上海廉租房制度实施效应分析

上海廉租房制度实施效应分析

廉租住房制度是住房保障体系中重要的组成部分，是解决城市低收入者和住房困难“双困”人群住房困难的保障制度。1999年原建设部为了配合国家的住房政策，出台了《城镇廉租住房管理办法》。其后，上海、重庆、成都、厦门等城市先后制定了适合本市的廉租住房政策。上海作为在全国率先实施廉租住房制度的城市，住房保障体系逐步完善，在廉租住房的制度建设和运作方面一直走在全国的前列。近两年，上海更加注重对困难群体的廉租住房和经济适用房的建设力度，在原有制度和体系的基础上，又出台了一系列相关政策，同时，积极进行新的试点，取得了一些新的经验和效果。一进一步明确廉租住房的建设要求上海市政府以发展规划和年度建设计划的方式，将廉租住房的建设列入《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划（2008～2012年）》、《2008年上海市住房建设计划》和《2009年上海市住房建设计划》之中，并提出了建设的目标和要求，对近两年上海的廉租住房的建设和发展提出明确的要求。1.五年规划，为廉租住房建设勾画总体轮廓2008年上海市政府制定并公布了《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划（2008～2012年）》（以下简称《规划》）。该《规划》明确指出将“建立健全以廉租房、经济适用房为重点的政策体系”，建成“分层次、成系统的住房保障体系”，“努力使广大群众住有所居”。《规划》提出了“广覆盖、保基本、分层次、重公平、促稳定”的原则。《规划》中提出要完善廉租住房制度，加快解决低收入家庭住房困难。“将政策覆盖面由最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭，到2012年，基本实现‘应保尽保’，受益家庭累计新增不少于10万户。”同时，“调整和完善共有住房租金减免办法，逐步将承租公有住房的低收入家庭和重点优抚家庭纳入廉租住房保障体系”。在住房保障的准入条件、保障标准和方式上，《规划》指出“享受廉租住房和经济适用住房政策的住房保障家庭准入条件，主要依据市统计部门公布的城镇家庭人均可支配收入，结合经济社会发展和住房价格水平，从家庭住房困难面积、收入线和金融资产线等方面确定，并建立动态调整机制，定期向社会公布”。廉租住房保障的面积标准根据“广覆盖、保基本”的原则，采取保障面积标准和住房困难面积的认定标准相一致的办法，补足廉租住房保障家庭的住房面积与住房保障面积之间的差额。廉租住房租金补贴标准，以普通商品住房的市场平均租金为基础，考虑廉租住房保障家庭所在的区域因素进行调整，不同的区域实施不同的补贴标准。在保障方式上，廉租住房保障继续实行货币补贴和实物配租相结合的方式。目前仍然以货币补贴为主，通过发放租赁补贴，增强低收入家庭在市场上承租住房的能力。在住房供应量方面，规划期内，累计筹集和建设廉租住房、经济适用住房的面积将达到2000万平方米（平均每年约400万平方米），占同期全市住宅建设总量的20%左右。同时，将加大筹措力度，通过新建、配建、收购、改建和鼓励社会捐赠等渠道，增加廉租住房房源供应。在廉租住房等保障性住房建设用地方面，发展规划也给予了明确的规定。在新建廉租住房的区域分布上，按照大分散（全市面上分散布局）、小集中（点上相对集中到幢、组团）的方式，通过项目招标实施开发，由政府指定的专门机构回购，并通过税费支持等优惠政策，引导和鼓励社会机构建设和供应廉租住房房源。