关于国家审计

关于国家审计“免疫系统”功能及其实现路径的思考暨南大学管理学院刘国常tliugch@主要内容一、国家审计“免疫系统”功能分析二、国家审计“免疫系统”功能作用的目标三、国家审计“免疫系统”功能实现的路径一、国家审计“免疫系统”功能分析（一）审计“免疫系统”功能的基本论断（刘家义）及其思考1．审计的特性与作用（1）审计的本质从经济社会发展与审计发展的内在联系来分析，从马克思主义国家学说的更深层次研究来看，审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”。审计的特性与作用（2）审计的作用从社会分工看，作为一个国家，也必须有一个“免疫系统”来保护它的健康、安全。审计“免疫系统”的作用：保护国家经济社会运行的健康、安全。2．审计“免疫系统”与其他系统功能的比较（1）财政、金融系统的主要功能实施财政、金融决策和管理权。审计“免疫系统”与其他系统功能的比较（2）审计机关的主要功能——预防、揭示、抵御经济运行中的各种矛盾和各种病害的功能。——通过独立行使审计监督权，保证国家各项政策能够有效实施，使国家机器健康、安全地运行。审计“免疫系统”与其他系统功能的比较（3）审计功能的独立性——依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题；——促进其他各个系统的功能平衡；——使国家经济社会健康、安全。3．审计“免疫系统”功能的作用

受托责任：对特定委托人——财务责任；——管理责任。对非特定委托人——社会责任。审计“免疫系统”功能的作用

在公共治理中审计要发挥的作用：（1）促使某一具体的受托责任关系得以正常维系；（2）促进整个社会委托受托关系之间按既定规则有序运行，从而维护经济社会发展的秩序；（3）起到预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的“免疫系统”功能作用。4．审计“免疫系统”功能的职责审计机关作为一个“免疫系统”，要做到：（1）最早地感受到病害侵蚀的风险；（2）更早地揭示病害侵蚀带来的危害；（3）更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害；（4）及时建议政府或相应的权力机关，运用各种资源去消灭这些病害，从而健全制度，保护国家安全。5．几点思考（1）审计“看门狗”（watchdog）与审计“免疫系统”的差异第一，前者强调审计的审查功能，后者强调审计的预防功能；第二，前者强调事后审计，后者强调事前和事中审计；第三，前者强调审计的直接功效，后者强调审计的间接功效；第四，前者强调对问题的局部治理，后者强调对问题的全局治理。几点思考（2）审计“看门狗”（watchdog）与审计“免疫系统”的联系第一，根本目的的一致性都是要维护社会经济运行的安全和高效几点思考第二，作用主体的同一性都要依靠审计机关扎实有效的工作第三，监督对象的趋同性都要对法定审计对象施加影响几点思考第四，效用发挥的相互依赖性——审查是预防的基础，预防是审查的延伸；——事后审计是结果，事前和事中审计是“过程”（过程和结果同样重要）；——直接功效是“治病”，间接功效是“防病”，惩防并举是“必须”；——局部治理前提，全局治理是目标。审计本质问题6．审计“看门狗”（watchdog）与审计“免疫系统”的不同表述有无改变对审计本质的揭示？迄今为止，人们对审计本质的认识，大约可划分为三大阶段(五阶段？)：——查账论——方法过程论——经济监督论——（经济控制论）——（免疫系统轮）审计本质问题第一，“查账论”的观点审计就是“查账”，就是会计检查，就是检查会计或财务报表的有关资料。从审计发展史上看，这种观点持续与统治的时期最长。审计本质问题西方民间审计本身也是循着：“详细审计→资产负债表审计→财务报表审计”的历史轨迹发展演变而来。在美国，“查账论”的绝对统治地位一直保持到20世纪70年代初。而在英国，“查账论”影响之深远直至80年代初。审计本质问题第二，“方法过程论”的基本观点该种观点认为：审计是一种系统的方法或过程。方法过程论的产生原因:(1)传统审计方法效率低。在相当长的时期内，审计工作是“会计账簿数字导向审计”。（账簿导向审计、详细审计）。审计本质问题(2)传统审计方法不适应现代企业审计发展的需要——催生抽样审计。实现了审计方法上的一次飞跃。(3)提高审计效率与保证审计质量的需要——催生制度基础审计。(4)现代审计方法的产生和审计范围的扩展改变了人们对“审计就是查帐”的认识。审计本质问题制度基础审计的形成和计算机审计技术的发展使审计人员从过去那种繁重琐碎、枯燥单调的查账中解放出来，不再认为审计就是查账了。进入20世纪70年代，审计理论与实务已形成包括财务审计、法纪审计、绩效审计在内的多元审计格局。审计本质问题20世纪80年代，“方法过程论”传入我国，也有部分同志接受其思想。但在我国似乎并未站稳脚根。“方法过程论”中的积极思想，对我国审计理论界突破传统的“查账论”也起了积极作用。（如审计对象是“经济活动和事项”或“可量化经济信息”等观点）审计本质问题第三，“经济监督论”的主要观点作为对“查账论”的否定和对“方法过程论”的扬弃，我国审计理论界提出了“经济监督论”这一命题。审计本质问题认为：审计是一种特殊的经济监督。审计是一种具有独立性的经济监督。审计是一种较高层次的经济监督。“经济监督论”的提出与形成是以1982年12月全国人民代表大会第五次会议通过的新的《中华人民共和国宪法》中提出建立审计机关为契机的。

