第七章 城市基础设施(城市经济学-徐航)

主要内容城市基础设施的构成与特点城市基础设施发展模式与规模我国城市基础设施的现状与问题城市基础设施的产业化城市基础设施的分类在经济学中基础设施一般指那些为社会生产提供一般条件和服务的部门和行业。“城市基础设施”则是限定了空间适用范围的“基础设施”。根据不同目的，城市基础设施可以从多重角度进行分类。本章从系统论角度、城市管理角度和市场化程度对其进行分类。从系统论角度，可以把狭义的城市基础设施分为6个大的系统。具体内容为：1城市供水和排水系统2城市能源系统3城市交通系统4城市通讯系统5城市环境系统6城市防灾系统以上6个系统及其分系统既各成一体、相对独立，又紧密配合、协调运转，共同构成了城市基础设施的大系统。从城市管理角度分类：按照政府对基础设施所有权控制程度及其客观属性来分，还可以把城市基础设施划分为垄断性城市基础设施和非垄断性城市基础设施两类。垄断性城市基础设施是指决定国计民生、影响重大、因客观或其他社会经济原因形成的在生产和生活中不能替代、不可缺少的城市基础设施。这类城市基础设施必须由城市政府控制其所有权，经营权可以按市场规律放开，但对其产品和服务的价格或收费标准还是要进行必要的合法干预，如城市供水、供电、有线通讯、对外交通、防灾设施等。非垄断性城市基础设施是相对于垄断性城市基础设施而言，其基础地位虽然重要，但可以通过多元化经营、竞争来降低成本，实现自然资源和社会资源的合理配置，如城市燃气、供热、园林、绿化、环境卫生等设施。按照投资及其经营权的市场化程度分类按照投资及其经营权的市场化程度来划分，可以把城市基础设施分为经营性城市基础设施和非完全经营性城市基础设施两类。经营性城市基础设施可以通过国家的立法作保证，以经营权的市场化为手段，采取投资、融资、建设、合理定价，实现建设、经营、发展的良性循环。非完全经营性城市基础设施是那些公益性极强、难以明确具体服务对象。以达到社会和环境效益为主要目的的基础设施，必须由政府财政投资及补贴来维持经营和发展。城市基础设施的重要特点城市发展的先决性条件。系统的整体性。城市基础设施是作为一个整体的系统来提供其特殊的产品和服务的，它涉及两大产业的几十个行业，是一个综合性极强的大系统。建设上的超前性。公共物品的地方性。城市发展的先决条件。首先，任何现代城市建设都是从“七通一平”的城市基础设施开始的；并且，城市基础设施的布局决定着城市上部建筑的基本布局；城市基础设施的空间地域规模，决定了整个城市的空间地域规模和发展潜力；城市基础设施的数量和质量及其功能和效率是制约城市经济运行的直接因素；总之，城市基础设施是城市存在和发展的物质基础，是现代城市的物质表现和承载体。这种无可替代的“硬件”是城市生产和居民生活的先决性条件。系统的整体性。城市基础设施是作为一个整体的系统来提供其特殊的产品和服务的，它涉及两大产业的几十个行业，是一个综合性极强的大系统。具体体现在两个方面：一是城市基础设施的服务能力是由各个子系统综合形成的，缺一不可。二是从城市基础设施的功能发挥和效率提高上看，它不仅要与城市社会经济的发展保持同步，也要在自身内部的各个子系统之间保持合理的协调比例关系。建设上的超前性。由于城市基础设施对于城市生产和生活的物质承载与支撑地位和作用，在经济发展和城市基础设施建设的相互时序关系上，要求城市基础设施建设保持适当的超前性。所谓超前性，是指城市基础设施的开发建设在时序安排上，领先于城市经济活动主体设施的建设。城市基础设施的整体性和超前性，决定了它的发展是一种阶段式的跳跃性发展，呈现出台阶状而不是平滑的发展曲线。公共物品的地方性。城市基础设施是面向城市的所有居民和经济活动单位提供社会化服务的部门，是一个公共的开放系统，因此，绝大多数的城市基础设施所提供的服务和产品具有十分明显的公共物品特征，即“共享”和“非排他性”。但是，与一般的公共物品相比，城市基础设施还具有地方公共物品特性，即有地域的限制。城市基础设施的管理特点城市基础设施的管理机构。与城市基础设施的分类相对应，城市基础设施的管理机构相应分为综合管理机构、专业管理机构、协调机构和临时机构四大类。具体职能如下：1综合管理机构。综合管理机构如城市建设委员会或规划建设委员会。综合管理机构可代表城市政府对城市基础设施进行有效、统一的宏观管理。2专业管理机构。它是根据城市基础设施的技术性质和功能特点而从事专门系统的管理的机构即专业管理机构。3协调机构。它是指城市政府为了协调城市基础设施管理和城市其他各项事业管理的关系，达到城市管理的综合效益而设置的跨部门、跨专业、跨领域的委员会，如城市的交通管理委员会等。4临时机构。