《规划》在政策措施中指出要完善廉租住房制度，加快制定《上海市廉租住房保障实施办法》，重点是建立廉租对象收入认定的动态调整机制，不断扩大政策受益面；建立健全廉租住房房源的筹措机制，逐步扩大实物配租比例；完善和细化廉租住房申请、审核和退出的具体办法，并健全实物配租和退出机制。2.当年计划，为实现五年规划稳步推进在《规划》的指导下，上海市在2008年和2009年，都将保障性住房建设列入了当年的城市住房建设计划之中。2008年1月31日，上海市政府颁发了《2008年上海市住房建设计划》。《计划》中明确指出要“坚持与市民多层次的住房消费需求相适应”的原则，进一步完善住房供应政策，优化供应结构，加大中低价位、中小套型普通商品住房供应；积极推进住房保障体系建设，重点加快经济适用住房和廉租住房建设，不断适应市民梯度消费、逐步改善的住房需求。在保障性住房建设布局上，提出了按照“总量控制、区域平衡、项目落地”的总体要求，以集中建设的经济适用住房和廉租住房项目为重点，加快落实住宅建设项目，确保住房建设计划顺利实施。在政府工作的主要任务中也强调尤其要加强经济适用住房和廉租住房的制度建设，着力改善民生、促进社会和谐。优先保证经济适用住房和廉租住房的土地供应。按照国务院24号文件和原建设部《廉租住房保障办法》的精神，结合本市2000年以来推进廉租住房建设的实际，加快修订《上海市廉租住房保障实施办法》，着力完善廉租住房制度。2009年，上海继续积极推行廉租住房制度。在《2009年上海市住房建设计划》中，贯彻落实发展规划的精神，继续将关于廉租住房建设的内容列入《计划》之中。从2008和2009年上海市住房建设计划的目标来看，2008年住房建设施工面积6950万平方米，其中当年新开工住房面积约2000万平方米，新建、配建经济适用住房和廉租住房400万平方米，占当年新开工住房面积的20%。2009年上海完成住房建设施工面积6300万平方米，其中，当年新开工住房面积约1800万平方米，新建、配建经济适用住房和廉租住房应达到400万平方米，占到当年新开工住房面积的22%以上，如表1。表12008、2009年上海市住房建设计划目标图12008、2009年上海市住房建设计划目标示意图在土地供应方面，2008年住宅用地供应800～1000公顷，其中经济适用住房和廉租住房用地不低于20%，也就是在160～200公顷。2009年住宅用地供应约1000～1200公顷，其中经济适用住房和廉租住房用地将不低于25%，即不低于250～300公顷，如图1。2008年上海新增廉租住房受益家庭2万户，使累计受益家庭达到5万户。2009年新增廉租住房受益家庭2万户，使上海的廉租住房受益家庭累计达到7万户。因此，在2008和2009年，上海以《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划（2008～2012年）》为依据，在当年住房建设中，充分重视涉及中低收入人群的经济适用住房和廉租住房的建设，从建设用地和开工面积上给予明确的规定，为经济适用住房和廉租住房的建设提供了保证。二继续扩大保障受益面在积极进行廉租住房的运行方式试点的同时，近两年上海市根据社会经济的发展，继续放宽廉租住房的受助条件，使保障的受益面继续扩大。2009年上海市申请廉租住房家庭须同时具备下列条件。（1）申请家庭自申请之日的上月起连续6个月人均月收入低于800元（含800元），家庭不拥有机动车辆、出租房屋和家庭金融资产9万元以上等价值较大的财产和临时的较大财产收入（如福利、体育彩票中奖等）。（2）申请家庭的人均居住面积低于7平方米（不含7平方米）。（3）申请家庭成员在户主户籍地具有本市非农业常住户口且实际居住，并至少有一人取得本市非农业常住户口3年以上，其他成员户口迁入此住处须满1年以上。但支援外地建设退休（职）回沪定居并迁入户口的人员，可不受此限制。