吕琢教育政策的问题与方法

教育政策学学科前沿

教育政策研究的一般理论、

问题与方法

两岸教育政策研究中心

北京师范大学高等教育学管理博士班吕琢

研究教育政策的背景与意义1、20世纪末期中国大陆教育政策研究的兴起作为教育科学分支学科的教育政策研究（教育政策学）产生与20世纪的90年代成立专业学会：全国教育政策与法律研究专业委员会组建研究机构：北京师大教育政策与法律研究所等创建专业网站：中国教育政策法规信息网出版学术著作：《中国教育法制评论》、《中国教育政策评论》、《教育政策学》、《教育政策的价值分析》等等开展制度化的学术研讨：专业委员会的年会教育政策分析高级研讨会2、原因

（1）在社会转型和教育改革的时代，教育活动日益复杂，决策者仅仅依靠经验难以应付新的问题，必须依靠政策

研究的支持。（2）教育改革的年代，教育政策在教育改革发展中具有重要的作用——

教育政策活动就是制度输出的过程——政策的不良与缺失将产生严重影响——教育政策是政府职能转变的的抓手——教育政策的科学化民主化水平是执政能力的集中表现（3）当代中国大陆的教育政策活动需要科学性与民主性（4）教育科学理论与教育实践严重脱节，需要一个中介一、政策、公共政策与教育政策二、教育政策分析的问题与方法三、教育政策决策与研究中的

基本问题四、大陆典型教育政策的政策学分析五、台湾典型教育政策的政策学分析一、政策、教育政策与教育政策分析（一）政策的外延——政策：政府、政党、社会团体（组织）、个人所制定的行为准则——公共政策：特指政府官员、政府机构所制定的政策公共政策的意义公权威当局所选择的行动纲领或不行动，以分析阐明某既定的一个问题或一个相互关联性的问题。一、公权威当局所进行的活动二、选择行动是有意识的、有方向感的，是目标导向的三、可能包括行动或不行动四、问题导向的。公共政策类型管制政策：政府制订严格规则要求目标团体一定遵守，如纳税、服兵役等自我管制政策：政府仅订定原则规范，其余则交由目标团体自行处理。分配政策：政府将权利或义务分配给目标团体的政策。重分配政策：政府将富人资源透过租税手段再移转给穷人的政策

问题：教育政策应该是属于那一种政策型态呢？一是认为政策是某种行为准则、计划、文件、谋略，方案或措施，是需要执行或遵守的“文本”。二是认为政策是某种有目的地进行价值分配，处理问题或实现既定目标的复杂过程，大部分是把政策理解成为一个动态的线性过程，一条从目标到结果的直线。三是认为不仅仅是某个特殊的文本，也不是一个简单的线性过程，而是一个既有过程又有结果的众多因素相互作用的前后相继的复杂“周期”（policycircle）。理解政策内涵的三类不同观点（二）教育政策1、教育政策的外延（1）教育政策是公共政策的一部分。公共政策主要由政府制定。(教育政策指政府组织在教育领域选择做什么或不做什么)（2）更广泛的理解：影响两个学校以上的政策决策

（3）教育政策与教育法规教育政策是政府在一定时期为实现一定教育目的而制定的关于教育事务的行动准则。——我们日益复杂化的社会使得我们面临诸多越来越难于解决的政策问题。教育法规是教育政策的一种特殊形式，是经由国家权力机关的法定程序审议而形成的、强制性执行的教育政策，对所有相关主体均具有约束力。教育法规是一个广义的概念，指的是国家制定或认可的有关教育的规范性文件的总称，具体表现为法律、法令、条例、规章等形式。

教育法律：教育法律是由国家权力机关（或称立法机关）制定或认可的关于教育的规范性文件。在中国大陆，由全国人大制定的法律称为基本法律；由全国人大常委会通过的法律称为一般法律。

教育法：教育法是一个与教育法规概念相关的概念。广义的教育法与教育法规的含义相同；狭义的教育法特指《教育法》。教育基本法单行教育法教育行政法规教育行政规章地方教育法规、自治条例和单行条例、规章教育法规的体系、地位与结构教育法规的体系

纵向结构2、教育政策的内涵

政治措施价值选择

利益分配合法性教育政策动态过程有效性

特殊性质→

复杂性文本分析利益相关者分析

效益分析

政策网络分析PolicyNetwork政治因素决定教育政策几个实例教育方针成为教育目的20世纪70年代大陆推荐上大学制度，1977年恢复高考制度建设示范性学校政策教师身份的确认（义务教育阶段中小学教师的公务员身份问题）台湾的“教育本土化”教育政策是权威性地分配教育利益——世行“西部开发”项目的分配政策——“少数民族高层次骨干计划”“211工程”

（2002年正式实施的在21世纪重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科的建设工程）——2006年新《义务教育法》及其分地区的经费负担政策输出要求支持

政治系统决策和行动环境环境环境环境政治(政策)过程(戴维·伊斯顿)输入

教育政策的过程

一个政策周期（ThePolicyCycle）：研究者的作用

议程建立（agendasetting）提出问题政策形成（policyformulation）预测与建议政策实施（policyimplementation）监控政策评价（policyevaluation）评价政策改变（policychange）提出改进建议政策终结（policytermination）开始新政策周期教育政策的特殊性教育政策活动的复杂性（柯伯思）

