国家之体人民民主专政

第四讲国家结构：

单一制

一、国家结构制度的内涵和选择单一制的缘由（一）国家结构制度的内涵1.国家结构制度，即通常所说的国家结构形式，主要涉及的是一个国家内部整体与组成部分之间、中心政权机关与地方政权机关之间的关系，其实质是规定中心与地方之间的权限划分。假如说，通常所说的政体体现的是国家权力的横向结构(配置)，那么，国家结构制度便体现了国家权力的纵向结构(配置)，而且，国家结构制度还代表着国内政府纵向间的关系，它是国内政府间关系的中轴，干脆确定国内政府间纵横关系的格局与运作方式。国家结构制度的内涵和选择单一制的缘由2.国家结构制度的社会政治价值：它干脆关系到社会调控的形式、机制和程度；它制约着社会资源配置，进而影响社会利益关系；它深刻地影响着多民族国家中的民族关系；它干脆或间接地影响着社会政治发展的走向。3.单一制与联邦制的区分①在单一制下，权力集中在中心政府，而在联邦制下，权力在中心政府与各成员政府之间进行划分。国家结构制度的内涵和选择单一制的缘由②联邦制模式由双重政府体系构成，中心政府和各成员政府均有相互独立的立法和行政，而单一制将全部的主权集中到国家立法部门。③联邦宪法是共同协议的结果。单一制国家的宪法不是契约的产物，而是最高立法机构按规定的形式制定的产物。国家结构制度的内涵和选择单一制的缘由④联邦制须要有特殊的协调机制用于协调联邦内中心政府与各成员政府以及各成员政府间的关系。单一制模式则不须要这种特殊的协调机制。⑤在联邦制下，公民必需听从两套法律，而在单一制模式下，只有一套法律体系通行全国。国家结构制度的内涵和选择单一制的缘由（二）选择单一制的缘由六个方面的缘由：1.历史传统中国自秦统一以来，就是一个中心集权的统一国家。在古老的中华大地上，具有同一历史渊源的中华各民族共同生息繁衍，相互融合，形成了不行分割的联系，国家统一成为社会发展的趋势。国家结构制度的内涵和选择单一制的缘由2.理论基础马克思主义从无产阶级革命的特点及其所肩负的历史使命动身，认为在一般条件下，无产阶级应当坚持建立集中统一的即单一制的国家。马克思主义在原则上反对实行联邦制和分别制，只有在特定条件下，才把联邦制作为一种例外。国家结构制度的内涵和选择单一制的缘由3.制度渊源在革命斗争年头所形成的各解放区政府由于受军事体制的影响，在组织建制和权力归宿上都力求集中统一。4.党的体制中国共产党在革命斗争中之所以有那么强大的力气，与其高度集中统一的组织体制亲密相关。党的这种组织体制必定影响以党的领导为核心的政府体制的确立。国家结构制度的内涵和选择单一制的缘由5.组织原则民主集中制是中国共产党一贯坚持的组织原则，不仅党的组织是按这一原则运作，而且政府组织也按这一原则运作。民主集中制在国家政权中体现在两个方面：在议行关系方面，实行议行合一，行政、审判和检察机关由人民代表大会选举产生，并受其监督；在中心和地方关系上，体现为下级听从上级，地方听从中心，同时中心又要照看地方的不同特点，充分发挥地方的首创精神。国家结构制度的内涵和选择单一制的缘由6.发展战略在建国之前，中国共产党就已确定了建国后社会主义革命和建设的基本战略。当时所设想的社会主义经济是社会主义支配经济。不论是这一宏伟发展战略本身，还是所要确立的支配经济，都客观地要求国家的建设和发展能在一个具有高度权威和力气的中心政府领导下进行。二、单一制的中国特色

（一）特色之一：与民族区域自治制度结合1.从总体上讲，中国实行的是单一制国家结构制度。但是，在中心统一领导下地方适当分权的结构形式中，少数民族地区与非少数民族地区所实行的体制是不同的。2.对中国而言，解决好民族问题，是实现国家统一，保障国家完整的关键。最终选择了民族区域自治这项基本政策和制度。单一制的中国特色3.享有自治权是民族区域自治的核心和实质。基于自治权所形成的民族自治地方的人民政府，不只是一级地方国家行政机关，同时又是自治地方的自治机关。因而从原则上、制度上讲民族自治地方的政府与中心政府的关系，和一般地方政府与中心政府的关系有所不同，享有较大自主权。单一制的中国特色4.但是，中国实行的是单一制国家结构制度下的民族区域自治，从建国以来民族区域自治的实践和发展状况来看，中心和民族自治机关的关系与中心和一般地方政府的关系的区分并不很大。缘由有三：①从体制上看，民族自治机关统为中心人民政府统一领导下的一级地方政权，尽管《宪法》和《民族区域自治法》规定自治机关有广泛的自治权，但实际自治权的大小最终还是取决于中心政府的集权与放权。单一制的中国特色