由于城市基础设施管理涉及动态因素很多，特别是我国城市与城市管理正处于发展完善阶段，难免面临一些重要的新出现的或突击性的任务。这些任务依靠常设机构往往难以高效完成，因此，城市政府需要设置一些临时机构。以上各类政府主管部门对城市基础设施的管理主要表现在以下几个方面：1制定行业的发展方针、政策、规划、规章、强制性产品标准、服务标准、规范等，并监督其实施。2实施市场管理。3与有关部门协同监督和实施城市基础设施产品和服务的价格和收费标准的管理。4对于具有直接经济收益的设施，着重培养市场机制的形成，促进建立一种以市场投入为主导的建设、经营新机制。5对没有直接经济收益或直接经济收益很少的设施，应采取招标等市场竞争方式选择胜任、高效的企业来承担，并按合同办事。城市基础设施的管理特点。1应该根据城市基础设施部门和单位在公益性方面同市场化程度上的区别，实行不同类型的经营管理模式。2根据城市基础设施经营管理模式的不同，应该实行不同的定价制度。城市基础设施发展模式城市基础设施发展模式是指城市为实现其发展目标所确定的基础设施与直接生产部门的投资优先次序和投资比例上的战略筹划与安排。如何处理好城市基础设施建设与直接生产部门发展的顺序，代表性理论有：一是罗森斯坦－罗丹主张的“大推进”式的“优先发展”论，认为发展中国家要迅速改变经济落后面貌，必须在国民经济发展初期，集中精力，一次性投入大量资金优先发展基础设施建设；二是赫希曼提出的“压力论”，认为经济发展自身要保持较强的能动力量，产业建设应实行不平衡增长战略，集中资金优先发展直接生产部门，利用直接生产部门先行发展所增加的收入及其所形成的“瓶颈”压力，扩大基础设施投资，从而诱致基础设施发展。与上述理论相对应，从实践上看，在世界经济发展史上，基础设施建设主要有如下几种发展类型：1超前型，即基础设施建设相对于直接生产活动超前一个时期。英国等西欧发达国家大体属于这一类；2同步型，即基础设施与生产消费引起的需要相适应，直接生产部门与基础设施的形成和扩大同步发展。美国、加拿大、瑞典等国属于这一类；3滞后型，即基础设施发展落后于直接生产部门。这是20世纪50年代以来具有代表性的发展类型，前苏联、东欧以及大多数发展中国家以往的基础设施建设，均属于这种类型。基础设施的不同发展模式比较：发展类型代表国家基本特点对经济发展的影响投资效果经济效果综合分析超前型英国等西欧发达国家基础设施发展超过直接生产活动一个时期的需要促进经济发展较差较好一般同步型美国基础设施于直接生产活动同步发展与经济协调发展较好较好较好滞后型前苏联、东欧、中国基础设施发展落后于直接生产活动一个时期的需要阻碍经济发展较好较差较差城市基础设施建设规模有关国家就基础设施对经济增长的影响做了大量的实证研究，这些研究表明：“基础设施即便不能称为牵动经济活动的火车头，也是促进其发展的车轮。”1公共资本总支出与总产出关系的研究基础设施的总支出与总产出之间有一个较为明确的弹性系数，如表所示：样本弹性对收益率的影响所测算的基础设施美国0.3960非军用公共资本美国0.3460非军用公共资本美国48个州00公共资本美国5个大城市0.08－公共资本日本各地区0.2096工业基础设施法国各地区0.0812公共资本中国台湾省0.2477交通运箱、供水和通信韩国0.1951交通运输、供水和通信以色列0.13－0.4454－70交通运输、供水、电力和卫生设施墨西哥0.055－7电力、电信与交通运输多个OECD国家0.0719交通运输多个发展中国家0.0795交通运输多个OECD国家和多个发展中国家0.01－0.16－基础设施资本存量多个发展中国家0.1663交通运输和通信2关于基础设施物质资本存量与总产出关系的研究坎宁（Canning)和费依(Fay)在1993年使用基础设施存量的物质估计方法，解释了104各国家的经济增长。结论是，交通运输和电信基础设施对增长率均有较大影响。在随后的研究中，坎宁和费依扩张了来自同样数据资料的分析。结论是，基础设施不应被看作生产要素，而是经济高速增长的条件，基础设施的作用主要在于促进全要素生产率的增长。3关于基础设施与部门产出的研究研究人员研究了印度13个邦中85个区的历史资料后发现，降低运输成本有助于农民更多地进入市场；现代灌溉方式大大提高了农作物的收成等等。4关于基础设施与地区经济增长差异的研究罗姆(Romer)和卢卡斯(Lucas)的研究表明，生产率增长的地区差异与公共基础设施的地区差异是相关的。福克斯(Fox）和默里(Murray)所进行的研究表明，基础设施在吸引私人资本投资方面具有非常重要的作用。我国城市基础设施现状我国城市基础设施发展阶段

