浅谈中国及英国食品安全监管体系的对比研究

浅谈中国及英国食品安全监管体系的对比研究描述：在经济学和政治学中，“食品安全"最初被定义为食品供给数量安全，即食品数量需要保持在能够满足任何人在任何时间能够购买并得以支付来维持生命和健康的水平。随着世界粮食产量的增加，粮食产量已经基本能够满足人…一、 食品安全的内涵及现状在经济学和政治学中，“食品安全”最初被定义为食品供给数量安全，即食品数量需要保持在能够满足任何人在任何时间能够购买并得以支付来维持生命和健康的水平。随着世界粮食产量的增加，粮食产量已经基本能够满足人类生存需求。因此，食品安全的定义也逐步由供给数量安全转为质量卫生安全。根据世界卫生组织（WHO）于1996年的定义，食品“质量安全”是“对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者身体受到伤害的一种担保”。结合众多学者对食品安全概念的研究和理解，国际社会对食品安全内涵基本形成共识，即食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动必须符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质，损害消费者身体健康或存在危及消费者及其后代身体的隐患。目前，食源性疾病在世界范围内是引发疾病和死亡的主要原因之一。根据美国疾病防控中心（CDC）2013年统计的数据，每年由于食物质量安全不达标或不卫生致病的美国人大约有4,800万人（约6个美国人中有1人），128，000人住院，3,000人死亡。近几年，食品安全事件在各个国家频发。2008年，中国“三聚氰胺”毒奶粉事件造成6名婴儿死亡，294,000婴儿及儿童患病；同年，美国花生公司被涉及到一起沙门氏菌事件，导致9人死亡，637人住院治疗并有上千例疑似患者；2011年，德国“毒豆芽”事件导致37人因感染大肠杆菌死亡，3,000人患病；2013年欧盟国家发生的震惊消费者的“马肉事件”也促使政府来寻求更强的执行力来打击食物掺假。面对层出不穷的食品安全问题，消费者对食品行业以及政府的监管产生了不满意、不信任的消极情绪。政府作为食品安全最主要的监管主体，除了对食品安全相关法律法规的完善，还要建立有效有序的监管体系来保证食品供应链中各个环节的依法运行。本文将通过对中国及欧盟以政府为主体的食品安全相关监管体系的比较分析，找出我国食品安全监管体系中存在的不足。二、 中国及英国食品安全监管体系的比较（一）英国食品安全监管机构的设置及其职责英国作为欧盟的成员国，具有欧盟及国家两个层级的食品安全监管体系。欧盟的主要食品安全监管部门包括欧洲食品安全局（EFSA）、健康与消费者保护总司（DGSANCO）以及欧盟食品兽医办公室（FVO）；英国本国的食品安全管理部门主要包括环境、食品和农村事务部（DEFRA）及英国食品标准局（FSA）。欧盟各个食品安全监管机构各司其职。欧洲食品安全局作为当前世界先进的科学技术平台，主要负责对食品供应链中存在的食品安全进行风险评估及信息传递，并对欧盟委员会及欧盟成员国的法律法规提供科学建议；健康与消费者保护总司主要负责监管欧盟法律中关于食品和产品安全、消费者权利及公共卫生的条款的实施，并提出建议来支持欧盟的相关行动；欧盟食品兽医办公室则是确保食品安全、动植物健康及动物福利等相关法律的实施和执行。在欧盟的统一指导下，英国政府根据欧盟食品安全法的最高标准调整其监管机构，将食品安全监管集中于环境、食品和农村事务部及英国食品标准局进行统筹监控。环境、食品和农村事务部主要负责期刊征文环境、食品及农村事务的相关政策与法规；英国食品标准局协助食品企业进行安全生产，并与当地政府一起加强食品安全法规的执行。（二）中国食品安全监管机构的设置及其职责相较于欧盟国家相对统一的监管模式，我国实行的是“分段监管为主，品种监管为辅”的监管模式。各个部门根据“分工负责各自职能，互相监督协作”的原则，以国家级检验监管机构为领导，省级和部门检验监管机构为主体，市、县级监管机构为补充，对我国食品供应链进行“由餐桌到农田”的多部门分段监管。中国的食品安全监管机构主要包括卫生部、农业部、国家质量监督检查检疫总局、商务部、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局等，各个部门分别负责监管一个供应链环节。农业部门负责监管初级农产品的生产过程；质检部门负责食品生产加工过程中食品安全，包括食品卫生的监管；工商部门负责食品流通过程中的安全监管；食品药品监管部门主要负责消费领域包括食堂及餐饮业的食品安全监督；卫生部主要承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任， 组织制定食品安全标准，并负责食品及相关产品的安全风险评估和预警工作。此外，除了上述各个机构的横向监管，各个部门还分别具有不同形式的从中央到地方的垂直权力分配，在省、市、县各级分别设有相应的延伸机构。三、 中国现行食品安全监管机构设置中存在的主要问题通过上文对英国及中国现行食品安全监管机构的设置及各机构职能的考察比较得出，尽管我国建立的食品安全机构体系相比较看似更完整，有更多的部门来负责食品供应链中不同领域的监督管理，但是在实施中，机构设置的复杂性也给工作效率带来了一些问题。我国机构设置存在的最主要问题，首先，由于监管单位、层级关系及地域监管的原因，在实际工作中造成了“多头管理，无人负责”的现象，不仅会影响各个机构监督执法的权威性，而且当食品安全问题出现后，各个单位机构会互相推诿责任，在执法过程中由于监管权的重叠或模糊不清产生矛盾和冲突。尽管我国设置了卫生部作为组织协调各部门工作的机构，但是在层级上卫生部与农业部等部门同属于正部级，因此工作中的组织管理困难仍然存在。根据欧盟的经验，建立一个跨部门的全国统一的食品管理机构，来组织协调整个食品供应链中各个环节的管理，是保证我国整个食品安全管理体系正常有序运转的首要任务。其次，除了缺乏权威性的组织协调机构，在监管权力分配方面，我国各个部门存在着横向及纵向的权力配置不统一的现象。各个监管部门的纵向延伸包括分级管理、半垂直管理和混合管理三种形式。各监管部门之间管理体制不一致，不仅使各省级以下地方监管部门的统一执法增加了难度，同时，由于一些地方特别是偏远地区，基层部门的人事和财政等措施受地方政府支配，导致这些基层部门缺乏足够的经费和人力。而一些食品企业同时作为地方政府的财政支柱，监管部门很容易受到政府及其他地方利益的干扰，对企业的违法行为采取放纵态度。因此，建立统一的层级制度，加强各个部门之间的横向联系和信息交流，有利于全国范围内食品安全管理活动的有效进行。最后，我国食品安全的监管缺乏完善的社会参与机制。食品安全问题不仅需要政府的监管，还需要消费者、第三方食品行业协会及媒体等的参与和监督。在我国，消费者作为食品安全的直接受益者，由于缺乏完善的投诉机制及政务公开机制，缺乏维权及参与食品安全监管的主动性和积极性。我国的食品行业协会还处于起步和发展阶段，缺乏行业规范，对食品安全的监管还没有起到充分的作用，仍需政府的引导和鼓励。在媒体舆论方面，由于缺乏规范的参与机制，不仅在调查报道过程中不能得到相关