（4）申请家庭共同生活的成员之间须具有法定的赡养、扶养或抚养关系。另外，下列特殊家庭，人均月收入低于本市职工最低工资标准（目前为960元/月），并符合廉租住房其他申请条件的，可申请廉租住房。（1）曾获得省部级及以上劳动模范称号的退休职工。（2）军烈属、因公牺牲军人家属，一至四级残疾军人。（3）曾获得全国“三八红旗手”或2次及以上省部级“三八红旗手”称号的退休职工。（4）1966年底以前的归国老华侨。上海市廉租住房申请条件的变化如表2。表2上海市廉租住房申请条件变化一览表从表2中可以看到，自2000年上海市在长宁区、闸北区进行廉租住房试点工作以来，9年中上海的廉租住房的申请条件几经调整，逐步放宽，使廉租住房的受益面不断扩大，受益人群不断增加。廉租住房受助对象也从开始与最低生活保障标准相连，到与最低生活保障标准的脱钩，逐步实现根据市民收入变化的情况及时进行动态调整的目标，廉租住房的受益标准逐步与社会经济的发展相适应，从而提高住房保障的保障程度。三积极探索实物配租新做法在廉租住房的实施中，上海遵循的是以区县自筹为主，市政统筹作为补充的原则，充分发挥各区县政府的作用。各区县政府根据自身的特点积极推进廉租住房工作。其中卢湾区率先启用了上海市民收入评估系统，让廉租住房申请变得更加公正、透明。到2008年6月底全市126个街道（镇）已经完成收入核对系统的准备，范围包括中心城区所有街道和每个郊区、县各个街道或镇。两年来，各个区县积极推进廉租住房工作，尤其是2008年下半年至今，廉租住房实物配租新机制在各个区县全面推开，取得了丰硕的成果。（一）徐汇区实物配租试点的主要做法回顾近两年上海的廉租住房工作，徐汇区的廉租住房实物配租试点工作是一个不得不提的具有重要影响意义的工作。该次试点工作是徐汇区政府和上海市房屋土地资源局落实市委、市政府的要求，结合实际，大胆探索，先试先行，创造经验的重要举措；该项试点对全市范围内推行廉租住房实物配租的工作、加大住房保障的力度，产生了积极的影响。徐汇区的廉租住房实物配租试点的主要情况如下：在上海市房屋土地资源局的全程指导下，徐汇区房屋土地管理局在调查摸底、听取居民意见的基础上，做了大量的工作和较长时间的前期准备，修改了实施方案，并从2008年9月中旬开始，正式在徐汇区4个试点街道启动了实物配租实施工作。本次实物配租试点工作有以下几方面的特点。1.配租对象有所扩大覆盖对象有所扩大，本次实物配租试点对象应符合的条件是：城镇户籍在徐汇区4个试点街道范围内达到规定年限的；2008年6月30日前已经在册享受廉租租金配租；家庭配租人员中具有孤老、残疾、重大疾病、丧失劳动能力、退休劳模和“三八红旗手”、军烈属、残疾军人和归国老华侨等情形。从条件上看，实物配租范围从原规定的孤老、残疾、劳模等家庭，扩大到患有重大疾病、丧失劳动能力、“三八红旗手”等家庭，如图2所示。图2徐汇区配租对象变化2.配租方式有所拓展根据不同家庭的人口数量、家庭构成及住房面积大小等情况，该次实物配租试点采取三种配租方式，即：增租住房、套租住房和套购租赁。同时，引入市场机制，廉租住房租金参照市场租金标准，廉租住房的租金、申请家庭原住房的出售价格或代理经租租金均通过市场评估方式确定。增租配租方式是指受助家庭仍保留原来的住房，租赁住房保障机构再提供新的实物配租住房。增租配租方式主要面对住房缺额面积大、家庭人口多、代际结构复杂的家庭。套租配租方式是指受助家庭将其原住房交给住房保障机构，由住房保障机构按市场价格代理出租，住房保障机构向该家庭提供新的住房的形式。套租配租方式主要面对住房缺额面积小、家庭人口少、代际结构简单的家庭。套购租赁方式是指受助家庭将其原住房按照市场评估价卖给主管部门，再从主管部门买进相对比较大的限价保障性住房的形式。