上海城市土壤污染防治进展与展望

上海城市土壤污染防治进展与展望

土壤是生态环境的重要组成部分，是生物地球化学循环的储存库，也是人类赖以生存和发展的基础。城市土壤是地球土壤圈的重要类型，在长期人为活动的强烈干扰下，土壤的自然属性、理化属性发生了深刻变化，形成了不同于自然土壤的特殊土壤，同时也发挥着突出的环境、社会和经济功能，关系到城市生态安全和人体健康。城市土壤既包括城市建成区内工业、交通、商业、居住等建设用地土壤，也包括其周边受城市发展剧烈扰动和胁迫的农用地土壤。随着城市化进程的快速推进，工业排放、生活垃圾填埋、交通运输、化肥农药施用等高强度人类活动改变了城市土壤的物理、化学和生物性质，导致城市土壤环境质量急剧下降，使得城市土壤污染呈现出典型的高浓度、异质性和累积性特征。城市土壤既直接紧密地接触密集的城市人群，涉及生命健康和安全，又通过食物链影响食品安全，还通过对水体、大气的作用进而影响城市环境质量。国际土壤学会在1998年正式成立了“城市、工业、矿山和交通地土壤”工作组，2000年在德国Essen召开了首届“城市、工业、矿山和交通地土壤”国际会议。此后，城市土壤污染研究在世界范围内日渐兴起和不断深化，在重金属、有机物等污染程度、分布、来源及风险评估等方面取得了突出成果。上海作为发展历史悠久、人口密集和城市化最快的区域之一，在城市土壤环境研究领域的起步较早，近年来更是开展了不少相关工作。然而，“十四五”期间，土壤污染形势依然严峻，城市土壤环境监管基础仍较薄弱，依法打好净土保卫战任务艰巨。本报告将着重介绍上海城市土壤污染防治进展与成效，剖析土壤污染防治面临的问题与挑战，并展望土壤环境管理的未来趋势与对策，从而为特大型城市的土壤生态环境的现代化治理提供参考和借鉴。一“十三五”上海土壤污染防治进展“十三五”期间，上海贯彻落实国务院《土壤污染防治行动计划》，印发了《上海市土壤污染防治行动计划实施方案》（沪府发〔2016〕111号），确定了上海城市土壤污染防治工作的行动纲领。《土壤污染防治法》实施以后，上海继续以保障农产品质量和人居环境安全为目标，以改善土壤环境质量为核心，坚持“预防为主、保护优先、风险管控”的原则，强化工作机制建设，加大土壤污染防治力度，有序推进实施土壤污染防治各项任务，取得了明显成效。（一）基本摸清土壤环境质量现状上海已布设了76个土壤环境质量监控点和100个土壤与农产品质量协同监测点，每年定期开展质量监测。2017年底，上海按照国家土壤污染状况详查工作的总体部署，启动了农用地土壤污染状况详查和重点行业企业用地土壤污染状况调查工作，基本摸清了上海农用地质量分类面积及分布，初步掌握了企业用地污染地块分布及环境风险情况。调查监测结果表明，全市土壤环境质量总体较好，农用地和建设用地土壤环境质量保持稳定、风险可控。目前，上海正基于各部门现有监测工作基础，进一步统筹规划、优化整合构建布局合理、功能完善的土壤环境质量监测网络，力争形成土壤环境监测“一张网”。（二）有序推进农用地土壤环境保护上海不断强化农业污染源头防控，化肥、农药施用量持续实现负增长，提前完成绿农行动计划和农业农村污染治理攻坚战到2020年分别减少至7.9万吨和0.32万吨的目标任务，畜禽粪污资源化利用率、主要农作物秸秆综合利用率、农膜回收率也均提前达到目标要求。按照国家和上海农用地土壤环境质量类别划分技术要求，基本完成全市耕地土壤环境质量类别划分工作，重点采用结构调整、农艺调控、替代种植、土壤改良等措施，确保受污染农用地安全利用。结合低效建设用地减量化工作，开展了复垦农用地调查评估和治理修复。（三）着力管控建设用地土壤污染风险为摸清企业及市政潜在污染场地底数，上海有序开展了工业及市政场地专项调查工作，在全国率先建立了潜在污染场地数据库，为城市建设用地土壤环境管理提供了基础支撑。