审计本质问题1989年初，中国审计学会在贵州安顺市举行的学术讨论会，就此问题取得了较多的一致意见，提出下列审计定义：审计是由专职机构或人员，依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查，评价责任，用以维护财经法纪，改善经营管理，提高经济效益，促进宏观调控的独立性经济监督活动。审计本质问题至此，“经济监督论”在我国可以说完全得以确立。“方法过程论”与“经济监督论”两相比较，前者仍是侧重于事物现象本身的描述，而后者更接近于事物本质的抽象。因此，在认识深度上，后者比前者更胜一筹。审计本质问题“经济控制论”认为：审计在本质上是一种经济控制。可以说，审计过程就是一种控制过程；审计行为也是一种控制行为。审计本质问题结论：从人们对审计本质的认识和表述看，“看门狗”和“免疫系统”的论断虽然有所差异，但是二者对国家审计本质内涵的解读是一致的——同属于经济监督论。（二）国家审计基本功能分析1．国家审计的基本功能经济监督是审计的基本职能，也是国家审计的法定职能，是审计效能发挥作用的基础。——审计的基本功能国家审计的基本功能

从有效发挥审计功能和全面提高审计效能出发，国家审计还需要发挥经济预防和抵御功能。——审计“免疫系统”功能在整个审计过程中，要按照惩治、预防和教育“三管齐下”的策略，全面构筑审计防控体系。——发挥审计功能作用的基本策略国家审计的基本功能

国家审计基本功能作用：(1)国家审计通过对行政执法机关进行再监督，揭示问题、规范行为，促进依法行政；(2)通过对发现问题的深入分析，提出体制机制上的改进建议，促进完善政策、法规和制度；(3)通过对重大案件线索的查处和移交，打击经济犯罪，促进反腐倡廉等。“热炉法则”每个单位都有自己的“天条”及规章制度。法律、纪律、制度好比一个火炉，谁要去碰它，谁就要受到“烫”的惩罚。“热炉法则”“热炉法则”有四个特性：一是预防性原则。热炉火红，不用手去摸也知道炉子是热的，会灼伤人的。要经常进行预防性教育，劝诫员工不要触犯规章制度，否则会受到惩处。形成“依法办事”的良好氛围和传统。“热炉法则”二是必然性原则。每当你碰到热炉时，肯定会被灼伤。也就是说只要违犯规章制度，就一定会受到惩处。依法办事，铁面无私。维护制度的严肃性和权威性。“热炉法则”三是即时性原则。当你碰到热炉时，立即就会被灼伤。也就是说，惩处必须在错误行为发生之后立即进行，决不能有时间差。处理问题要做到“快速反应”。“热炉法则”四是公平性原则。在任何时候，不管是谁，只要碰到热炉，都会被灼伤。王子犯法，与民同罪。制度面前人人平等。“热炉法则”现状：(1)法律太温柔，纪律太宽容，制度太松懈；(2)不能坚持在法律面前人人平等的原则；(3)违规的代价太小；（腐败现象、违法乱纪现象等“低成本、小风险、高收益”。）（1.5%——3%现象）2．国家审计效能表现的基本层面审计效能包括：——审计效率——审计效益——审计效应国家审计效能的提高须围绕这三个方面展开。（1）实行审计项目限时制，提高审计效率；（2）合理控制审计成本，提高审计效益；（3）扩大审计成果，发挥审计效应。国家审计效能表现的基本层面国家审计成果的主要形式：——专题或综合性报告——审计调查报告——信息简报——审计公告2003－2005年审计成果开发利用情况年度工作报告、信息（篇）向社会公告审计结果（篇）专题或综合性报告审计调查报告信息简报提交批示采用提交批示采用提交批示采用200324940575852141204622483508179320042423059975187110760315340945222005241166197534410166281635356808

（三）国家审计“免疫系统”功能作用分析

有的提出国家审计“免疫系统”功能应包括：1.免疫防御功能防止外部不利因素对国家经济社会安全高效运行造成损害。2.免疫稳定功能维护财经法纪的严肃性，维护社会经济秩序的安全、有序。3.免疫监视功能审查和处理各种违法乱纪、损失浪费问题。国家审计“免疫系统”功能作用分析从全面发挥审计效能和审计“免疫系统”功能作用的角度考虑，审计工作应当做到：——预防、教育、审计、惩处并重；——以预防和教育为主，审计和惩处为辅。这是发挥审计“免疫系统”功能作用应当坚持的基本理念。几点思考

1．审计“免疫系统”功能与审计的基本职能（功能）——审计“免疫系统”功能是审计基本职能（功能）作用的一个方面，是审计基本功能作用的深化和发展。——审计“免疫系统”功能作用的发挥要以审计的基本功能（审查、处理）作用的发挥为基础。——审计“免疫系统”功能作用的发挥将直接促进审计总体功能的发挥和效能的提高。几点思考

2．审计“免疫系统”功能与审计的基本目标——审计“免疫系统”功能作用的目标是审计基本目标的一个方面;——审计“免疫系统”功能作用目标是对审计作用目标的深化和完善.几点思考3.审计对人的免疫问题：人的品质难以确认；人是流动的；人是变异的。

二、国家审计“免疫系统”功能作用的目标

（一）国家审计“免疫系统”功能作用目标的基本层面（1）发现和揭露（审计质量）——发现和揭露社会经济运行中存在的问题;——揭示问题产生的原因，反馈审计信息;——促进经济运行的合法性和经济运行效率、效果的提高。