与套租配租方式相同，套购租赁方式也是主要面对住房缺额面积小、家庭人口少、代际结构简单的家庭，但这些家庭如果不愿意采用套租配租方式的话，可以选择采用套购租赁方式。3.申请过程公开规范为体现实物配租的公开、公平和公正，徐汇区房屋土地管理局设立了一整套的工作程序予以保障。在供应机制上，根据房源情况、配租方式和登记先后，对申请家庭分组、分批轮候供应，采取公开摇号的方法确定选房顺序，公开房源，按序选房，保证程序和结果的公开、公平、公正，具体流程如图3所示。图3徐汇区廉租住房配租流程从图3可以看出，在接受受理对象提出申请后，由街道（镇）和区住房保障机构实行两级审核，并将通过审核家庭的基本信息在户籍所在地进行公示，接受社会的监督。在正式摇号选房前，提前公布房源基本信息，并通知申请家庭至指定地点现场进行公开选房；通过公开摇号的方式确定申请家庭的轮候选房顺序，并由公证机关对摇号过程进行公证；摇号结果通过市、区房地资源系统网站等媒体进行公告，对公告反馈信息进行审查后，再进行实际配租；实物配租实施后，要进行定期检查，对不再符合条件和违反有关规定的家庭，将采取经济、司法等有关措施，解除合同，退出配租的住房。在退出机制上，实物配租家庭按规定退出的，如符合廉租租金配租条件，仍可享受租金配租；如符合经济适用住房申请条件，可申请租赁或购买经济适用住房；违规拒退的，可采取停发租金补贴，提高租金标准、收回实物配租住房以及司法处理等多种措施处置。4.摇号过程公开公平2008年10月20日上午，徐汇区房屋土地管理局组织了本市首批廉租住房实物配租申请家庭的摇号活动，来自斜土、田林、长桥等4个试点街道的21户申请家庭参加了本次摇号活动。这批筛选出的21户实物配租家庭中，有18户是残疾人家庭，1户是丧失劳动能力并伴有重病人员的家庭，还有2户是重病、大病人员的家庭。在摇号现场事先公布了首批27套供挑选房源的基本信息，在这27套房源中21套位于闵行区绿莲路，5套位于徐汇区番禺路，另有1套位于徐汇区康健路。这些备选的房源均为已经简装的新公房，建筑面积50平方米左右、一室一厅的居多。21户实物配租家庭根据公布的信息先期进行实地看房。在前期准备的基础上，10月20日的公开选房中，首先由参加的21户家庭通过抽签的方式确定号码，然后采用摇号的办法产生申请家庭的轮候选房顺序。21户家庭依次选房。（二）徐汇区试点的主要经验1.创新了实物配租形式在实物配租中，试行增租住房、套租住房和套购租赁的具体形式。根据家庭人口数量、家庭结构和住房缺额面积，采取不同的配租方式。2.盘活了原有住房资源与以往的廉租住房租金配租政策最大的不同是，符合条件的家庭，可选择将自己原有的住房和租金补贴盘活使用，并根据政策条件和自身需要选择更满意的居所。3.提高了市场抵御能力徐汇区推出的实物配租是一种新型的廉租住房政策。政府既提供廉租住房房源，也按规定发放租金补贴。享受这一政策的居民可以按市场价格租用政府提供的房子，而自己最多承担家庭总收入的5%。这种方式提高了受助家庭应对市场租金上涨的抵御能力。4.保障了自主选择权在本次实物配租中，符合条件的家庭经过摇号，根据自己的实际情况选择廉租住房。如果廉租家庭对当次房源不满意还可参加下次摇号，也可重新选择租金配租。这种方式改变了过去以政府分配为主的方式，使受助家庭有更大的自主选择权。5.体现了公开公平所有的实物配租房的房源是在选房前公之于众，同时，摇号选房过程中的“两公示”、“两公开”程序都保证了整个实物配租过程的公开性和公平性。总之，徐汇区的试点工作取得了很大的成功，多种配租方式和公开摇号选房的办法既拓展了实物配租的新方式，也保证了公开、公平和公正。本次试点的经验有利于实物配租工作的进一步开展，有利于廉租住房制度的进一步完善和深化。