加快，1万平方米的病房楼完成装修改造，新建的1.6万平方米综合楼、影像中心和急诊中心投入使用，床位由252张增至502张。区医院副高职称人数由48人增至60人；博士从无到有达到8人，其中2人为博士后；硕士从2010年的28名增加到72名。”[2]实践证明，区医院改革试点取得阶段性成效，为深化改革奠定了基础、积累了经验。2.区域医疗资源得到了有效整合为进一步推广区医院改革经验，“2012年6月，门头沟区与凤凰医疗集团深化合作，组建了全市首个公立医院集团，纳入了区医院、中医院、斋堂医院、妙峰山医院、军庄医院等机构，进一步完善了集团化管理模式下的法人治理机构和运行、监管机制。同时，区域内的京煤集团总医院也参照区医院改革模式，与凤凰医疗集团开展了合作。目前，凤凰医疗集团在门头沟区实施统一管理三级医院1家、二级医院2家、社区卫生服务中心6个，床位总数达2300余张，投资额超过2.5亿元。依托凤凰医疗集团对区属医院和京煤集团总医院实施统一管理，解决了医院管理上条块分割和资源上的过度分散问题。目前，京煤集团总医院发挥临床技术优势，着力打造诊疗型区域三级医疗机构；区医院集中优势资源，着力打造解决常见病、多发病的区域医疗中心；中医医院将发挥中医药在疾病治疗的特色优势，着力打造京西中医诊疗中心；山区医院、社区卫生服务中心将通过实施急症诊治、慢病管理，满足山区群众的基本医疗服务需求”。[3]3.政府职能实现了转变通过构建现代医院管理制度和法人治理机构，建立由政府、医院监事会、第三方机构（市经济与社会发展研究所、市社会发展改革评估中心）组成的监管体系。监事会重点考核医院依法执业、医疗质量与安全、基本运营情况和国有资产安全等内容；第三方机构则对医院公益性、成长性和反馈性等102项具体指标进行考核；区政府作为医院的举办者，从医院经营管理事务中抽身，充分发挥指导和监管作用，重点考核医院的公益性、指定性任务完成情况，初步实现政事分开、管办分开。三几点体会一是解放思想，突破创新，这是推动医改的强大动力。近年来，门头沟区结合区域发展，大胆解放思想，推动了融资模式、社会管理模式、教育管理模式等一系列创新，突破了发展瓶颈，实现了经济社会快速发展。提升地区医疗服务水平同样离不开改革创新，我们采取政府购买服务、医院重组重构等方式，全面推进公立医院改革，大幅提高了区域医疗服务整体水平，得到了广大群众的认可。实践证明，只要从机制体制入手，解放思想，开拓创新，就能攻坚克难、推动发展、取得成效。二是政府主导，把握方向，这是改革成功的有力保障。公立医院改革必须坚持政府主导，门头沟区医院改革主要采取政府购买服务的形式，坚持“八不变”原则，确保了区医院的公益性。为推进区医院及区医院集团的改革发展稳定，区政府在帮助做好职工思想工作、资金投入、基础设施建设方面给予了大力支持，投入1.5亿元拆除院内2栋家属楼，开辟停车位146个，投资5亿元完成医院周边黑河沟治理及绿化、美化、亮化工作，还出资腾退区医院周边地块用于医院扩大规模。制定《门头沟区医院发展管理规划》，对区医院集团的发展进行指导，保证了改革方向的正确性。实践证明，只要发挥政府主导作用，把握好改革的方向，公立医院改革就能取得成功。三是立足民生，服务群众，这是推进医改的最终目的。在跨越式发展的进程中，门头沟区始终将工作出发点和落脚点放在保障民生上