国家审计“免疫系统”功能作用目标的基本层面

（2）抵御和预防（审计的直接作用）针对审计中发现问题的性质和特征：——提出解决问题的意见和建议;——提出预防同类问题再次发生的策略和措施。

国家审计“免疫系统”功能作用目标的基本层面

（3）改进和提高（审计主体自身能力的提高）综合利用审计信息，找出社会经济运行中问题产生的特点和规律，从审计技术层面提高审计应对能力，提高审计效率和审计效果。

国家审计“免疫系统”功能作用目标的基本层面

（4）促进和完善（审计的间接作用）综合利用审计信息，针对审计中发现问题的性质及其产生的原因：——反思和检讨社会经济制度设计和执行中的问题;——促进法律、法规的完善;——促进执法和监督机制的改进。

（二）国家审计“免疫系统”功能作用目标的具体落点

1．强化财政预算执行审计，促进依法配置和使用公共资源开展财政预算执行审计是审计机关的基本职责。审计机关必须把财政预算执行审计作为第一要务，全面推进我国预算执行审计制度的健全和完善，提高预算执行审计的质量。

国家审计“免疫系统”功能作用目标的具体落点

当前在财政预算执行审计中，审计机关要特别注意以下几方面：（1）树立“大财政”观念，扩大预算执行审计的范围和力度；（2）突出审计重点，加强预算编制审计和预算执行的过程监督；（3）有效整合审计资源，合理构建审计组织体系；（4）加大财政预算审计反映和整改力度，健全审计结果公告制度。

国家审计“免疫系统”功能作用目标的具体落点

树立“大财政”观念，从审计范围来看应当包括：(1)政府投资的基建项目资金，专项资金；(2)非税收入、财政转移支付；(3)政府负债以及其他各种专项资金（基金）；(4)政府信誉担保的贷款、借款；预算内、预算外各种基金的收支、管理和使用等。

国家审计“免疫系统”功能作用目标的具体落点

依据“五个围绕”确定审计项目，即：(1)围绕体制机制及宏观决策，关注财政改革；(2)围绕建设和谐社会，关注民生；(3)围绕生态环境，关注环保；(4)围绕推进依法行政，关注行政机关权力运行；(5)围绕服务地方经济，加大对政府性投资项目的监督力度。

国家审计“免疫系统”功能作用目标的具体落点

在预算编制审计方面，要重点关注：(1)财政预算编制是否符合预算法等法律法规要求；(2)是否坚持量入为出、收支平衡的原则；(3)预算编制有无细化到明细科目、具体部门；(4)预算编制的基础和编制方法、程序是否合理合法等。同时，应侧重对预算执行过程进行审计监督。地方财政预算管理中存在的主要问题第一，部分地方财政预算管理不严格(1)一些地方对上级专项补助的预算编报不够完整。抽查的13个省本级预算2007年共少编中央专项补助2127.71亿元，相当于上年中央专项补助3446.34亿元的61.74％。其中6个省的中央专项补助全部未编入本级预算。市县财政编报上级专项补助不完整的情况更为突出。抽查的29个市县中有24个上级专项补助全部未编入本级预算。地方财政预算管理中存在的主要问题(2)土地出让收入等非税收入未全部纳入预算管理。近年来，国家先后出台政策要求将土地出让收入等非税收入全额纳入预算管理。但从调查情况看，一些地区执行国家政策还不到位。抽查的10个省本级、23个市本级和41个县，2007年有848.26亿元非税收入未纳入一般预算和基金预算管理，占这些地区应纳入预算管理的非税收入的22.63％，其中16个市县超过50％。地方财政预算管理中存在的主要问题(3)部分城市的开发区预算收支未纳入所属城市本级预算管理。作为所属城市本级的派出单位，开发区的预算收支应纳入本级预算管理。但审计调查发现，抽查11个省的43个开发区中，有31个尚未纳入2007年本级预算管理。这些开发区当年预算收支规模分别为234亿元和246亿元，占抽查开发区预算收支的79.59％和78.09％。地方财政预算管理中存在的主要问题第二，部分地方财政决算收支不准确(1)一些地方对专项转移支付资金采取的拨付方法虚增了省本级支出。（将专项资金在省本级列支后拨入专户，再通过专户向省本级或下级财政拨付。）抽查的13个省本级，2007年因上述原因虚增支出782.24亿元，占这些地区当年一般预算支出5191.6亿元的15％。(2)一些地方财政收支不够准确。(3)一些地方财力结余不实。地方财政预算管理中存在的主要问题第三，部分地方财政资金管理不严格(1)账户设置过多，资金大量沉淀。截至2007年末，抽查的15个省本级中有9个在商业银行开设的账户数量均超过50个。上述问题容易导致财政资金大量滞留，资金使用效益不高。据不完全统计，截至2007年底，抽查的15个省本级财政在商业银行的账户资金余额达3319.28亿元。地方财政预算管理中存在的主要问题(2)财政资金安全保障有待加强。有的地区暂付款长期未清理收回。财政资金办信用的问题仍然存在。地方财政预算管理中存在的主要问题(3)部分地方在收入征管和支出管理上还存在一些违规问题。抽查的11个省本级、22个市本级和22个县2005至2007年累计应征未征、违规减免和先征后返财政收入共253.45亿元。2007年，11个省本级、23个市本级和29个县坐支、挪用非税收入达239.1亿元。国家审计“免疫系统”功能作用目标的具体落点2．搞好公共机构绩效审计，促进提高公共资源使用效率绩效审计关注的是公共资源使用的经济性、效率性和效果性，针对的是政府的绩效责任。相对于合规性审计而言，绩效审计注重的是结果，即预期目标的实现程度，是对政府职责的更高要求。国家审计“免疫系统”功能作用目标的具体落点绩效审计主要评价政府：——履行公平、道德、环境保护责任的情况；——实施基础设施项目、社会保障责任的情况；——履行公民权保护等责任的情况；——政策制定、制度安排的结果是否达到预期目标。国家审计“免疫系统”功能作用目标的具体落点公共机构绩效审计的主要目标：——促进资源节约和减少损失浪费——评价公共政策和公共开支的有效性——促进体制机制以及管理制度的规范和完善。当前政府运行绩效存在的主要问题（1）财政支出合法不合理当前，我国财政支出管理中的合法不合理现象普遍存在.在合法的外衣下，造成大量资源配置低效、资源使用浪费。体现在财政支出“越位”和“缺位”并存。当前政府运行绩效存在的主要问题一些应由市场配置资源领域，在一定程度上仍由财政负担。如：行政事业单位办的出版社、杂志社、培训中心支出；一些民间协会、学会、研究会等支出；中央财政的部门预算中由大量的二、三级预算单位组成，这些预算单位大部分应市场化。当前政府运行绩效存在的主要问题一些应由政府承担的社会公共需要的支出因财力紧张而不能充分供给。如：基础设施、基础产业；社会保障、科学教育；环境保护、国家重点项目等方面的支出。突出体现的是：教育支出、农业支出等法定支出每年均不能完全达到要求。当前政府运行绩效存在的主要问题(2)财政支出使用效益较低一是财政支出的拨付率低。财政支出的拨付率的原因是地方本级财政困难和上级转移支付的地方财政配套，造成难以及时拨付。二是财政支出的到位率低。三是财政支出的预算执行率低。当前政府运行绩效存在的主要问题广东省2008年度审计工作报告中省新闻出版局的6个项目共安排资金1800万元，实际使用316.7万元，执行率只有17.6%。资金闲置、损失、浪费现象突出。