教育政策几乎涉及到所有的社会成员，利益错综复杂公众对教育系统比其他社会系统更熟悉，更具有发言权教育领域的权力比其他社会领域更为复杂和分散教育过程目标具有多样性（国家、社会、家庭、个人等）政策目标的实现依赖于受教育者的积极参与教育政策利益分配的特殊性资源配置以实现公益性为最基本的目标

利益分配的主要内容是个人身心发展机会、条件和资格的认定（发展权利分配、发展机会分配、发展条件分配、资格认定）

教育政策的学科特殊性政治学教育学管理学（三）教育政策的分类从政策的范围分：元政策、基本政策、具体政策从层次或空间分，教育政策可分为三个大的层次一是全国性的、宏观的教育政策（包括基本政策和具体政策）

二是区域性的教育政策（如地方的教育发展规划）

三是学区性的教育政策（如学校发展战略）从教育政策的功能来看，可以区分为两大类一是纵向规划教育发展的政策二是横向激励教育发展的政策

学前与特殊教育政策课程政策基础教育政策财政政策职业教育政策教师政策高等教育政策科研政策本科后人才教育政策民办教育政策终身教育政策…

教育行政管理政策…从决策模式分理性模式的政策。理性模式是我们比较早的用的一套模式，就是提出一个理想的目标，我们把这个问题解决了，然后要多快好省，这个是比较理想化的。但是经过事实的证明，特别对于复杂问题，理想模式是不现实的。渐进模式的政策。逐渐地被大家认可的一种模式是渐进的模式。渐进模式的特点就是改良。现在的决定一定是在原来的基础上进行修改综合模式的政策。对有些局部的问题我们可以很理想化，对有些比较复杂的问题我们可以用其它的系统模式去处理它。

教育政策涉及的主要问题领域四个领域：国家宏观政策问题、区域教育发展问题、学校发展战略问题、国际教育问题三维结构学前教育基础教育高等教育职业教育本科后教育终身教育等国家宏观区域发展学校战略国际教育等学校设置教育财政课程管理教师管理学生管理学校、政府与社会关系科学研究等

（四）教育政策的价值（1）教育政策的目的价值

教育平等&教育效率

教育自由&教育秩序

（鱼和熊掌能兼得吗？如何兼得？）（2）教育政策的工具价值分配和确认指导与评价规范与保护影响教育政策制定的三个价值问题国家的教育理想是追求精英主义还是平均主义→教育发展是求效率还是求公平，求质量还是求数量对下一代的培养是谋求社会本位还是个人本位→教育过程中人的培养是社会性、共性优先，还是自然性、个性优先的问题对教育管理是中央控制还是学校自主→教育管理是中央集权还是地方分权。二、教育政策分析（一）如何理解广义上：政策分析等同于政策科学狭义上：研究政策方案的选择与评估中观层面：政策分析是一个跨学科、应用性的教育研究领域，它采用各种研究和论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。教育政策分析所涉及的是整个教育政策过程，包括问题界定、目标确定、方案选择和效果评估等环节。在政策分析中方法论站主导地位。（二）教育政策分析的三类主体研究者：关注政策活动的全过程，关心与政策活动相关的所有的因素，进行研究性分析决策者：识别政策问题，作出选择，解决问题，只能进行初步分析中间人：进行技术性、中立性分析、对各种可能的备选政策方案进行分析、评价、提出各种备选方案的建议研究者、中间人、决策者的不同视野两种文化的交流：决策型的研究者和研究型的决策者（三）教育政策分析的三种类型批评性的政策分析（studiesagainstpolicy）支持性的政策分析（studiesforpolicy）解释性的政策分析（studiesofpolicy）（四）教育政策分析要素政策分析与评估1、教育問題的本質與範圍是什麼？在哪裡發生？誰受到影響？有多少人受影響？如何影響？2、這個教育問題有何影響？要創新、擴充或是修改方案才能解決？8、方案達成目標所花費成本是否合理？3、是否存在可行方案可以解決問題？4、標的團體是誰？7、方案是否有效達成希冀的目標？6、方案是否妥善執行？預期的服務是否被提供？5、某個特定方案所提供的服務是否送達這些標的團體手中？教育政策评估所谓教育政策评估是依据一定的标准和程序，对教育政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，通过对教育政策对象及其环境的发展变化以及构成其发展变化的各种因素的分析，为政策的转变、改进和制定新政策提供依据。它是一种对教育政策运行全过程进行全面分析与研究的社会科学活动。教育政策评估的阶段划分为三种类型，即预评估、执行评估、后果评估。按照政策评估的因素划分为五种类型：需求評估(needsassessment)，方案理論評估(assessmentofprogramtheory)，方案過程評估(assessmentofprogramprocess)，影響評估(impactassessment)，效率評估(efficiencyassessment)