②从民族自治地方自身的状况看，民族自治地方由于历史和文化的缘由，经济和社会发展基础比较薄弱，从而对中心政府有较强的依靠性，这种依靠性也在确定程度上限制了自治权的行使和发挥；③从经济运行模式上看，长期以来，我国实行支配经济，这种经济运行模式以及强大的支配性把民族自治地方的经济与社会发展全部纳入国家统一的经济和社会发展支配当中，自然也会影响自治权充分实施。单一制的中国特色（二）特色之二：与特殊行政区制度结合1.“一个国家，两种制度”其核心是：在一个国家的前提下，港澳台地区作为特殊行政区而存在，其原有的制度长期不变，享有高度的自治权。2.中心人民政府与特殊行政区的关系是：属于国家主权和国家整体权益范围的事务由中心管理，特殊行政区必需听从；属于特殊行政区的地方性事务，由特殊行政区自己管理，除《特殊行政区基本法》规定应由中心监督的以外，中心不加干涉。单一制的中国特色3.特殊行政区制度是作为单一制国家结构制度的一种必要的补充，它使中国的单一制的国家结构制度增加了新的特色。特殊行政区制度的初步实践已经起先证明，这一特色既不会变更整个国家的单一制结构制度，又有利于解决历史遗留下来的港澳台问题，既敬重这些地区与其他地区的重大差异，又有利于促进与保障中国的统一。三、单一制下的中心与地方关系在具有中国特色的单一制国家结构制度下，中心与地方的关系呈现出三种类型的基本状态。这里着重考察中心与一般地方的关系。总体而言，就中心与一般地方的关系本身而言，却是常常处在确定幅度的变动之中。所谓“确定幅度”，即是说，这种变动始终未突破单一制(中心集权)这一界限。所谓“变动”，也只是限于中心集权的程度与中心集权前提下地方分权的程度方面。

单一制下的中心与地方关系（一）1949-1978年1.中心和地方之间的权力关系大起大落，陷入集权一分权一再集权一再分权的循环之中，处在“一统就死，一放就乱，一乱就统”的两难境地。2.政府间关系始终受到“条块”冲突关系的左右。集权，就会“条条专政”；放权，就会“块块搞活”。但不论集权或放权，都只安抚了一方，双方的冲突不仅没有解决，反而加剧。单一制下的中心与地方关系3.在党政长期职能不分的状况下，党内权力关系往往代替政府间的权力关系，这不仅加剧了中心集权倾向，而且也使得各级政府间的职权范围和权力关系严峻模糊。4.在中心集权下，地方权力的大小，不是依地方职能而定，而是依中心对权力集放的程度而定，带有很强的随意性。因而，地方在政府体系中的地位较低。单一制下的中心与地方关系（二）1978年后1.中国的改革是从两个方面着力进行的：在经济体制上，主要变更传统的支配经济管理体制，逐步建立和完善社会主义市场经济体制；在政治体制上，主要变更党政职能不分，权力过分集中的现象，逐步发展和完善中国特色社会主义民主政治。单一制下的中心与地方关系2.改革从总体上是倾向于地方分权的。与以往“就事论事”的地方分权相比，这一时期的地方分权使得地方在财政、行政上都获得了确定的解脱，赢得了确定的自主权。此期强调放权对国家结构制度的影响，在于通过放权使国家权力在纵向上的划分趋于科学化、制度化，并使单一制的国家结构得以发展，并极大地促进社会主义事业的进行。单一制下的中心与地方关系3.分税制是以政企分开，重新划分中心与地方事权为基础的，因此，分税制从根本上讲是对传统的中心与地方关系的根本性变革。政企分开，将使困扰中心与地方关系的“条块关系”失去存在的基础，使中心与地方关系走出集权和分权的循环；中心与地方政府职权的划分以及在此基础上各自财税体系的确立，将使中心与地方关系从随意性走向稳定性，从非法制化走向法制化，从不平衡状态走向相对稳定状态。单一制下的中心与地方关系4.在分税制基础上所形成的中心与地方关系是一种完全不同于传统模式的新型关系。它使中心与地方都有明确而稳定的事权和税收体系，随着分税制的推行，中心与地方关系从单纯的中心高度集权的权力关系逐步发展为中心集权和地方分权并存的关系。单一制下的中心与地方关系小结衡量一国的国家结构形式是否合理，其标准在于能否有效推动社会进步。在改革前的中国，由于中心与地方关系上存在的大量问题，致使单一制的国家结构形式在实践中出现诸多的偏差。正是在改革中，随着向地方放权以及分税制的最终确立，使单一制的国家结构形式完成内容与形式、理论与价值的统一。四、中心与地方关系改革的举措处理好中心与地方的关系，就是既要维护中心的权威，保证中心有权，又要发挥地方的主动性、主动性。概要地说，我们可以从以下方面进行：（一）法制统一与“二级立法”体制1.国家的统一和政权的集中，必需依靠法制的统一来保障。中国的国家立法权由全国人民代表大会及其常务委员会驾驭，中心行政立法权由国务院驾驭。中心与地方关系改革的举措2.在1954年到1979年时期，中国实行的是“一级立法”体制。3.1979年五届人大二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会依据本行政区域的具体状况和实际须要，在和国家宪法、法律、政策、法令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。“82宪法”确定和正式确定了上述规定，“二级立法”体制在中国正式形成。中心与地方关系改革的举措（二）“全党听从中心”与“下级听从上级”1.严密的党的领导系统和严格的党的纪律，是党中心对各中心国家权力机关，对地方各级党的组织进行限制和管理，是中心政令在全国有效地得以贯彻实施的基本保证。用一句话来概括，就是“全党听从中心”。2.“下级听从上级”的纪律规定，为地方各级党政领导机构的独立工作留有了确定的余地。“下级听从上级”是以“全党听从中心”为基础和前提的。中心与地方关系改革的举措（三）“条条”管理和“块块”管理1.中心和地方的关系，在很大程度上表现为“条条”与“块块”的关系。2.与多数国家“块块”实，“条条”虚的状况不同，中国的“条条”和“块块”都“驾驭中心精神”，都分别通过自己的领导系统把这种中心精神传达、贯彻到地方和基层。