当前政府运行绩效存在的主要问题(3)财政支出的成本较高一是财政支出的行政成本较高.1978年中国行政成本支出占行政总支出的比重为4.71%；2006年膨胀到19.46%。二是财政投资的成本较高。部分财政投资的项目成本较高，占用社会资源时间长，实际效果不明显。当前政府运行绩效存在的主要问题(4)财政支出的风险增加受国际金融危机影响，财政收入增长明显放缓；财政支出具有刚性，为了消除国际金融危机带来的不利影响，刺激经济增长，政府不得不增加财政投资。如此造成财政收支的缺口拉大。当前政府运行绩效存在的主要问题2009年全国财政收支预算缺口9500亿元；政府通过发行国债进行财政支出，预算的财政赤字率为2.93%；已经非常接近国际警戒线3%的标准。政府绩效审计存在的主要问题

绩效审计问题的主要表现在（五个不够）：——向政府部门和单位“问责”不够；——向政府性资金“问效”不够；——向体制、机制和制度“问因”不够；——向规范和完善管理“问计”不够；——向宏观政策和改革措施“问果”不够。广州市审计局审计结果公告2010年第4号(总第13号)广州市审计局办公室2007至2008年广州市农村中心镇建设资金绩效情况的审计调查结果根据《中华人民共和国审计法》的规定，广州市审计局于2009年7月至2009年10月对2007年至2008年（部分统计数据追溯至2003年）广州市农村中心镇建设资金（以下简称市本级中心镇建设资金）绩效情况进行了审计调查.共审计调查了广州市农业局、广州市财政局，白云区、花都区、番禺区、从化市和增城市5个区（县级市）农业局及财政局和15个中心镇。一、基本情况及总体评价(一)基本情况2003年至2008年12月，广州市财政共拨付中心镇建设资金79500万元，广州市15个中心镇实际支出合计56882万元，占市财政拨付资金79500万元的71.55%，结余22618万元，占市财政拨付资金的28.45%。(二)总体评价