（五）教育政策的范式

1、社会变革对教育政策提出挑战

正在发生公共教育权力转移

——中央与地方、政府与学校之间的转移

——政府的公共教育权力向市场领域和社会领域的转移

权力转移产生新的教育政策问题

——政府选择与非政府选择（市场、公民社会）关系

——公益与私益的关系

——公平与效率的关系

——解制与规制的关系

权力转移对教育政策提出挑战：必须要改革教育政策活动的范式社会结构的转型传统的总体性社会上层建筑经济基础

转型中的社会：存在不均衡政府社会（学校）市场

三个领域与及其选择类型政府——政府选择集体选择市场选择（个人选择）社会——非政府选择——

公民社会选择学校——非政府选择2、教育政策是教育领域的公共选择私人选择与公共选择（publicchoice）

公共选择就是通过集体行动（collectiveaction）来决定资源在公共物品间的分配；是指人们通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量，是把个人的私人选择转化为集体选择的一种过程与机制，是对资源配置的非市场决策。主要理论基础新自由主义：在继承资产阶级古典自由主义经济理论的基础上，旗帜鲜明地抵制凯恩斯主义，把反对国家干预上升到了一个新的系统化和理论化高度。明确主张自由化，强调自由市场、自由经营，而且坚持认为私有制是自由的根本前提。新公共管理主义：又叫“企业家政府”，或“市场导向型公共行政”。政府的主要职能是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。公共选择理论：把人的经济行为和政治行为放在一个统一的分析框架中，提出政治市场上的“经济人”假设，认为政治同样是一种个人相互交易的市场，政治家和官员们也拥有人类共同的追求个人利益最大化的弱点，致使政府一方面规模上不断膨胀，而另一方面行政效率则日渐下降。其主要目的并不是要贬斥政府，而只是强调社会需要的是有效的政府。主张通过市场改革和宪政民主等方式实现对政府失灵的矫正，提高政府的行为能力。必须体现教育公益性的行为。三个理解维度：

一是从行动者或制度意义上理解公益行为。只有政府机构或公共机构才能实施公共行为，实现公共利益。私人机构则不能实现公共利益。

二是从行为的目标上理解公益行为。不论是否是政府机构、公共机构或私人机构，只要其追求和实现了大多数人的利益，就是公益行为。

三是从组织特征的意义上理解公益行为。具有“可进入性”（即组织活动和决策的开放性程度）的组织就具有公共性，能够实现公共利益。——传统法律、法规主要从制度意义上理解教育公益性。从而排斥教育中追求私益的行为，把两者对立起来。公共选择具有复杂性决策有较多的参与者，达成决策比较困难，决策成本往往大于双边的私人选择由于要达成一致，集体决策无法像私人选择那样充分地满足个人愿望的多样性，导致公地灾难与利益冲突（阿罗的不可能定理）在互惠、等价的私人交易中，付出与收益是直接、明确相连的。集体选择牵涉多边的付出与收益，利益的获得常常是间接的和非相互性的（如政府用纳税人的钱去修一条路），容易出现“搭便车”白白收益现象。集体选择一般要靠代表来进行，代表往往是理性的经济人，把个人偏好掺入集体决策，出现败德行为选民往往由于无力支付相对昂贵的政治信息成本，处于“理性的无知”（rationalignorance）状态（选民明白获取新的信息和公正结果往往成本太大、劳而无功或所获甚微），而不去投票或付诸行动（如315投诉），使政府容易被特殊利益集团所操纵——公共选择有可能导致决策成本过高，公地灾难，利益冲突，搭便车，败德行为3、不同的教育政策范式

范式（paradigm）：美国科学哲学家托马斯•库恩在《科学革命的结构》提出的概念。认为范式是科学发展或科学实践活动的图式或一般模式。

——两种不同的政策范式

A：政府选择（单一的政府、教育行政部门决策、自上而下）

B：社会参与（所有利益相关者的参与、自下而上）案例：2006年新“义务教育”的政策不同的教育政策范式单一政府选择非政府选择有限参与政府社会学校学校社会政府学校社会政府学校社会政府自下而上

政府社会学校理想的政策范式：互动与博弈计划经济体制下的教育政策活动范式

——单向度的政府选择模式1、政策话语模式的特征是国家中心和行政机关中心2、教育政策对教育公益性的理解比较狭窄3、教育政策的首要价值目标是效率优先4、教育政策活动往往处于“受益人缺席”的状态5、一些重要的政策环节缺失6、教育政策往往习惯于作出外在的制度安排4、建立新的教育政策活动范式1、政策活动中确立政府力量、市场力量、公民社会自治力量相互博弈的话语模式（1）转变政府职能，调整公共教育权力结构。A：公共教育权力的体制内下放；B：政府拥有的公共教育权力向市场领域和公民社会领域转移。（2）政府引导和培育教育领域健康的市场力量和公民社会力量的发展。2、突破“制度”意义上的教育公益性局限，以“多样化利益的满足”和“可进入性”为尺度理解和评价教育的公益性建立新的教育政策活动范式3、把教育公平作为教育政策的基础性目标传统公共行政学与新公共行政学（弗雷德里克森）新的教育环境下教育公平受到挑战（追求私益、竞争、选择）4、改变教育政策活动中“受益人缺席”的状态教师、学生、家长、社区人员能够参与教育的决策和公共管理5、克服教育制度变迁的“路径依赖”，改变教育政策作出制度安排的路径重视内在制度的建立，为内在制度的生成留出空间，提供政策环境（新课程改革的教训）

