第六章公共预算：决策及其经济

公共经济学（第三版）主编：高培勇公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材引言各个部门的收支决策是通过预算的编制来完成的。在预算编制过程中，面临2个关联的问题：公共支出的规模应当控制在什么水平？如何保证各个部门的资源配置具有更高的经济效率？本章的研究内容如何制定公共部门收支决策经济分析能否用于公共收支的预算决策哪些经济分析手段有助于收支决策过程公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材第六章公共预算：决策及其经济分析几个相关概念1公共预算决策程序2公共预算决策的经济分析：机会成本分析3公共预算决策的经济分析：成本-效益分析4公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.1几个相关概念6.1.1公共预算

所谓公共预算：指的是政府部门在每一个财政年度的全部公共收支结构一览表。简言之，公共预算是政府部门在每一个财政年度的公共收支计划。公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.1几个相关概念6.1.1公共预算的功能它反映和规定了政府部门在预算年度内的活动范围、方向和重点。它是立法机关和全体社会成员监督政府收支运作的途径和窗口。

它是控制公共支出规模的一个有效手段。123公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.1几个相关概念6.1.2预算年度

预算年度，亦称作财政年度，是指编制和执行预算所应依据的法定时限。也就是预算收支起讫的有效期限。

历年制预算年度：如从每年1月1日-同年12月31日，包括：法国、德国、意大利、中国等跨年制预算年度：从某年某月某日起-次年某年某月某日，历经12个月，跨越2个日历年度。包括美国：从每年10月1日-次年9月30日，终了日属于哪一年份，称为哪一年预算年度。英国、日本：从每年4月1日-次年3月31日，开始日属于哪一年份，称为哪一年预算年度。6.1.2预算年度公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.1几个相关概念6.1.2预算年度决定因素每年公共收入的旺季每年立法机关召开会议的日期预算年度起迄日期决定因素：每年公共收入旺季。以此作为预算年度开始日期，可使预算年度开始时的公共收入较为充足。每年立法机关召开会议的日期。以此作为预算年度开始日期，可使公共预算早日获得立法机关通过，及时着手执行。6.1.2预算年度公共预算在操作技术上要解决2个问题：计划表格的安排，即公共预算的形式；计划指标（数字）的确定，公共预算的内容。6.1几个相关概念公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.1几个相关概念6.1.3公共预算的分类复试预算单式预算形式增量预算内容零基预算形式单式预算：公共收支计划通过一个统一的计划表格反映；复式预算：公共收支计划通过两个或以上计划表格反映。6.1.3公共预算的分类内容：增量预算：公共收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展状况调整后确定的；零基预算：公共收支计划指标的确定，以新的预算年度的经济社会发展情况为依据，不考虑以前的收支状况。6.1.3公共预算的分类公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.1几个相关概念6.1.4公共预算的原则公共预算的原则完整性年度性统一性可靠性公开性完整性。公共预算必须包括全部公共收支，反映全部财政活动，不允许有预算外的公共收支，不允许有公共预算管辖外的公共财政活动。统一性。公共预算收支按照统一的程序计算和编制。可靠性。要求收支数字必须正确估计，不能估计过高或过低；各种收支性质必须明确区分，不能掺杂混同。6.1.4公共预算的原则公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材3专栏6—1“金财工程”（GFMIS）解决方案89资料来源：《金财工程（GFMIS）解决方案》，见http://wwwccwcomcn/applic/solut/htm2004/20040528_09Z8Jhtm6.1几个相关概念公共预算周期预算编制。在每个预算年度开始前，由政府编制预算机关编制下一年度预算草案；预算批准。经立法机关审议批准，成为正式预算；预算执行。预算年度开始后，政府行政机关负责执行预算，审计机关进行日常监督；预预算事后监督。算年度终了后，执行预算机关就全年执行预算情况及结果编制年度实际收支报告（决算）。经审计机关审核后，由立法机关予以批准。6.2公共预算决策程序公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.2公共预算决策程序6.2.1编制和提出联邦支出预算编制1联邦收入预算编制2公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.2公共预算决策程序6.2.2审议和批准根据1974年预算改革法，国会审议和批准预算草案的程序大体是：以两院的预算委员会为主，向国会提出两次决议，经过批准就完成了立法手续。公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.2公共预算决策程序6.2.3执行授权额和支出额收支预算的执行银行代理国库制度123公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.2公共预算决策程序6.2.4执行的监督财政监督总统领导1审计监督国会及其总会计署2公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.2公共预算决策程序专栏6—2修订预算法的主要着力点资料来源：高培勇：《我们期待怎样一部预算法？》，载《经济月刊》，2004(5)。公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.3公共预算决策的经济分析：机会成本分析6.3.1机会成本分析的含义公共预算决策的经济分析，大体是从两个方面进行的：一是从宏观的角度，就整体的公共预算决策对社会资源配置的影响进行分析；另一是从微观的角度，就某一项目或方案的公共预算决策对社会资源配置的影响进行分析。公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.3.1机会成本分析的含义6.3公共预算决策的经济分析：机会成本分析预算资金的机会成本，指的是因这样一笔资金由非政府部门转移到公共部门而导致的非政府部门的效益损失。如果一笔特定的资金交由公共部门使用所能达到的效益，大于留在非政府部门使用所能达到的效益（或说是大于其机会成本），那么，有关这笔资金的公共预算决策就是具有效率的；反之，则是无效率的。公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.3公共预算决策的经济分析：机会成本分析6.3.2进一步的说明：资源在公共物品和私人物品之间的配置公共物品或服务的边际效益公共物品或服务的边际支出私人物品或服务的边际效益私人物品或服务的边际支出=整个社会资源最佳配置的条件：公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.3公共预算决策的经济分析：机会成本分析6.3.2进一步的说明：资源在公共物品和私人物品之间的配置私人物品边际效益公共物品边际效益OA'AOBB'MNC'CDD'图6—1资源在公共物品和私人物品之间的配置公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.4公共预算决策的经济分析：成本—效益分析6.4.1成本-效益分析的含义对公共预算决策进行成本—效益分析，就是把公共预算资金的作用划分为若干项目或方案，分别就每个项目或方案核算其效益和成本。在此基础上，对不同项目和不同方案进行比较，确定其优先采用的次序，并摒弃那些社会边际成本超过社会边际效益的项目或方案。公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.4公共预算决策的经济分析：成本—效益分析6.4.2成本-效益分析的步骤计算各个项目或方案的效益和成本。确定各个项目或方案的优劣次序。1计算各个项目或方案的效益和成本的比率.。23进行各个项目或方案的选择和决策。4举例假定某一地区洪水泛滥，给当地造成了很大损失。为治理洪水，政府拟建设一座防洪设施。成本与收益如下表：项目（方案）效益B成本CB-CB/C(B-C)/C次序A14000020000200002.01.02A2195001500045001.30.34A3120001000020001.20.25A412500500075002.51.51A54500030000150001.50.53A6125001250001.006A72700030000-30000.9-0.17对防洪设施公共支出项目的成本-收益分析第一步：技术各方案的效益和成本，其中：成本=直接成本+间接成本（社会成本）效益=直接效益+间接效益（社会效益）实际做法：详尽计算每个项目的直接成本和直接效益，适当计算社会成本和社会效益公共预算决策还要考虑无形和有形的成本和收益有形：可以用市场价格计算计入会计账目的一切成本和收益无形：不能由市场估价，不能入账的一切成本和收益本例中：建设防洪工程实际成本=人力、物力投入+对社会、经济和人民生活造成的实际损失实际效益：社会财富+社会发展+人民生活水平提高对防洪设施公共支出项目的成本-收益分析第二步：计算各项目的效益和成本的比率，2个指标效益/成本，B/C。底限为1，低于1的项目在经济上不可行（效益-成本）/成本比率，(B-C)/C。底限为0，低于0经济上不可行第三步，取得各方案优劣次序上述2个指标都是越大越好第四步，进行方案选择和决策依据：以第三步的次序和限制条件而定对防洪设施公共支出项目的成本-收益分析第四步，进行方案选择和决策本例中有7个不同的项目，如果公共支出总额给定，为7亿元，只有一个限制条件：那么选择项目A4、A1、A5、A2因为这四个项目成本和=7亿元，效益和=11.7亿，效益-成本=∑B-∑C=4.7亿限制条件下能取得的最大值如果公共支出总额可变，项目选择面扩大扩大的次序，先A3，该项目可使∑B-∑C值增加后A6，这是一个边际项目，即得失相等A7不可选公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.4公共预算决策的经济分析：成本—效益分析6.4.3时间因素的考虑：贴现