（三）徐汇区试点的推广在徐汇区的实物配租试点之后，2008年11月4日，上海市房屋管理局与上海市民政局联合召开扩大廉租住房受益面的推进大会，会议根据试点的经验，部署了全市各区县推广试行廉租住房实物配租新机制的工作。新机制明确了由住房保障机构组织提供租赁房源，并按照市场租金的一定比例收取租金（见图4）。在该新机制中，实物配租家庭按家庭人员月总收入的5%支付自负租金，大部分租金由政府补贴，并直接支付给住房出租人。图4实物配租新机制图在覆盖对象上，新机制明确了将实物配租的范围从原规定的孤老、残疾、劳模等家庭，扩大到患有重大疾病、丧失劳动能力、“三八红旗手”等廉租家庭。四加大公积金对廉租房的资金支持住房公积金制度作为本市住房保障体系的重要组成部分，将住房公积金使用范围拓展至住房消费中的租房领域，这是进一步完善住房公积金制度的需要。上海积极贯彻实施国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》文件要求，经上海市住房公积金管委会同意、上海市人民政府批准，上海市公积金管理中心在2007年11月从住房公积金增值收益中提取20亿元，作为廉租房建设的补充资金，收储约50万平方米的市属重大工程配套商品房，用于全市廉租房房源储备。2008年，上海市公积金管理中心继续推进住房公积金增值资金收储廉租住房房源的工作，已按计划支付10.6亿元廉租房建设补充资金，收储廉租住房房源28.28万平方米，其中部分房源投入使用。2009年5月，上海市住房公积金管理委员会第22次全体会议审议并通过了《上海市职工提取住房公积金支付房屋租赁费用实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》提出，自2009年10月1日起，三类人群将可以享受到用住房公积金支付房租的政策便利。这三类人群分别是：享受上海廉租住房政策的职工；承租经济适用住房的职工；通过市场租赁方式依法租用住房，月房屋租赁费用超出家庭月工资收入20%的职工。因此，该政策主要是向中低收入家庭倾斜。根据《实施办法》的规定，享受廉租房政策的人群，每月可提取的住房公积金额度不应超过租赁房屋的月租赁费用与廉租住房租金补贴的差额部分。五上海住房保障方面存在的主要问题1.保障覆盖面仍然较小根据上海市住房保障和房屋管理局公布的数据，至2008年11月全市符合廉租条件累计登记41738户，享受廉租住房政策的居民累计41351户，占符合条件家庭数的99.07%。截至2009年10月底，上海市廉租房受益家庭累计达到6万户，而上海目前人居7平方米以下住房困难户约有48万户，即受益家庭户数占7平方米以下住房困难户的比例仅为12.5%。与国际通行的“占城镇人口20%的低收入群体应纳入廉租房制度的保障范围”的标准相比，上海廉租房受益家庭数仍然偏低。2.“夹心层”住房保障缺失“夹心层”指的是既无能力从市场上购买商品房，又无法享受廉租房政策的中低收入群体。尽管上海对廉租住房的申请条件多次进行修改，逐步扩大了廉租住房的受益面，使得受益家庭人均月收入限制放宽到现在的800元。但全市仍然有相当大比例的家庭的人均居住面积在7平方米以下却因人均月收入超过800元而不能享受廉租房政策，微薄的收入又使得他们没有实力购买商品房来改善住房条件。因此，从“应保尽保”的角度来看，有必要采取合理措施将这类“夹心层”家庭纳入住房保障对象之中。3.实物配租比例相对偏低尽管实物配租的市场效率不高，但是它有着保障实施力度大、管理规范等优点，对于孤、老、病、残等特殊困难家庭，实物配租这种补贴模式的存在显得十分必要。在徐汇区廉租住房实物配租新机制试点后，全市享受实物配租的用户有所增加。