上海不断强化工业企业源头防控，制定实施工业污染源全面达标计划，持续推进清洁生产审核和技术改造，防止对土壤环境的污染和危害。自2017年起，每年更新公布土壤污染重点监管单位名录，2020年共公布188家重点监管单位。上海按照《土壤法》有关要求，督促重点监管单位开展自行监测并报送相关数据，要求企业定期对有毒有害物质生产区等重点区域进行污染隐患排查，并逐步规范拆除活动备案管理。上海依据《土壤污染防治法》《污染地块土壤环境管理办法（试行）》的要求，16个区均建立了疑似污染地块名单和污染地块名录，上传至全国污染地块土壤环境管理信息系统动态更新，并按要求向社会公开；不断强化土地征收、收回、收购等环节监管，组织开展建设用地地块土壤污染状况调查、风险评估、效果评估等工作，定期发布“上海市建设用地土壤污染风险管控和修复名录”。（四）探索构建土壤环境管理体系上海在全国范围内较早探索开展土壤污染防治工作，尤其是在建设用地土壤环境管理中，从最早的转性再开发工业场地环境保护，到全生命周期动态管理，再到建设用地土壤污染状况调查评估，管理体系不断优化和完善。依照国务院《土壤污染防治行动计划》有关要求，上海修订了《上海市环境保护条例》，增加了土壤和地下水污染防治相关条款。原上海市环保局、市规划国土资源局、市经济信息化委、市建设管理委联合印发《关于保障工业企业及市政场地再开发利用环境安全的管理办法》（沪环保防〔2014〕188号）。“十四五”期间，为做好建设用地全生命周期管理，市生态环境局会同市规划资源局等部门联合印发了《上海市经营性用地和工业用地全生命周期管理土壤环境保护管理办法》（沪环保防〔2016〕226号），在全国率先将土壤环境保护要求纳入土地全生命周期管理各环节。《土壤污染防治法》实施以后，为进一步规范建设用地评估程序，上海印发了《上海市建设用地地块土壤污染状况调查、风险评估、效果评估等报告评审规定（试行）》（沪环规〔2019〕11号）、《建设用地土壤污染状况调查、风险评估、风险管控及修复效果评估报告评审指南》（环办土壤〔2019〕63号）、《上海市建设用地土壤污染状况调查、风险评估、风险管控与修复方案编制、风险管控与修复效果评估工作的补充规定（试行）》（沪环土〔2020〕62号）等制度文件，进一步规范建设用地土壤污染防治评估程序。根据《土壤污染防治法》《农用地土壤环境管理办法（试行）》以及土壤污染防治行动计划农用地分类管理要求，制定针对优先保护类、安全利用类和严格管控类农用地的相关工作方案和技术指南，全面保障农用地分类管理。2019年，制定并出台《上海市优先保护类耕地集中区域土壤环境保护工作方案》《上海市受污染耕地安全利用工作方案》《上海市受污染耕地严格管控工作方案》《上海市受污染耕地安全利用技术指南（试行）》《上海市耕地常见农作物重金属富集清单（试行）》，初步形成上海农用地分类管理制度体系。（五）积极开展土壤污染治理与修复上海按照高质量发展和环境保护的要求，结合工业集中区的产业布局调整和转型发展进程，积极开展了南大、桃浦等重点区域的土壤污染治理与修复工作。如在桃浦地区的转型发展中，在调查评估阶段，历经“区域排查—企业筛查—初步调查—详细调查—风险评估—补充调查”等过程，精准识别和科学评估土壤污染风险。在治理修复阶段，综合考虑土壤及地下水污染风险、规划用地功能、区域环境条件、地块开发进程等因素，论证确定了“风险管控、分类施策”的治理修复策略。南大项目首创了“修复工厂”模式，全过程服务于区域整治开发过程中的污染土壤修复，修复后土壤在区域内统筹消纳，成功实现治理修复“过程可控、踪迹可寻、效果可查”。