不同时间发生的效益或成本不能直接相加，不同时间发生的效益和成本也不能直接相减即直接比较。关键在于，必须将时间价值因素以及由此而形成的利息因素考虑在内。也就是说，必须通过贴现的过程，将这些发生在若干年间的成本流和效益流都折算成现值，然后才能相加或相减，进行比较和分析。

举例对于一个公共支出项目：效益：B1，B2，…，Bn成本：C1，C2，…，CnC1+B1，…，Cn+Bn是同一时间发生的，可以直接比较但是C1和B2，…，Cn-1和Bn就不能直接比较了为了使不同时间上的B和C能直接相加减，要使用一个贴现率（r）计算。贴现率通常=一个年利率，即一笔资金一年后平均增值的百分比率以此方法计算公共支出项目的净效益（B-C）的现值，该项目的净现值(netpresentvalue,NPV)举例NPV>0的方案，经济上可行不同方案的比较，按同样方法先计算成本流的总现值(presentvalueofcosts,PVC）再计算NPV/PVC值由大到小排序，排在前面的是优方案r越大，NPV或PVC越小；r越小，两个值越大。较高的贴现率，有利于使用年限较短的支出；较低的贴现率，有利于使用年限较长的支出。较低的贴现率会鼓励政府支出，减少私人投资，扭曲政府与非政府部门间的资源配置。举例公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材6.4公共预算决策的经济分析：成本—效益分析36.4.3时间因素的考虑：贴现预算资金的社会机会成本贴现率（r）可以用资金市场上的利率来表示贴现率使用时应注意两点一是市场利率应是完全竞争的资金市场上的利率，在不存在完全竞争市场的情况下，就必须利用影子利率（shadowinterestrate）来衡量。影子利率：也叫影子价格是没有市场价格的商品或服务的推算价格，它代表着生产或消费某种商品的机会成本；还有学者将影子价格定义为商品或生产要素的边际增量所引起的社会福利的增加值。二是市场利率往往含有税收的因素，在使用时必须加以排除。如所得税率为10%，市场利率为20%，排除税收因素，实际市场率是纳税人实际可以获得的资金收益率，只有10%。以后者计算的资金机会成本更准确。贴现率使用时应注意两点公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材36.4公共预算决策的经济分析：成本—效益分析6.4.4成本-效益分析的作用与局限性作用：防止两种倾向有助于纠正那些只顾需要，不管成本如何的倾向有助于纠正那种只考虑成本，而不管效益如何的倾向局限性：适用范围有限以货币为尺度并不能适当地对许多政府活动领域的效益进行分析公共经济学（第三版）21世纪公共管理系列教材3专栏6—3“十二五”时期中国预算改革的主要任务资料来源：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第十一篇第四十七章第二节。6.4公共预算决策的经济分析：成本—效益分析