但总体来说，实物配租比例仍旧偏低。至2008年11月，在41351户廉租住房受益家庭中，实物配租用户只有2903户，所占比例仅为7.02%。因此，积极扩大实物配租比例是十分必要的。4.资金投入不足，融资渠道单一表3所示的是2001～2005年的5年间上海廉租办申请到的财政预算等有关数据，从表3中可以看到尽管各年申请到财政预算占地方财政收入的比例在逐年上升，但前4年的比例都远低于0.1%，即使是最高的2005年也为0.11%，这个比例与日本财政每年用于廉租住房保障的资金为财政收入的0.5%相比，是相当低的。表32001～2005年上海廉租办申请到的财政预算情况表4廉租房资金投入与同期房地产开发投入资金的比较从表4中的数据可以看到，2005年上海房地产投资金额是当年廉租住房投入资金的447.80倍，2006年则为414.66倍。廉租住房投入资金与房地产投资金额相比，相差甚远。从资金来源来看，上海廉租住房资金主要来源是：以公共财政为基础建立的专项基金，住房公积金部分增值收益，直管公房出售后的部分净归集资金，社会捐赠和其他渠道。至2006年底，上海用于廉租房资金为3.0762亿元，其中政府财政投入2.4713亿元，占80.336%；从住房公积金增值收益中提取6049万元，约占19.66%。政府财政投入和住房公积金增值提取两部分共3.0762亿元，占全部资金的99.9967%。不难看出，目前的廉租房资金供给仍以财政预算资金为主体，单一的财政资金供给机制不仅满足不了社会需求，还给政府造成了沉重的财政负担。因此，面对这一并不刚性的任务，地方建设廉租房很容易打折扣，这也是目前廉租房保障比例有限的重要因素之一。5.核查监管存在难度对廉租房申请对象的监管可分为事前监管（收入核对）、事中监管（跟踪调查）以及事后监管（复核、再访）三个方面。目前，在对廉租房申请对象的监管中出现的问题主要表现在以下几个方面。第一，收入情况难以查实。上海职工的工资基本是通过银行系统发放，而个人的其他收入则需要通过税务、证券等部门才可查询。因此，在对廉租住房申请对象收入的核实中，常常会因申请对象非正规就业、隐性工资或如炒股收益等工资外收益的存在，而很难做到全面核对。同时，廉租房住户的经济状况也处于一种变化的状态，当廉租房住户的收入超过廉租房的使用申请的条件时，一般很少会有人主动退出。第二，社会监督力度不够。上海廉租住房的申请虽然有15天的公示期，但公示主要是在居委会等处“张贴公布”。公示的范围狭窄且形式较单一，接受群众监督的面不广，群众参与监督的积极性也不高。第三，惩罚力度不够。《上海市城镇廉租住房试点实施意见》明确规定，“取消违反租赁合同的廉租住户三年廉租房的申请资格”。但在虚报者被发现虚报之后的3年后，该虚报者仍可以有资格申请廉租房。而根据《香港房屋条例》，任何人在申请公屋时蓄意虚报资料，即为违法，一经定罪，可判刑事诉讼条例所规定第5级罚款（最高罚款额为5万元港币）及监禁6个月。与香港对虚报者的惩罚力度相比，上海市对虚报者的惩罚力度还不是很高。六完善上海廉租住房制度的对策和建议1.扩大廉租住房受益面市政府及相关部门，各区县房地局和住房保障机构应积极创造条件，全力推进扩大廉租住房受益面工作。加大廉租工作推进力度，对符合条件的申请家庭力争做到“应保尽保”。应加大政策宣传，及时受理申请，尽可能将更多符合条件的家庭纳入廉租保障范围；积极推行实物配租新机制。2.拓宽房源供给渠道上海市政府可以成立相关的专项部门从开发商处低价收购长期空置的商品房，并按照廉租房的标准对其进行必要的改建。对长期拖欠银行贷款的房地产公司的空置房，可以通过强制的方式将房地产公司在银行的部分逾期贷款转变为廉租房经营公司贷款，同时将房屋进行