审计调查结果表明:广州市农业局、广州市财政局、各区(县级市)农业局及财政局和各中心镇政府，能够按照“今日中心镇，明日卫星城”的中心镇规划建设目标，大力推进中心镇建设，做了大量的工作，取得了一定成效。(二)总体评价几年来，各中心镇都发生了较大变化，基础设施建设明显加快，投资环境不断优化，经济社会发展水平进一步提高，城乡环境面貌有了明显改观，人口聚集、产业聚集和辐射带动功能不断增强，农村工业化、城市化和农业产业化步伐明显加快。(二)总体评价市本级中心镇建设资金全部拨付到位，各区（县级市）均落实安排了配套资金.资金的分配及使用符合规定，建设项目能按照工程招投标、财政评审、竣工验收和工程结算等有关规定执行。二、审计调查发现的主要问题及建议(一)部分资金闲置，使用效率不高。审计调查结果反映:2003年至2008年12月，番禺、白云、花都、增城、从化等区（县级市）未使用的市本级中心镇建设资金共22618万元，占2003年至2008年市财政拨付资金总额79500万元的28.45%.部分项目推进缓慢，资金闲置，没有充分发挥中心镇建设资金应有的效益。二、审计调查发现的主要问题及建议(二)个别项目可行性研究不足，预期目标未实现。经实地抽查发现:番禺区沙湾镇的“金沙丽水与南村交界道路”项目和从化市鳌头镇的“新城大道”项目属于超前建设项目，虽已完成，但未能达到预期的效果，未能发挥中心镇建设资金最大的经济效益。二、审计调查发现的主要问题及建议(三)部分设施管理维护不到位，使用效果不理想。经实地抽查:个别中心镇建设的公共设施特别是绿化工程由于缺少维护或其他工程影响等原因，已建成的绿化工程被破坏或荒废，没有达到“美化、亮化、绿化”的效果。二、审计调查发现的主要问题及建议(四)监管力度较薄弱，部分项目和资金管理不够规范。审计调查发现，各级相关管理部门对中心镇建设项目和资金管理的监管力度还比较薄弱，部分项目和资金管理还存在不够规范、不够完善的地方。监管力度较薄弱，部分项目和资金管理不够规范。主要表现在：项目审批只经过简单的审批程序，对项目申报过程中提交的可行性报告，缺乏充分论证、审核；项目审批后，对资金使用的监管缺乏有效的跟踪问责机制；个别项目存在会计核算不规范的情况。审计调查发现的主要问题及建议(五)资金来源渠道单一，财政资金杠杆作用不明显。2007年至2008年期间我市完成的14个中心镇建设项目总投入共5388万元，其中市本级财政专项资金投入4369万元，区（县级市）的财政配套资金投入781万元，镇自筹资金238万元，镇自筹资金比例仅为4.42%。全部使用市本级财政专项资金的项目为3个，占抽查项目数的21.43%，自筹资金比例较小，财政资金的杠杆作用不明显。审计调查发现的主要问题及建议审计建议：(一)统筹规划建设，合理安排资金，努力提高中心镇建设资金的使用效率和效果。(二)优化资金投向，加强后续管理，采取有力措施促进中心镇建设项目实现预期目标。(三)加大监管力度，健全管理制度，有效规范中心镇建设项目和资金管理。(四)加大改革力度，拓宽筹资渠道，确保中心镇建设总体目标的实现。三、审计调查发现问题的整改情况(一)建立制度，健全管理长效机制。2009年，广州市农业局会同广州市财政局、广州市农村中心镇村规划建设领导小组办公室制定了《广州市中心镇建设扶持资金管理办法》，将绩效目标作为中心镇建设资金安排的重要评判标准，加强专项资金的使用管理，提高财政资金的使用效率和效果。三、审计调查发现问题的整改情况(二)采取措施，从立项、实施、验收等环节强化监督管理。1.强化项目立项审批。对各中心镇上报的建设项目，组织有关单位对项目进行深入调查研究，综合分析项目的目标任务、投资规模、资金来源、实施计划、经济效益、社会效益和完成时间，使项目的安排具有科学性、准确性，确保项目能够顺利实施。三、审计调查发现问题的整改情况2.

加强项目建设中期的管理，采取积极有效措施，加快推进项目建设。对已批复2年仍未开工建设或完全无法继续实施的项目采取中止资金拨付、进行项目调整或经审计清算后收回剩余资金等措施。3.建立中心镇建设资金使用进度季报表制度，及时掌握全市资金的使用情况。三、审计调查发现问题的整改情况4.

制定了《广州市农业基本建设项目验收工作规程》规范项目竣工验收程序和要求，并于2009年11月组织对2003年以来已竣工的中心镇建设项目进行集中验收，形成验收结论，对验收不合格的项目责成整改。三、审计调查发现问题的整改情况(三)区（县级市）镇联动，逐一落实各项审计建议。1.

番禺区、花都区、白云区、从化市、增城市农业局及各中心镇政府均制定了整改措施，明确了整改任务和完成时间，切实有效地落实审计整改建议。三、审计调查发现问题的整改情况2.

番禺区农业局、财政局和中心镇办公室联合组成专项整改工作小组，落实整改工作。并制定了《关于进一步加强中心镇建设扶持资金项目管理的通知》（番中心镇办〔2010〕1号），从落实有关管理规定、加快项目建设速度、实行项目库管理、完善初审程序和做好项目验收等五个方面提出了整改意见。三、审计调查发现问题的整改情况3.花都区炭步镇和花东镇针对资金使用率较低的问题，采取有力措施，有效地推进了中心镇建设项目的工程进度。2010年第一季度，上述两个镇的中心镇建设资金使用明显加快，花东镇的市本级中心镇建设资金使用率为92%，炭步镇的使用率为86.5%。三、审计调查发现问题的整改情况4.花都区农业局和财政局，花都区炭步镇、花东镇和狮岭镇3个中心镇政府针对审计提出会计核算上的问题，进一步完善会计核算制度，严格控制项目资金的管理和使用，使中心镇建设资金的管理和使用做到规范化和制度化。国家审计“免疫系统”功能作用目标的具体落点3．深入开展经济责任审计，促进公共机构有效履行受托责任西方问责制的特点：——专业问责与社会问责结合；——外部问责与内部问责结合；——上级问责与同级问责结合；——事前问责与事后问责结合；——定期问责与日常问责结合；——被动问责与主动“问责”结合。国家审计“免疫系统”功能作用目标的具体落点中国现行问责制的缺陷：(1)强调专业机构问责，忽视社会公众问责；(2)外部问责不到位，内部问责走过场；(3)上级问责范围小，同级问责不突出；(4)事前问责不公开，事后问责不落实；(5)定期问责不透明，日常问责无规范；(6)出现问题被动应付，很少主动披露责任的落实情况。深化经济责任审计需要重点关注的问题（1）确立以责任为导向的经济责任审计立项和评价机制特别要突出对领导干部：——主要政绩指标的审计监督——决策行为的审计监督——管理行为的检查监督——廉洁自律行为的检查监督。深化经济责任审计需要重点关注的问题（2）优化经济责任审计业务管理，建立健全经济责任审计联动机制积极探索经济责任审计由“过程控制型”向“结果导向型”的转变。深化经济责任审计需要重点关注的问题逐步建立经济责任审计工作的联动机制：联合调研机制；联合督查机制；联合会商机制；联合办案和跟踪督办机制；联合应用成果机制等。深化经济责任审计需要重点关注的问题（3）重视审计成果运用，建立经济责任审计成果转化运用机制。有用、无用？有用即无用无用即有用国家审计“免疫系统”功能作用目标的具体落点4．抓好对重大经济决策的监督检查，促进国家经济安全和投资效益提高（1）检查重大经济事项决策过程是否合法；（2）检查重大经济决策事项是否合理、有效；（3）建立有效的决策评价机制和评价指标体系。国家审计“免疫系统”功能作用目标的具体落点5．及时跟进对重大民生热点问题的监督检查，促进公众利益保护一是要敢于揭示社会不公平的深层次原因，充分利用审计信息，向政府和有关方面提供改进建议。国家审计“免疫系统”功能作用目标的具体落点二是要进一步深化经济责任审计，使党政领导干部和国有企业及国有控股企业领导人员的权力在阳光下运行。三是切实加强对农业、环保、社保、医疗、教育等民生工程资金使用的监督。四是把关注民生作为审计工作的一项长期任务。21.25%18.75%12.25%10.00%城乡贫困失业民工基本生活保障缺乏教育中国2010年前最可能出现危机领域排序国家审计“免疫系统”功能作用目标的具体落点6．有效开展对权力制约和监督的综合审计，促进公共机构依法行政。7．合理开展事前审计和后续审计监督，发挥审计免疫功能和纠错功能。8．有效整合与利用审计信息资源，促进制度建设不断完善。