中心与地方关系改革的举措3.“条条”管理，是一种“一杆子捅原委”式的管理，每一根“条条”都是中心手中约束地方的一根有力的线索。这种管理的正面作用，是有效地制约地方难以避开的在经济上力图自成一体和本位主义的倾向，负面作用是影响地方政府过程的正常运转。4.但是，地方党政机关也在想方设法与上面的“条条”搞好协调，并可能实行确定的限制、限制措施，驾驭住作为其组成部分的地方“条条”，同时多数“条条”的党政关系放在地方，人事支配地方起主要作用。中心与地方关系改革的举措（四）“党管干部”与“下管一级”1.中国的干部(其中多数是政府官员)制度的基本原则是“党管干部”，但同时也强调要通过确定的法律手续办理有关具体事务。但是，总体上说，不论是法律的约束，还是党内干部管理权限的约束，都最终要体现在中心对地方、上级对下级干部任用上的有力限制。中心与地方关系改革的举措2.我国干部任用制度的核心是委任制——上级任免下级。3.从1984年7月起先，我国的干部管理权限由过去的“下管两级”改为“下管一级”。这就为地方在遵循中心确定的干部政策的前提下，加大干部任用上的自主性因素创建了条件。特殊是“下管一级”的政策与“差额选举”的制度结合之后中心与地方关系改革的举措（五）中心支配管理与地方经济自主性1.建国以来，中国一干脆受高度集中的中心指令性支配体制进行国民经济管理。今后，在建设社会主义市场经济体制的条件下，中心照旧会接着加强宏观调控，并以新的方式利用社会发展规划、“五年支配”、年度支配、产业政策等来指导经济建设。中心与地方关系改革的举措2.地方在经济上听从和依靠于中心，但也有它们自己的想法和利益。中国人的“父母官”意识更是根深蒂固。作为一级政权机关，它们必定会有发展地方经济实力，形成地方特色经济，为本地群众谋取福利的愿望。3.今后，由于中心政府指令性支配调控范围的缩小和调控方式的更加灵敏，地方间经济差距的拉大，发展市场经济过程中所必定出现的很多新“空档”，都可能会使地方政府的经济自主性进一步加大。中心与地方关系改革的举措（六）统一财税管理与分税制1.我国从1959年就建立了高度集中的财政管理体制，多年实行的是“统收统支”的财政制度，地方财政基本上是中心财政的延长，是一种“执行型”的财政。