以改革开放为界，经历了两个不同的发展阶段。在改革开放前，城市建设和发展是“先生产，后生活”。在改革开放后的前10年，城市基础虽然落后，但由于百废待兴，所以还不是主要矛盾；进入90年代，由于城市生产和生活迅速发展和提高，基础设施落后的状况日益突出，成为城市发展的主要矛盾，因此城市开始越来越重视基础设施建设。按照基础设施的投资渠道和资金筹集划分，城市基础设施建设分为以下四个阶段：1单纯依靠财政投资阶段2财政投资和行政收费并行阶段3以财政投资为主，实物投资为辅的阶段4开辟多元化的资金筹集渠道阶段城市基础设施发展现状经过50多年的投资建设，特别是改革开放一来的加速建设，我国城市基础设施的情况得到很大发展，具体表现在以下各个方面1电力和能源供应2城市道路和公共交通3通讯事业4供水和排水5环境治理6城市绿化7城市卫生城市基础设施建设的突出问题城市基础设施建设中存在的突出问题重要有：

1城市基础设施发展与城市经济社会发展要求不适应2城市基础设施设计、布局、质量不合理

3系统发展不平衡

4城市基础设施管理比较混乱，产业化程度低5地区之间、城市之间发展不平衡6建设资金不足，投资渠道有待拓宽城市基础设施现代化建设所面临的挑战在目前阶段，中国的城市基础设施建设正面临这以下各种挑战：

1人口城市化挑战

2经济市场化挑战

3城市现代化挑战

4国际化及其挑战

5科技进步与知识经济的挑战

6生态环境的挑战城市基础设施产业化的理论依据城市基础设施产业化，是在市场经济条件下，把城市基础设施建设作为一项产业逐步实现市场化的过程。把市场机制引入城市基础设施建设之中的理论依据源于人们对基础设施自然垄断性的重新认识。当自然垄断性较弱时，基础设施兼有公共消费和个人消费的特性，处于纯公共产品和纯个人产品之间的过渡状态。具有很强的混合产品的性质，可理解为准公共物品。城市基础设施产业化对城市经济的促进作用城市基础设施建设产业化能够利用市场竞争机制，优先解决阻碍城市经济发展的瓶颈问题。城市建设产业化能够减轻城市政府的财政压力，分担国家和城市政府的投资风险。城市建设产业化可以有效培育城市建设市场的竞争性，促进城市竞争力的提高。城市建设产