第八讲、法治新时代-建设法治社会和法制工作队伍

法治新时代建设法治社会和法制工作队伍面对可能发生的矛盾纠纷，我们能否做到防患于未然？开展法治教育与推进依法治国有怎样的联系，健全依法维权和化解纠纷机制，除了“上法院打官司”，还有什么途径？今天，我们继续解读《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神。增强全民法治观念《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”法学家伯尔曼说过的一句名言，“法律如果不被信仰，它将形同虚设。”哈罗德·J·伯尔曼（HaroldJ.Berman）美国当代著名法学家。1918年出生于美国康涅狄格州的哈特佛市（Hartford）。1947年，29岁的伯尔曼在耶鲁大学获得法学博士学位，转年即进入哈佛大学法学院任教。到1985年，他去了爱莫蕾法学院，直至去世。伯尔曼是当代美国最具世界影响力的法学家之一，世界知名的比较法学家、国际法学家、法史学家、社会主义法专家，以及法与宗教关系领域最著名的先驱人物。他对中国当代法学界也产生过重大影响，是中国法学界比较熟悉的外国法学家2007年11月13日在纽约逝世，享年89岁.行政执法者亦然如此，老百姓如果不信仰法律，那到法院去干什么，找政府又干什么？因此，法律的权威，完全要靠人民来维护。人民所要维护的法律，应该是基于其信仰的。为了达成法律被信仰的效果，在我们国家，就“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化”。这里的“法治精神”，在笔者解读应该是“法律面前人人平等”的精神。无论是高官还是平民，也无论是“大款”还是贫困人群，大家在法律方面的地位和资格，都是平等的。不能够有特权，不能够有些人凌驾在法律之上、有些人超越于法律之外，不能有特殊性。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》还要求，要“增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”这三者如果想做到，仍然必须回到我们新时期法治建设的16方针，就是：立法者要“科学立法”，司法者要“公正司法”，执法者要“严格执法”，人民群众要“全民守法”。只有这4种社会的重要角色、法治的各个环节都能够恪守法治精神，崇尚法律文化，才能够成为崇尚者、遵守者和捍卫者。党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。此后，习近平总书记在多次重要讲话中对此作出强调。学者认为，这是中国新时期依法治国的“新十六字方针”，也是法治中国建设的衡量标准。

《决定》还指出，要“推动全社会树立法治意识”。“深入开展法治宣传教育”“把法治教育纳入国民教育体系”“把法治教育纳入精神文明创建内容”。推动全社会树立法治意识，是一个老话题了。只有在全社会不断地巩固和弘扬法律意识，人人的法律意识强了，法律意志具备了，我们的法治文化才能够得到丰富和发展。至于《决定》中说要“把法治教育纳入国民教育体系”“把法治教育纳入精神文明创建内容”，这两句话怎么理解，以从事法律教育的工作者来看，一般来说，我们国家进行法治的专业教育，是从高校、也就是大学这一层级才开始的。而在大学以下、所谓的“国民普通教育体系”当中，单一的法治教育应该说还是比较缺乏，我们看不到有法律专业或者比较系统、密集的法律课程的开设。充其量是在中小学开设一个“公民课”，在这个公民课的一小部分里是讲宪法以及民商法、刑法的相关内容。有些地方的中学教育当中会设置“法律基础”课，但相较于我们现在把“全面推进依法治国”当成是治国理政的重要方式这样的地位，法治的教育在国民教育体系为期10几年的长链条当中，内容还是偏少，整体的份额还不够。因此，把法治教育科学地、有机地纳入到国民教育体系和精神文明创建内容当中，应该说是势在必行。除了政法机关和法律工作者，还需依靠哪些力量，采取哪些措施实现社会有效治理？为什么要构建包含协商、调解、仲裁、诉讼等在内的多元纠纷解决机制？完善法律援助制度，健全司法救助体系，切实解决人民群众面临的“找律师难”“诉讼难”“赔偿难”的问题，才能让法治信仰真正植根于人民心中。推进法治社会的建设《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理。”这样一些内容应该说是围绕着十八届三中全会决定当中关于“推进国家治理体系、治理能力现代化”的总要求，在法治社会的建设当中，应当有上述这样一些渠道、办法来建设。显然，法治的建设是一个大问题、一个系统工程。单靠立法者、司法者或者行政执法者中任何一个方面都是不行的，而应该把社会方方面面的主体力量包括人民团体、社会团体、企业、公民个人，以及社区自发产生的一些自治性的力量的积极性都使之能够发挥出来，共同参与到法治社会的治理当中。

以往我们在谈及“领导”或者“管理”这样词汇的时候，说的都是自上而下的垂直化的管理或是领导，是一种“我说你听、我打你通”的单线条、单方面的管理和领导。但是现在，从十八届三中全会到四中全会的决定当中发现了一个不一样的关键词，“治理”。治理，是多主体、全方位网络化的，它既不是单打一的领导与被领导的关系，也不同于平面化的、相互间充分讨论的关系。它应该是既有纵向、又有横向，还有斜向的一种治理，通过网络化、系统化的综合依法治理，最后促进法治社会的形成。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又指出，要“支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”这个问题应该说在现今的社会阶段非常的重要。以往在管理社会的时候，总是“党的政策”先行、国家法律继之，基本上就是靠这两招儿来解决国家和社会的问题。但是面对着庞大的社会转型，各种各样的事务非常之复杂，偶发事件更是层出不穷。那该怎么样来解决这些问题，应该说就是发挥各方面的力量、各方面人的主体的积极性来促进法治社会的建设。《决定》同时指出，要“建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”这样的规定，应该说是非常全面而周到的。在当前的法治建设当中，一个突出的问题就是法律服务体系还不到位，尚没有建成覆盖全国的法律服务的“大网”。这里面还有一个特征就是在北京上海广州以及一些经济比较发达的省区，法律服务相对比较到位，法律服务的工作者也比较多；而在西部一些相对“落后”的地区、甚至即使在发达地区针对社会弱势群体比如说农民工、城乡结合部的一些普通居民，法律服务体系还不到位。