新的矛盾：市场机制挑战教育公平市场带来的竞争、选择与权力分散赋予强势群体“特权”民间资本追求利润可能损害教育公平教育部门和学校追求绩效影响教育公平市场机制强化或加剧了学校“再生产生产关系”和复制社会分层的功能三、教育政策决策与研究中的

基本问题（一）政策决策过程问题（二）政策决策的结构问题

（三）政策活动的合规律性问题（四）弱势补偿问题（五）政策代价问题（六）政策失真问题（一）政策决策过程问题

——教育政策制定的步骤影响因素：政治、经济、文化、人口、国际环境。。。。。。面对一个存在的问题，必须：厘清目的、价值或目标（政策议题）；确定政策制订者（政策提出）；审查每项可供选择的政策会产生的所有重要后果（政策规划与文本分析）；将每项政策的后果与目的进行比较（效益分析）；选出其结果与目的为最佳目标的政策（政策选优）。政策议题——如何厘定教育领域的问题如：对家庭贫困生的补助政策。貧窮是一種社會問題，我們觀察得到的事實是統計數字所呈現所得或是資產的分配情形，但是這些統計數值並沒有定義貧窮；貧窮的程度必須由社群利害關係人來界定，也因此「貧窮」會隨著時間與空間的不同而異。或例如對於經濟發展與環境保護之間平衡的定義。推估的工具：（1）利用現有資料來估計，但要特別注意推

估的效度。如利用小學生接受免費午餐人數來推估貧窮人口；（2）利用持續性發布的社會指標來認定趨勢；（3）利用社會科學研究來估計其嚴重性。A.行政機關紀錄，B.自己從事調查與普查，C.專家評估調查法；（4）預測未來的需求狀況

（二）政策决策的结构问题1、结构决定功能

案例：阿普特的模型民主的与专制的政策决策结构（阿普特）

社会系统

政府

政策决议输入输出

反馈社会系统变化

政府

政策决议输入输出

反馈西南基础教育项目（ＳＢＥＰ）：两种不同的决策结构云南的项目设计小组

——主管的教育厅副厅长、地市局长、副县长

——基教处、师范处、贷款办等的处长

——财政局、扶贫办、妇联、儿基会、残联人员

——大学的研究人员

——县教育局人员

——每个县项目设计组都有女性和少数民族人员贵州的项目设计小组

——师范处、基教处的处长

——县教育局人员

——有四个县项目设计组没有女性成员（三）政策活动的合规律性问题

案例：教育收费政策与“一费制”：价值与事实的关系问题产生的背景

——教育大规模扩张

——经济体制的变化

——优质教育资源短缺与竞争

——政府投入严重不足

——政府与学校关系发生变化现状与事实

——谁在收费？学校还是政府？

——那些收费是乱收费：行政事业收费、服务性收费、乱收费？

——一费制能否解决问题？

——学校不收费能不能正常运转？作出价值判断的依据：事实与理论

——依据事实；特定领域事实与普遍性的价值的关系案例：

2006年新《义务教育法》推行时优先关注西部地区、农村地区实行“两免一补”少数民族学生“高考加分”政策（四）弱势补偿问题——价值追求：教育公平面对弱势群体的政策选择弱势补偿优先扶持（约翰逊的比喻）优先扶持的理由：打破恶性循环教育价值观孩子继承父母价值观进入低社会地位职业重视教育，上中学大学向上层社会流动不重视教育退学（美国罗吉斯）（五）政策代价问题（投入-产出分析）成本性代价人为性代价选择性代价补偿性代价——决策者要不断追问是谁付出了代价？

（六）教育政策失真问题（1）含义：政策失真指教育政策在执行过程中偏离了原有的政策目标，导致政策结果与政策目标的不一致。

（2）类型

轻度的、部分失真——政策表面化（象征性）

——政策扩大化（附加）

——政策缺损

——政策替换

——政策观望

——政策规避

严重的、完全失真——政策失败

案例：政策替换1997年，济南一名六岁半儿童未达到济南历下区教委文件规定的6岁零10个月的入学标准而被学校拒绝入学。其父母以“该文件与义务教育法的规定不符为由”向济南市天桥区法院提起行政诉讼。法院做出“被告对原告的入学问题根据《中华人民共和国义务教育法》做出处理”判决。历下区教委向济南中级人民法院提起上诉，中级法院以“受教育权利不属于行政诉讼法的受案范围”为由，撤消一审判决。

政策失真的原因政策制定中的主要原因：主观原因：能力和利益倾向客观原因：——政策目标存在问题

——政策质量不高

——政策合法性不高

——制度安排的成本过高

——政策多变政策执行中的主要原因

——政策资源不足

——政策环境不利

——政策宣传不足（政策营销）

——政策执行人员素质过低，工作失误

——政策执行的组织机构不合理、管理权责不明确

——因为地方差异对政策作出调整四、大陆典型教育政策的分析（一）以基础教育新课程改革政策为例政策背景分析政策文本分析政策形成、宣传、执行分析政策评估分析政策改进1、政策背景分析