桃浦、南大工业区区域土壤污染治理修复的先行先试做法和取得的经验，为上海乃至全国提供了一个可复制、可推广的样本。二上海土壤污染防治的问题与挑战（一）当前存在的主要问题1.土壤环境监测体系需进一步优化对照《土壤污染防治法》和“十四五”工作需求，土壤及地下水环境监测网络建设、土壤及地下水环境质量监测等方面存在短板和薄弱环节，重点监管单位自行监测的监督及周边监测开展需细化强化。2.土壤污染源头防控压力长期存在传统土壤污染重点行业和重点企业的预防压力始终存在，需要进一步排查梳理影响农用地土壤环境质量的污染源清单方面的问题和困难，与此同时要不断面对新兴产业和工业园区带来的新型污染和新型监管需求。3.农用地分类管理仍处于起步阶段农用地分类管理制度和动态调整机制尚需完善，农用地土壤环境监管方式和投入品风险管控机制有待健全，农用地分类管理未全覆盖（如林地、复垦农用地等用地类型），农产品安全风险依然存在。4.建设用地全生命周期管理有待完善支撑全过程管理的重要工作机制尚不完善，部门联动机制、信息共享机制、风险防范与化解机制的运行仍不够顺畅。风险管控和修复的方式仍然比较粗放，绿色管控和修复技术的研发及应用示范仍十分欠缺。5.土壤污染防治协同监管体系仍较薄弱对照《土壤污染防治法》和“十四五”工作需求，环境执法监管方面仍存在短板和薄弱环节；土壤污染防治制度建设上尚有空白和盲点领域；土壤污染防治在资金保障、技术支撑、市场培育等方面面临问题、矛盾和困难。（二）未来面临的形势“十三五”期间，上海城市土壤污染防治工作取得明显成效，但土壤污染防治起步晚、欠账多、基础薄弱，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，土壤污染防治仍是一项长期而艰巨的任务。“十四五”时期是建设美丽中国迈向新征程的起步阶段，也是上海全面推进“五个中心”建设，稳步实现卓越全球城市和“生态之城”建设目标的重要阶段，土壤生态环境保护面临重要战略机遇、形势和挑战。一是从产业发展来看，上海不断推进产业绿色转型升级，强化节能减排低碳发展。但制造业仍是对上海国民经济发展贡献超过1/4的支柱行业，工业活动仍是导致土壤及地下水污染的主要原因。钢铁、化工等传统重工业的污染预防压力持续存在，集成电路、生物医药等新兴产业发展又将带来新的土壤污染问题，工业园区的高负荷、高强度发展也提出了新的环境监管需求。二是从用地需求来看，上海着力遏制建设用地无序蔓延，锁定规划建设用地总量为3200平方公里，规划工业仓储用地占比控制在10%～15%。但在建设用地总量天花板限制下，存量工业用地“二次开发”和低效工业用地减量成为新常态，应加强再开发为敏感用地以及复垦为农用地的转性土地的安全利用，确保市民“吃得放心、住得安心”，土壤环境管理面临新挑战。三是从城市治理来看，上海较早开展土壤污染防治相关探索，初步探索构建了相关管理体系。但与水、气等其他环境要素监管相比，土壤环境监管基础仍较薄弱，尚未形成完善的监测、监管与防控治理体系，已经成为制约构建生态环境治理体系和提高治理能力现代化水平的短板，尚不能满足“人民城市”高质量发展和高品质生活的需求，与市民对美好生活的向往仍有较大差距。三城市土壤环境管理的未来展望（一）深入开展土壤生态环境监测1.持续优化土壤环境监测网络完成国家土壤环境监测网优化和地下水环境质量考核点位调整工作，进一步优化整合形成全市“定位清晰、水土联动、点位合理、功能齐全”的高水平土壤及地下水环境监测网络。注重例行监测与普查详查的有效衔接，按照国家监测频次要求，构建形成背景点和基础点监测5～10年一次、风险监控重点监测1～2年一次的动态监测体系。2.