任何人不得凌驾于制度之上权力的杠杆作用2007年对不同权力层次经济责任审计查出的主要问题领导级别审计单位（个）审计查出主要问题违规金额管理不规范金额损失浪费主管责任直接责任主管责任直接责任主管责任直接责任省部级343429－522458－－－地厅级52210742046746855371843610612131913313县处级71101434323206111572862433657696333301县处级以下24406104925417352127188171977211961451772007年对不同权力层次经济责任审计的处罚结果领导级别审计经济责任人领导干部涉嫌个人经济问题经济责任人(人)人数(人)金额(万元)撤职、降级其他处分移送司法机关移送纪检监察机关省部级3－－－－－－－地厅级553383－－－5县处级729993813－333县处级以下2592763170031111470

三、国家审计“免疫系统”功能作用目标实现的路径

（一）发挥国家审计免疫功能作用的策略分析

“依法审计、围绕中心、服务大局、突出重点、求真务实”，是国家审计工作的基本方针和策略，也是充分发挥国家审计“免疫功能”应当遵循的基本要求。发挥国家审计免疫功能作用的策略分析

1．“依法审计”和“求真务实”是审计工作应坚持的法理精神；2．“围绕中心”、“服务大局”是审计工作的重要战略；3．“突出重点”是“免疫系统”应对风险的策略。发挥国家审计免疫功能作用的策略分析

1．“依法审计”和“求真务实”是审计工作应坚持的“法理精神”

“依法审计”要求审计机关做到：(1)按照法律授权履行审计监督权；(2)按照法律关系处理好审计机关与各方面的关系；(3)按照法律规定的程序规范审计过程；(4)按照法律规定的标准来实施审计处理处罚。发挥国家审计免疫功能作用的策略分析

“求真务实”则是要发现和报告客观真实的情况，以发展的眼光审视、思考和处理问题，进而促进法律的完善、制度的改进和体制的改革；核心是服务发展、促进发展和保证发展。发挥国家审计免疫功能作用的策略分析

2．“围绕中心”、“服务大局”是审计工作的重要战略审计部门要正确处理好以下关系：一是处理好监督与服务的关系。二是处理好依法审计和实事求是的关系。三是处理好审计监督与其他监督的关系。审计监督同司法、纪检、财政税务等其他监督是相互联系的。发挥国家审计免疫功能作用的策略分析

审计机关要努力做到：(1)在拓展审计监督广度的同时突出审计重点；(2)在加大审计执法力度的同时挖掘审计深度；(3)在夯实审计厚度的同时增强服务本领。发挥国家审计免疫功能作用的策略分析

公共治理观念的转变：——权力机关维护谁的利益？——如何去维护公众的合法利益？城市拆迁条例：——荒诞的——野蛮的——自私的发挥国家审计免疫功能作用的策略分析

公共治理、经济社会管理和监督的导向：产权为本（物本主义）？人权为本（人本主义）？和谐为本（天人合一？）审计观念的转变发挥国家审计免疫功能作用的策略分析

符合人性需要的理论构造和社会设想的效用特性：——成本最低——效率最高——风险最小——基础最牢——最易为人接受——最有可能成功自由就是人性的根本需要（政府权力的边界在哪里？）发挥国家审计免疫功能作用的策略分析

我国社会当前最突出的问题是：——社会行为（政府和公众）缺乏必要的规范和诚信；——政府治理不当（缺位、错位、越位）；——政府行为缺乏应有的自律和他律；——公众对政府的信任度降到新低。出路：——和谐社会？——强化对公权力的监督？发挥国家审计免疫功能作用的策略分析

3．“突出重点”是“免疫系统”应对风险的策略审计工作要有敏感性，更要有判断力。要在纷繁复杂的情况下分出轻重缓急，分出先后顺序。找到那些对全局、对未来有根本性影响、有重大危害的突破口，抓住主要矛盾。发挥国家审计免疫功能作用的策略分析

“突出重点”体现了“免疫系统”对风险的判断和应对。突出重点就是要“切断火源”，而不是大面积、全方位“救火”。只要切断了“火源”，就是抓住了重点。（在这方面审计有何作为？审计能否做“切断火源”的工作？）发挥国家审计免疫功能作用的策略分析