（1）历史沿革1949年到20世纪末，中国大陆基础教育课程经历了7次重大改革，具有以下共同特征：其一，实行中央集权制的课程管理，一纲一本为基本特色；80年代后期开始下方一些权力给地方，提倡一纲多本，但变化不大。其二，改革策略均为自上而下，以政治或行政手段推动。其三，重视课程设计忽视课程实施。课程改革政策关注政治或政府需要、关注内容和结构调整，而缺少对课程实施的研究和具体策略的探索。其四，课程改革的理论指导不足，缺乏本土课程理论的建构，对国内外课改实践理性分析不够，总是满足着政治的需要，被动地走在社会政治、经济发展的后面。其五，课程改革易走极端，可以发现钟摆的痕迹。在理论倾向方面，从早期的全盘苏化到逐渐的本土化，再到改革开放后的西化，再努力本土化；在课程内容方面，在学科课程与活动课程之间来回摇摆。（2）当时国内外环境国际环境：20世纪80年代以来，世界主要国家都在进行课程改革，均把课程改革作为国家、民族发展的大事。国内环境：中国社会与经济变化对人才需求的变化（农业社会与工业社会、信息社会、后现代社会）；全球化与文化多元化的影响；人口大国如何变人口强国的压力教育环境：改革开放以来，大陆基础教育取得了显著成绩，但是也存在严重问题，教育未能跟上经济发展和政治发展步伐：如义务教育尚未真正普及，教育不平衡现象十分严重基础教育总体水平不高，课程和教学不够现代化全面推进素质教育力度不大、成效不显著我国基础教育课程问题较多，变化缓慢2002年世界人口素质竞争力指标中的教育指标部分统计数据教育指标美国日本德国加拿大

英国

中国香港

印度

中国

中等教育入学率96.0100.095.095.0

92.0

84.6

62.4

70.0

已获得高等学历的比例38.045.0022.0

47.0

27.0

30.3

8.0

5.0

学生教师比（初等教育）16.319.321.018.7

22.5

22.4

43.0

23.1

学生教师比（中等教育）15.616.715.219.3

14.7

18.9

31.0

17.4

公共教育支出占GDP比重7.43.64.68.3

4.4

4.1

3.9

2.1

成人文盲率（15岁以上）1.01.01.01.0

1.0

6.7

37.5

16.5

应对国内外环境变化和促进教育自身更新发展的必然途径——进行课程改革：2001年提出《基础教育课程改革纲要（试行）》

原因：课程集中体现了教育思想和教育观念，是组织教育教学活动的最主要的依据。真正的教育改革如没有触及到课程就不可能成功。2、政策文本分析（1）指出传统课程的弊端教育观念落后道德教育效果差，针对性、实效性不强课程内容难、繁、偏、旧课程结构单一课程教学是教师、课堂、书本中心教学评价标准单一，只重学业成绩和选拔功能，忽视全面和谐发展（2）提出新课程改革的目标：为了每一位学生的发展（新课程的核心理念）

过去教育目标存在问题：目标设定上是社会政治本位，忽视学生个性的发展；把社会发展与个体发展对立起来（牺牲个人发展成就社会发展）。新理念内涵：（1）促进学生的全面和谐发展（全人教育）（2）

促进学生的自主性发展（3）促进学生的个性发展

体现课程的均衡性（一是学科知识与科学素养、实用技能之间的均衡：小学至高中设置综合实践活动课程作为必修课如信息技术教育、研究性学习、社区服务、社会实践、劳动与技术教育；二是综合课程与学科课程的均衡；三是不同课程领域的均衡：知识、道德、实践、体育、艺术等）。体现课程的综合性（设置综合课如艺术、科学、历史与社会、体育与健康）。体现课程的选择性（地方、学校、学生能够对课程进行选择）

（3）建设新的课程结构（4）确定内容选择的新原则：面向学生、面向生活、面向社会

明确课程内容的三大来源：学生：使内容反映儿童生活实际；是儿童需要与感兴趣的；主干内容是学生终身学习必备的知识与技能；提供专题学习研究，如研究性学习。学科：加强学科间联系，打破壁垒，增加各科教师的沟通，体现知识的完整面目。社会：使内容联系现代社会生活（现代技术、现代信息、现代科技、现代经济等），体现时代特色，删减以往与社会脱节内容（人民公社等），增加时代内容（如网络等）。（5）改变学习方式：主动、探究、合作

各国都把学生学会学习作为重要的教育改革方向，这也是本次课改的显著特征。旧的学习方式：机械接受学习—动机与态度；死记硬背—教学方式；独学而无友—学习环境。新的学习方式：主动—动机与态度；探究—教学方式；合作—学习环境。（6）构建新的评价体系：发展性课程评价

评价是课程改革的最后一环，起到导向和把关（质量监控）的作用。过去的评价：评价目的注重终结性评价；评价对象单一失全面客观；评价标准划一；评价方式单调；评价主体单一。发展性评价：评价目的在于促发展，淡化选拔功能，关注师生发展；评价对象关注全人发展，重视全面评价（知识、品德、能力、方法）；评价标准分层化，关注个别差异（允许学生自考卷难度、允许重考）；评价方式多样化（平时作业、学生档案、作品集、情景测验等等）；评价主体多元化（教师、学生、家长等等）。