加强土壤环境分类监测持续推进国家土壤环境背景点、基础点和风险点监测；以农产品产地为重点，开展农用地土壤及农产品协同监测；开展绿地林地园地土壤环境监测；定期开展土壤污染重点监管单位周边土壤环境监测；以支撑农用地分类管理和建设用地风险管控为目的，启动新一轮全市土壤污染状况调查；选择上海典型区域，建立一批土壤生态环境长期观测研究基地，为精准识别和管控污染源提供数据支撑。（二）强化土壤污染源头预防和控制1.深化农业生产监管和污染预防以农业绿色发展为契机，推进绿色农产品生产基地建设，完善农业生产档案管理制度，提升农业废弃物综合利用水平，加强畜禽粪污资源化利用规范性和精准性；加强农田灌溉水水质监测监控，强化河道底泥、湿垃圾处置产品等投入品的源头监管，建立相应的使用规范和监管制度；健全农药（兽药）、肥料等农业投入品包装废弃物及农用塑料薄膜回收和处置体系，从源头上减少农业生产对农用地土壤环境质量的影响。在农用地污染成因排查基础上，以农用地重金属污染问题突出区域为重点，加强周边重点污染源风险评估和日常监管。2.强化工业企业污染源头管控制定和更新上海土壤污染重点监管单位名录；落实污染隐患排查主体责任，持续开展重点监管单位土壤污染隐患排查工作；对新建企业，结合排污许可制度，督促企业落实环保责任；对土壤污染重点监管单位，落实自行监测主体责任，建立重点行业企业自行监测制度；将土壤污染防治责任和义务纳入土壤污染重点监管单位排污许可证管理；强化在产企业的监测、监管，拓展监控手段，提升预警能力；根据“谁污染谁负责”的原则，强化落实在产企业土壤污染风险管控与修复责任，敦促企业及时采取污染源消除、污染源隔离阻断等环境风险管控措施；加强涉重金属行业污染防控；针对企业突发环境事件，制定企业土壤及地下水污染应急机制，完善和制定区级政府应急处置预案，建立突发环境事件环境损害鉴定评估办法。3.加强非正规垃圾填埋场排查整治持续开展水源保护区、滩涂等重点区域再排查，持续推进非正规垃圾填埋场整治，已经完成整治的场地，要划定管控范围，明确管理责任主体，做好移交和后续管理；非正规垃圾堆放点整治工作完成后，要组织专业技术力量定期开展污染和风险评估，重点做好渗滤液对周边水体、地下水和土壤的污染分析及沼气含量监测，避免产生新的污染和安全隐患。（三）严格实施农用地分类管理1.深化农用地分级分类管理制度在优先保护类、安全利用类和严格管控类农用地分类管理的相关工作方案和技术指南的基础上，持续完善农用地分类管理制度，建立受污染农用地土壤和地下水风险管控体系，健全农用地土壤环境质量类别动态调整机制；推进林地土壤污染状况调查与环境质量类别划定，建立与农用地分类管理制度相衔接的林地分类管理制度。2.加大优先保护类耕地保护力度加强永久基本农田保护，完成将优先保护类耕地划为基本农田的划定工作，全面落实永久基本农田特殊保护制度，严守耕地红线，大规模推进高标准农田建设，深入开展耕地质量保护与提升行动。“十四五”期间，全市优先保护类耕地面积不减少，着力提高全市耕地地力等级。3.落实受污染耕地安全利用和严格管控以保障农产品安全为原则，全面落实并持续推进受污染农用地安全利用，加强跟踪监测与效果评估；以保障农用地土壤环境安全为原则，加大严格管控类农用地用途管理力度，加强生态修复、风险管控与跟踪监测。“十四五”期间，力争受污染耕地安全利用率稳定在95%以上。4.加强复垦农用地土壤环境管理建立未利用地、复垦土地拟开垦为耕地的土壤污染状况调查评估、治理修复和风险管控体系，建立复垦农用地分级管理名录，并纳入农林用地分类管理。在复垦农用地治理修复试点示范的基础上，根据其分级利用需求，落实复垦农用地生态修复或风险管控措施。（四）完善建设用地全生命周期管理1.