当前审计工作的重点主要有：(1)揭示经济社会运行中的重大问题；(2)揭示关系人民群众切身利益的问题；(3)揭示重大违法违规和经济犯罪问题；(4)揭示行政不作为、乱作为等重大问题；(5)揭露重大损失浪费、环境污染、威胁国家信息安全等问题；(6)揭示重大体制性障碍、制度性缺陷等问题。经济大要案问题经济大要案的特征：——违法违纪金额较大——涉及人员较多——违法违纪人员职务较高——情节性质比较严重——国家、集体和个人遭受损失较大——社会影响极坏经济大要案问题第一，群体效应：串案窝案呈上升趋势一名官员落马，往往会带出一批官员甚至是高级干部，即所谓的拨出萝卜带出泥的“群体效应”。经济犯罪的群体效应来源于权力效应，来源于权钱交易形成的犯罪网络。经济大要案问题第二，权钱交易：工程建设、物资采购居多近几年来，商业贿赂案件比较普遍。一些贪官大搞权钱交易，其中插手工程建设、物资采购和土地批租最为突出。从审计和司法实践的经验看，在工程建设领域有十大多发犯罪环节。经济大要案问题第三，渎职犯罪：不落腰包的腐败渎职犯罪，其造成的损失远远大于贪污、贿赂犯罪所带来的损失。这是当前反腐败中的漏洞。其他还有职务消费问题。经济大要案问题第四，金融犯罪：出现三种新动向一是团伙作案。据统计，团伙作案约占金融案件总数的61%，并且呈逐年增加之势。二是携款潜逃。在携款潜逃的犯罪案件中，金融系统以人数多、数额大居首。经济大要案问题三是利用高科技手段作案。随着金融信息化的发展，利用信息网络等高科技手段作案的问题也日渐突出。此类案件约占金融系统犯罪案件总数的22%。经济大要案问题第五，会计犯罪：伪造虚假账证在最近几年审计查处的职务犯罪案件中，涉及财务人员犯罪的有230件276人，涉案总金额高达11.48亿元。单位领导和财务人员构成了利益共同体，互相包庇、串通作弊。经济大要案问题第六，官员腐败：权力寻租普遍腐败的方式已经由直接收受贿赂转化为从不规则交易中获利。侵吞土地补偿款、收受商业贿赂等是当前经济大要案的一种主要形式，已成为一些地方官员腐败的高发领域。共产党的腐败与国民党的腐败——过去和现在经济大要案问题第七，资产流失：国有企业的“常发病”从审计情况看，国有企业领导人员违规决策是国有资产流失的主渠道，也是经济大要案的多发地之一。目前最常见的方式主要有两种：——低价转让、变卖国有资产；——内外勾结骗取、侵吞国家资财。经济大要案问题值得高度注意的新变化、新动向：

一是经济案件向新的领域渗透；二是大案要案居高不下；三是“一把手”违法违纪突出；四是基层干部违法违纪严重；五是权钱交易手段不断翻新。（二）审计“免疫系统”功能作用机理分析1．发挥审计免疫功能是促进和谐社会建设的“上善之道”；2．构建和谐审计关系是发挥审计免疫功能的内在基础；3．有效的信息反馈是发挥审计免疫功能的前提条件；4．提高信息透明度是发挥审计免疫功能的重要保障；5．从宏观层面上重在促进完善国家经济制度建设；6．从微观层面上重在促进完善单位内部控制制度；7．从业务层面上重在强化问责机制。审计“免疫系统”功能作用机理分析1．发挥审计免疫功能是促进和谐社会建设的“上善之道”上善若水国家治理的目标是追求善治，这是科学发展观的内在要求。中医名言：“上医医国，中医医人，下医医病”。扁鹊三兄弟的医术。审计免疫——审计关口前移——审计效用后延。审计“免疫系统”功能作用机理分析（1）发挥审计免疫功能，体现了法制社会“善治”的内在要求“善治”的实质是：——公共利益最大化的社会管理过程。——政府与公民对公共生活的合作管理。——国家权力向社会的回归，是一个将权力还之于民的过程。审计“免疫系统”功能作用机理分析通过审计：为实现善治的合法性、透明性、责任性、回应性和参与性创造条件；将及时预防各种“病害”，确保人民从内心认可和拥护的权威和秩序；促进科学发展观的贯彻落实，实现和谐社会善治的“合法性”。审计“免疫系统”功能作用机理分析善治呼唤理性、法制、德行。思考：(1)以讨薪民工为反恐演习对象；(2)纸币打开手铐；(3)病榻前解除身患不治之症教授的劳动合同。审计“免疫系统”功能作用机理分析（2）发挥审计免疫功能，体现了和谐社会对“责任型”政府的要求审计免疫功能的发挥，将通过预防、抵御和查处风险，确保履行人民授予的职责，实现和谐社会善治的“责任性”。审计“免疫系统”功能作用机理分析（3）发挥审计免疫功能，体现了社会公众与政府良好合作的要求国家审计是人民监督政府的工具，也是人民与政府沟通的“桥梁”。通过有效的审计工作：——促进社会公众与政府之间的良好合作，增强社会和谐度；——降低公共治理成本、增进社会福利。

2．构建和谐审计关系是发挥审计免疫功能的内在基础

构建和谐审计关系，审计机关应做好以下工作：(1)培养和强化审计职业思维和政治素养；(2)建立科学的审计评价和预测系统；(3)加强与被审计单位的沟通联系；(4)在审计机关内部倡导和建设健康和谐的人际关系；(5)确立审计机关的核心价值观，引导激励审计人员为社会公众服务。