国家课程

地方课程

校本课程

（7）建立三级课程管理体制：有10％-12％的课时给予地方课程和校本课程。（如地方经济、文化、传统舞蹈、音乐、体育、地方史，特色的信息技术课、外语课等）政策文本分析的方法依据“政策属性理论”（TheoryofPolicyAttributes）的代表者安德鲁·波特（AndrewPorter）和他的同事的观点：具体性（specificity）、一致性（consistency）、权威（authority）、权力（power）和稳定性（stability）是与成功的政策实施相关的五个要素。大陆学者一般认为政策成功的前提条件：改革是必须的，改革的建议是清晰的，创新的规模与复杂性适中，改革具有实用性新课改文本分析显露的问题变革需要：课程改革需要较明确，与世界同步，符合社会发展和教育发展的需要，但在涉及课程改革背景的表述方面，显得相对概略和简单（摆事实、列数字不足）改革内容表述太抽象：每一内容下措施和步骤不够具体，缺乏量化的评估指标，影响了政策的可操作性和对改革进程的可观测性目标和建议的清晰度不足：课程目标表述只是突出长期的宏观目标，缺乏中短期的具体实施目标，也没有实施的具体时间安排课改政策的权威性不够。不是以法规形式颁行政策创新的规模与复杂性较大，政策设计过于复杂，过于理想浪漫，难以获得各界认同。课改政策具有一定程度的内在一致性和稳定性，有利于政策的持续推行。但《纲要（试行）》自出台之日起，面对日益凸显的负面效果，始终未见调整和修正。3、政策过程分析

——政策的形成、执行中的问题、表现及原因政策制定过程分析——由政府主导、专家主持的精英决策模式

在上世纪90年代实施科教兴国战略和跨世纪素质教育工程基础上，提出以课程为中心的深化教育改革，建立研究咨询机构，如1999年恢复重建“基础教育课程教材发展中心”，厘定有关国家基础教育课程教材的发展方针、政策，组织协调课程教材的研发、实验与推广、评价以及国际交流。在全国八所师范大学建立“基础教育课程改革研究中心”，承担国家或地方教育行政部门委托的课程改革任务。成立国家“基础教育课程改革专家工作组”起草课程方案；人员由5所师范大学、中央教科所、人民教育出版社（课程教材研究所），以及部分省教委、教研室、教科所和中学校长等组成，向教育部提交草案，经国务院采纳颁行（合法化）——最终2001年形成《国务院关于基础教育改革与发展的决定》政策决策过程存在科学化、民主化不充分的问题——实证调查的范围与时间偏少政策措施一刀切，难以反映多样化的特点与政策需求存在照搬国外做法的倾向、有城市化倾向，本土化不够理想与现实脱节，缺乏严谨的“手段——目的”分析——政策设计过于急进政策问题未能充分讨论，没有广纳和全面反映多方面的建议利益相关者缺乏参与（精英决策模式）政策进程设计过短（3-5年全面推开）

政策执行分析

——组织实施策略与过程1、教育部领导并统筹管理全国新课改工作；省级教育行政部门领导并规划本地的课改课改工作。2、贯彻“先立后破，先实验后推广”的工作方针。3、坚持民主参与、科学决策的原则，鼓励高校、科研院所专家、学者和中小学教师投身新课改；建立教育部门、家长以及社会各界参与课程建设和学校管理的制度；积极发挥新闻媒体的作用，引导社会深入讨论、关心并支持新课改。4、建立课程教材持续发展的保障机制。要求各级教育行政部门应设立新课改专项经费。5、为使新课程体系在实验区顺利推进，教育部在高考、中考、课程设置等方面对实验区给予政策支持，对优秀教改成果予以奖励。6、提出“先实践，后推广”的实施原则，明确了课改实施分三个循序渐进的阶段，到2005年全面推开。7、每一步均对实验区工作进行评估和交流，发挥示范作用。同时在实验基础上，修订先行教学标准和教材，在比较完善和审查通过后推广。

政策组织实施策略分析存在的问题

Chin&Benne提出实施策略可分为三类：实证—理性策略、权力—强制政策，规范—再教育策略

一，过分依赖权力—强制政策，缺乏政策合作二，横向目标不明确。各教育主体造成责任难分，也未能有效促进社会对新课改的群策群力。三，推进太快，省略了部分政策环节。只提出“在国家宏观指导下，实行地方责任制”的笼统要求，虽明确5年进程，并未明确具体目标推进的时间表，科学性不够。四，存在政策失真（学校艰难博弈、难以达到预期效果、课堂失控等）五，配套政策措施不完善（重课程设计轻课程实施的研究和具体策略的探索，师资、经费、组织形式、教科书、高考制度等）六，质量评价标准的片面化，忽视知识要素七，责任下沉，学校无力应对挑战政策失真的原因（1）政策目标存在问题（如政策目标超前、要求过高：课程改革中城市化倾向，对于农村、偏远地区来说要求过高；又如对政策实施的时间安排过于仓促，缺乏短、中、长期目标体系）（2）政策投入不足（如资金、信息不足）（3）政策营销不足，实施环境不利，当前环境使政策代价过大（缺乏教师的广泛、主动参与，也缺乏缺乏教育信息的公开透明和广泛的社会宣传动员，家长和公众大多不了解、不理解，更难以支持教改，实施新课程使高考、中考受不利影响）（4）政策实施人员素质偏低（教育行政人员、教师的观念和行为还未改变（如校长不能课程引领）；师培没跟上、合格的教师未准备好：极度缺少综合课教师、教师不能使用新的教与学的方法及评价方法、教师不能建立新型师生关系等）