法律服务是指律师、非律师法律工作者、法律专业人士（包括法人内部在职人员、退、离休政法人员等）或相关机构以其法律知识和技能为法人或自然人实现其正当权益、提高经济效益、排除不法侵害、防范法律风险、维护自身合法权益而提供的专业活动。所以，《决定》要求“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。在笔者看来，这样一个法律服务体系的建设，最好是要做到法律服务的均等化、平等化和公共化。在“完善法律援助制度”方面，应该说在过去的20多年时间里，法律援助的工作做得是如火如荼，但是已经解决掉的问题相较于下一步面临的、需要解决的法律援助的问题，应该说还是远远不够的。在未来很长一段时间进一步地完善法律援助制度，让真正需要法律援助的社会弱势群体、还有对法律有着强烈渴望的人们，能够真正感受到法律的阳光雨露。法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助的律师，为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度。特殊案件是指依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十四条的规定，刑事案件的被告人是盲、聋、哑或者未成年人没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，应当获得法律援助。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》还指出，要“健全依法维权和化解纠纷机制”，“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。”“完善立体化社会治安防控体系，有效防范化解管控影响社会安定的问题，保障人民生命财产安全。”《决定》当中的这些内容，应该说都是我们国家在社会治理的层面上综合整治的一些必需的制度。如对“健全依法维权和化解纠纷机制”这一问题而言，当前我们社会纠纷解决的主渠道当然是诉讼，也就是“到法院打官司”。但是，全靠到法院打官司法院也不都解决得了，而且司法的成本还相当高。因此除了诉讼途径，我们还有必要通过当事人自主协商、仲裁机构的仲裁、调解机构或组织的各种类型调解这样一些替代性的纠纷解决机制，和诉讼一道共同化解社会的矛盾，达成人与人之间的共识，有效地处理社会的矛盾。

就“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”一点来说，应该讲我们当前的社会生活当中还是非常缺乏，突出的一个表现就是司法工作和行政执法工作往往都是走在矛盾的后边。矛盾发生了、恶性的事件产生了，赶紧处理，等于说是我们当的都是“救火队员”，火都已经燃起来了，然后才想办法灭火，而且在灭火的过程中还“不慎”把周边的房屋也给破坏了、或者弄湿了搞糟了。为什么说加强法治工作队伍建设对全面推进依法治国十分重要？司法资源调配不平衡究竟该如何解决？又为什么要推进法治专门队伍的正规化、专业化和职业化？我们要弘扬社会主义法治文化，加强法治社会的建设这当中有一个突出的问题，就是一切法治建设关键在“人”，要靠人来推进这种建设、靠人来具备法治信仰，因此要进一步地加强法治工作队伍建设。来促进依法治国的前进。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”古人有一句话，“为政在人”。人，是这个世界上最可宝贵的，所有的法治建设的事情，最终的承受者也是人。所以说从事立法、司法、执法和法学研究的人，整个队伍思想素质高不高、业务能力强不强、职业道德水准有没有，是判断法治工作能否取得进展的一个关键。

唐太宗也是求贤若渴、识人用人的典范。贞观二年，唐太宗就对侍臣说：“为政之要、惟在得人，用非其才，必难致诒。今所任用，必须以德行、学识为本。”

唐太宗执政后一方面先后罢去高祖时重用的宇文士及和裴寂等腐朽无能的宰相，同时积极发掘人才。他不仅自己注意发现贤才，还要求群臣举贤。他曾多次批评尚书右仆射久无所举。指出世必有才，用人如器。认为用人要各取所长，根据每个人的特长来加以重用，而不要求全责备。为政之要惟在得人《决定》又指出，“建设高素质法治专门队伍。把思想政治建设摆在首位”。这一点很重要。前面提到，法治工作队伍应该是忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的，这种思想政治觉悟应该是法律人的第一道、也是最重要的防线和要求。《决定》还指出，要“加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设。抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。”在我们国家的立法、行政、司法的队伍建设当中，一个突出的问题是司法资源的不平衡。在东部沿海地区、或是一些大城市，立法、司法和行政执法人才比较多，甚至可以说是“人才‘挤挤’”——是“拥挤”的“挤”；但是在一些西部、落后的地区，贫困的山区，纵然有编制，却没有人干活儿，再或者虽然有人干活但由于当地的财政收入很少，没有相应的资金能够保障他们的正常、合理的工资收入。这样一来，人才队伍、干部队伍的严重失衡、结构性的不平衡现象，当前就比较突出了。所以说，对西部地区的政法干部队伍和人才建设来讲，增加编制、增加经费的支持，是非常关键的问题。《决定》另外指出，“加强法律服务队伍建设。”“增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。”我们国家的律师，其职业特点决定了他们是“铁肩担道义，妙手著文章”的群体，是司法的公平正义最集中体现的一个社会角色，有一些为穷人打官司、为弱势群体打官司和为冤假错案打官司的律师，在社会上不是多了，而是少了；不是充分，而是稀缺。所以说，进一步地夯实律师队伍的思想政治建设和职业的能力建设，让律师群体成为推进和发展法治中国的法律人才队伍的重要组成部分，是相当重要的。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“创新法治人才培养机制。”“形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系，组织编写和全面采用国家统一的法律类专业核心教材，纳入司法考试必考范围。坚持立德树人、德育为先导向，推动中国特色社会主义