进一步完善建设用地土壤环境污染监管制度厘清上海各职能部门土壤和地下水管理职责，建立针对多要素的多部门协同、水土联动的监管与防控体系，实施分区分类防控管理。进一步加强建设用地全过程风险管控、治理修复、效果评估和跟踪监控，建立“调查评估-修复-再利用”的全生命周期跟踪管理制度。2.加强建设用地规划准入管理建立企业事业单位拆除方案备案制度，做好人口密集区危化品生产企业关闭搬迁工作，防范企业拆除过程引发土壤及地下水污染。结合土壤环境质量状况、根据土地污染风险状况，加强对受污染场地、敏感目标周边土地再开发利用的城乡规划论证和审批管理。涉及成片污染地块分期分批开发的，以及污染地块周边土地开发的，各级人民政府及规划资源局合理安排土地供应及相关规划许可时序，防止受污染土壤及后续风险管控和修复影响周边拟入住敏感人群。3.加强建设用地土壤污染状况调查建立全范围全覆盖的建设用地地块调查清单，纳入再开发利用规划的疑似污染地块，用途变更为住宅、公共管理和公共服务用地的地块，普查、详查、例行监测、自行监测、监督性监测和现场检查表明有土壤污染风险的地块，重度污染农用地转化为建设用地等，均应按要求开展土壤污染调查。结合重点行业企业调查结果，建立拟再开发利用工矿企业用地土壤污染状况提前调查制度；基于重点行业企业用地调查成果，开展高风险企业地块和工业集聚区、加油站、污水处理设施、垃圾填埋场等重点污染源与周边的土壤及地下水环境调查，评估地块污染状况及健康风险；督促土地使用权人开展土壤环境初步调查，根据土地使用权人提交的土壤环境初步调查报告建立污染地块名录，及时上传污染地块信息，同时向社会公开。将依法开展的土壤调查报告作为不动产登记资料递交地方人民政府不动产登记机构，并报生态环境主管部门备案。4.强化建设用地风险管控及修复建立污染土壤转运联单制度，全过程跟踪污染土壤和地下水的转运路径和去向；借助信息化技术实现对地块环境调查、风险管控、修复治理等实施过程的抽查与监管；借助遥感等手段监控污染地块开发；持续完善建设用地土壤污染风险管控和修复名录，动态更新，并向社会公布。探索“修复工厂”模式，推动污染土壤集中化处理处置及资源化利用。建立土壤资源化利用机制，对开发建设过程中剥离的表土和“修复工厂”治理合格的土壤进行收集和存放，将符合条件的土壤优先用于土地复垦、土壤改良、造地和绿化等。在土壤污染防治过程中积极探索“治理修复+开发建设”模式，加强建设用地土壤污染风险管控。以吴淞、吴泾、高化等区域为重点，加强整体风险管控和修复，加快推进城市转型发展。（五）土壤污染防治保障支撑1.加强法制建设，提高专项执法能力围绕贯彻落实《土壤污染防治法》的需求，提出土壤环境保护和污染防治相关地方条例、政府规章、规范性文件和标准规范等方面的制修订任务。围绕耕地土壤环境保护、污染地块安全利用的需求，从将土壤环境执法纳入“双随机已公开”范围、增配无人机巡检、提高土壤环境违法行为发现能力等方面，提出土壤环境执法能力建设任务。结合加强环保第三方单位监管，从规范建设用地土壤环境咨询、修复工程、环境检测等从业单位行为出发，研究提出从业单位登记备案、从业质量评价、评价结果在环境信用中应用等方面的任务。2.加大投入力度，拓展资金筹措渠道多元化投入，多渠道保障。根据永久基本农田保护、受污染耕地安全利用和严格管控的需求，从整合涉农补贴、生态环境保护资金角度，提出“十四五”时期财政持续有效投入的额度。根据建设用地土壤污染防治的需求，提出属于政府事权且需要财政投入的重点领域和方向。探索建立市级土壤污染防治基金，制定防治基金具体管理办法。3.加强信息建设，加快实现一网统管充分依托上海市大数据资源平台和国家地下水监测中心共享平台，建立跨部门土壤及地下水环境监测数据共享机制；初步建立形成涵盖信息收集、科