4、政策评估：新课改实施的成效比较

新课改的实施在各级目标均取得了很大成效，改革已经深入人心，但也存在许多问题，——未全面达到政策目标：

1、教育系统内部和外部对课程的目标体系、内容结构、教学资源、教学方式和方法等方面的理解尚有偏差。2、实施过程缺乏明确的科学指导。新课改主要是摸着石头过河，边实践边总结，不确定性大。3、专家和政府主导，社会问责归于学校和教师。4、评估不够准确、科学，出现形式主义倾向，为应付评估搞花架子5、新课改实施区域差异很大。新课改只在城区中小学实施，在农村实施新课改还有很多困难。新课改的实施成效上的问题6、重点不清、社会动员不够。家长、社会更关注教育的普及和公平问题，还很不理解新课改的意义和政策。7、新课改实施的目标没有分解细化、职责不够明确、进程不够明晰、策略过分简单，缺乏问责机制和氛围。8、教育系统内各级管理者对课改的理解不准确。有些教育工作者把新课改只看作是教材的更新，运用旧的教育思想和教学方法教授新教材。9、课程资源、师培、校本课程开发指导等不充分，农村地区的问题尤为严重。10、政策的测量和监督机制不完善。

五、政策改进目前在地方层面上进行（二）政策比较：案例一：以《美国2061计划》为例

《美国2061计划》全称《为全体美国人的科学达到科学、数学和技术脱盲目标的2061计划报告书》1985年起由美国和欧洲的几百名专家和教育实践工作者经过三年的调查研究完成。为美国20世纪80年代中期以后的新的课程改革指明了方向——把科学、数学和技术学科作为课程的核心。改革的进程设计

提出了80年代中期至21世纪初期美国基础教育课程改革的三个步骤：第一步：探讨研究教育改革的思想与理论（1985-1989）第二步：组织教育家和科学家小组设计不同的课程模式以及实施课程改革所需要的条件、手段和战略，具体说明改革的保障措施：师资、考试与评价、新的教学方法和教育技术，并进行试点实验（1989-1992）

第三步：1993年开始用10年甚至更长的时间把第二阶段设计的改革蓝图付诸实践。（目前由于改革的复杂性，这一步骤推迟了）案例二：国际学生评价项目（PISA）PISA（ProgrammeforInternationalStudentAssessment）是经济合作与发展组织（OECD）成员国的合作项目，目的是为了在全球范围内考查学生的学业成就，监测教育成效。特点是，评价内容并不依据对学校课程知识的掌握，而是以成人生活中的重要知识和技能为依据。根据社会生活对个人能力的要求，PISA确定阅读、数学、科学三个领域为主要的评价内容，三年进行一次评价，每年都在三个领域中确定一个评价重点。参加PISA测试的国家和地区，2000年有43个，2003年为41个，2006年有58个。上海2009年参加试测（152所学校的5115名学生）PISA的样本年龄选取为15岁，在大多数OECD成员国里，这个年龄的学生正处于中学阶段最后一个年级，接着分轨道将一部分通向大学，一部分进入社会每国为150所。每国学生样本人数从4500人到10，000人不等。同时也会收集其他方面的丰富资料，比如从样本学生的学校、教师那里获取有关信息。以纸笔测验为主，问卷为辅。

PISA每年选取一个重点方面。2000、2003、2006的评价重点分别是学生的阅读、数学、科学学业成就。2009年开始第二个循环。另外，PISA在2003年还增加了问题解决能力的测试。

主要评定学生对过程的把握、对概念的理解及在不同情境中的适应能力。评价内容以成人生活需要的重要知识和技能为主要依据。PISA测评试图反映：（1）学校教学努力的方向和课程的优势和劣势，是否可以使学生的学习更有效？（2）什么样的教育体制和教学实践能最大限度地提高不利背景的学生的学习效果？（3）学校资源的质量在多大程度上影响学生的学习效果？……教育系统受教育自身、社会、文化等多方面因素的影响，我们就是在这样复杂的背景下要求有质量、公平的教育成就。

强调教育质量的核心是关键能力，其框架覆盖信息与传播技术（ICT）、技术文化、外语、创业能力和社会交往技能等，历年排名：数学科

1.2000年：日本→南韩→纽西兰→芬兰→澳洲→加拿大→瑞士→英国→比利时→法国。

2.2003年：香港→芬兰→南韩→荷兰→列支敦斯登→日本→加拿大→比利时→澳门→瑞士。3.2006：台湾，芬兰，香港，韩国，荷兰，瑞士，加拿大，澳门，列支敦士登，日本。‧‧科学：

1.2000年：南韩→日本→芬兰→英国→加拿大→纽西兰→澳洲→奥地利→爱尔兰→瑞典。

2.2003年：芬兰→日本→香港→南韩→列支敦斯登→澳洲→澳门→荷兰→捷克→纽西兰。3.2006年：芬兰，香港，加拿大，台湾，爱沙尼亚,日本，新西兰，澳大利亚，荷兰，韩国，列支敦士登,斯洛文尼亚，德国，英国，捷克，瑞士，奥地利，澳门，比利时，爱尔兰，匈牙利，瑞典。阅读：

1.2000年：芬兰→加拿大→纽西兰→澳洲→爱尔兰→南韩→英国→日本→瑞典→奥地利。

2.2003年：芬兰→南韩→加拿大→澳洲→列支敦斯登→纽西兰→爱尔兰→瑞典→荷兰→香港。3.2006：韩国，芬兰，香港，加拿大，波兰，日本，台湾，英国，德国，法国。

‧逻辑测验：

1.2000年：没办。

2.2003年：南韩→香港→芬兰→日本→纽西兰→澳门→澳洲→列支敦斯登→加拿大→比利时2009年PISA考试综合排名

在经合组织国家内部，韩国1，芬兰2，加拿大3，新西兰4。美国排名第14位。接近经合组织平均水平的包括德国（16）、法国（18）和英国（20）。意大利第23总体排名：1上海556分；2韩国539；3芬兰（536分）；4中国香港（533分）；5新加坡526；6加拿大524；7新西兰521；8日本520；9澳大利亚515；10荷兰508OECD平均成绩为493分，上海在65个国家、地区中排名第一。特别是阅读素养排名第一。但是在高分的背后也存在一些潜在的不足——缺乏汲取大量信息资源的能力，不太会读图、读表等非连续性文本，不善于自己选择、判断、反思阅读材料的重点、难点，这些都与学生自主学习机会偏少有一定关系。

。上海学生每周校内外上课时间共计34.8小时（排名第12位

），还不包括作业时间，比美国和芬兰多10小时以上。

案例3：国际数学和科学教育研究（TIMSS）TIMSS是国际教育成就评价协会IEA（成立于1959年

）主持、美国波士顿学院TIMSS国际研究中心设计和实施的一项教育研究。IEA的原初目标即实施多元（多国、多角度）分析，实现客观评价。TIMSS1995年开始实施，四年进行一次。集中于三个年级段：小学中段（3、4年级）、初中中段（7、8年级）和中学最后一年级（美国为12年级）在TIMSS2003年中小学数学与科学测试中，新加坡、韩国、中国台北、中国香港、日本这5个亚洲国家和地区的成绩极为突出，占据世界前几名的霸主地位（新加坡几乎是各科各年级的历年之冠）。中国香港在四年级和八年级的数学与科学测试中还显示出八年来（1995-2003）的持续显著提高。韩国则在八年级的数学与科学测试中显示出八年来的持续显著提高参加测试的国家近50个，每国随机抽取学校150所。TIMSS大约在每国选取2000-4000名学生（如选取2000名学生可能要做数学和物理两份卷子）。TIMSS-A2008重点考察中学最后一年的中学生。对此的定义是：中学阶段最后一年参加过高等数学和物理课程学习的学生，学习这些课程是为了到大学或其他高等教育机构里进行更高层次的数学或物理科的学习

科学考评的核心视点：学生生活技能的培养，“提高生活质量”的科学思维和应用途径

。对高等数学的考评主要集中在代数、微积分、几何三个方面。对物理的考评主要集中在力学、电学与磁学、热与温度、原子与核物理四个方面。TIMSS-A2008对每一个内容范畴的考查都涉及三方面的认知能力，如对代数知识的评价涉及对代数知识的识别、应用和推理能力。TIMSS2007数学成绩排名四年级

1.中国香港；2..新加坡；3.台湾地区；4.日本；5.哈萨克斯坦。。。11.美国

八年级

1.台湾地区；2.韩国；3.新加坡；4.中国香港；5.日本。。。9.美国PISA和TIMSS的结论引发思考：教育投资和产出之间的关系并不是简单的正相关。美国学生享受到的教育投资费用比韩国学生多了两倍，可是在考试中却被韩国学生击败。捷克、斯洛文尼亚和保加利亚等国的教育投资也要低于西方富国，但是这些国家学生的考试成绩完全胜过那些富国的孩子。在某项课程上所花的时间与这门功课上取得的成绩之间似乎也没有太大的关系。新西兰的孩子在数学和自然科学知识方面花费了大量时间，可考试成绩却比那些花费时间不多的挪威孩子好不了多少。在法国、美国、英国等推行“小班化”教育模式(即班级人数一般控制在20名以内)的国家，其学生成绩远远不如东亚国家“大班化”教育模式(即班级人数在40名左右)培养下的学生。

——背后的文化因素值得深思案例四：优质教育(QualityEducation，也译为质量教育)内涵变化全民教育经过10年反思，在2000年达喀尔“世界教育论坛”上提出新的目标：实施优质教育。2004年日内瓦的“国际教育大会”以优质教育为主题，各国政府和相关组织均承诺把教育优质化作