3．有效的审计信息反馈是发挥审计免疫功能的前提条件

要形成有效的审计信息反馈机制，审计机关应从以下几个方面抓起：(1)审计信息及时反馈给政府决策层。(2)推行重大审计事项通报和听证制度，接受群众的反馈信息。(3)建立和完善被审计单位问题整改的反馈和监督机制，深化后续审计工作。(4)加强对审计信息反馈机制重要性的认识。

4．提高审计信息透明度是发挥审计免疫功能的重要保障

“阳光是最好的防腐剂”。防腐的措施：冷冻、高温、真空、盐浸、烟熏、暴晒。国家审计透明度体现在：——审计程序透明——审计结果透明审计结果透明主要是实行审计公告制度。审计“免疫系统”功能作用机理分析5．发挥审计免疫功能从宏观层面上重在促进完善国家经济制度审计免疫系统在国家经济制度建设中发挥着“保护”、“清除”、“修复”和“预警”四大功能。审计免疫系统审计免疫系统保护功能保护功能清除功能清除功能预警功能预警功能修复功能修复功能审计免疫系统在经济制度建设中的功能及其相互关系示意图

审计“免疫系统”功能作用机理分析促进完善制度的对策：(1)对带有普遍性、倾向性、苗头性的问题，从体制、机制和制度上分析研究;(2)剖析产生问题的原因，提出加强管理、完善制度的建议。审计“免疫系统”功能作用机理分析6．发挥审计免疫功能从微观层面上重在促进完善单位内部控制制度7．发挥审计免疫功能从业务层面上重在强化问责机制审计问责包括:——企业问责——行政问责2003－2007年国家审计移送处理落实情况

年份20032004200520062007移送司法机关报送案件（件）686649698518443已立案（件）335312257226241已追究刑事责任（人）214236245142216移送纪检监察部门事件（件）1181124014939621027已处理（件）385444344386397已给予党政纪处分（人）380457443339336建议有关部门处理件数1383120712351040931已落实（件）490451280327282已处理人员（人）2522233751083166强化问责制方面审计机关应当注意的问题(1)加强宣传教育，树立责任意识，夯实问责制度的思想基础.(2)整合问责主体，力求形成问责合力。在审计问责的同时，充分发挥纪检监察监督、人大监督、政协监督、司法监督和新闻监督的综合实力。强化问责制方面审计机关应当注意的问题(3)扩展问责内容，拓宽问责领域.加强对重大决策事项失误、干部任免失职行为的问责。(4)明确责任追究事项，提出改进建议。(5)建立长效问责机制，将跟踪整改纳入审计。

（二）内部控制与审计“免疫系统”功能作用的发挥

在组织治理中，内部控制对组织运行的规范和高效发挥着防护性的屏障作用。从构建“免疫系统”的角度看，健全内部控制机制和完善内部控制制度，是规范组织行为、有效防范组织风险的重要举措。安永2002年全球反欺诈调查：

预防察觉欺诈的手段及效用等级

内部控制与审计“免疫系统”功能作用的发挥

1．内部控制是审计发挥免疫系统功能的制度防线内部控制对审计“免疫系统”功能的作用机理可以概括为以下几方面：（1）对组织活动合法性的保障。（2）对组织活动有效性的保障。（3）对组织活动风险防范的保障。内部控制五要素及其相互关系

监控控制活动风险评估控制环境信息沟通信息沟通基础手段保证载体依据内部控制是审计发挥免疫系统功能的制度防线

（1）对组织活动合法性的保障。在组织运行的各项活动中，合法性要求是第一位的，也是最为基本的。内部审计的首要职责就是要对组织各项活动的合法性、合规性进行监督检查，保证各项活动在法制的轨道内进行。为此需要审计工作的有效开展，需要组织规章制度的建立健全。内部控制是审计发挥免疫系统功能的制度防线通过内部审计调查，及时接受、传递、储存有关组织内部控制体系“免疫”情况的信息，及早地发现“病因”，全面评价组织内部控制效果；结合具体的审计工作，着重从制度上、体制上去分析问题和解决问题，完善内部控制；建立“事前介入、事中督查、事后审计”三位一体的审计监督机制，从而为组织活动的合法性提供坚实保障。内部控制是审计发挥免疫系统功能的制度防线（2）对组织活动有效性的保障。保证组织活动的有效性是实现组织目标的必备条件。内部控制制度规定了组织活动的程序和标准，通过审计及时发现和纠正组织活动中的各项偏差（包括制度规定和制度执行中的偏差），及时加以修正和完善，从而保证组织活动更加合理有效。内部控制是审计发挥免疫系统功能的制度防线（3）对组织活动风险防范的保障。防范组织风险是内部控制制度的基本功能，也是内部审计的基本职责。促进组织内部业务管理与风险管理的融合，重视对道德风险的评估；通过对风险管理的监控，优化组织流程、改进组织营运，为防范组织活动风险提供坚实的保障。

2.内部审计是审计免疫系统在组织内部发挥作用的一种传导和执行机制

内部审计是：（1）组织治理中的监督控制机制。（2）组织治理中的流程再造机制。（3）组织治理中的价值创造机制。内部审计是审计免疫系统在组织内部发挥作用的一种传导和执行机制（1）内部审计是组织治理中的监督控制机制。一方面，内部审计在组织内部检查会计、财务以及其他业务，及时地揭露利用舞弊手段侵夺利益的行为；另一方面，内部审计在授权和专业能力上的优势，使得它的存在对组织管理人员具有威慑力，能够有效地遏制责任人滥用权力，并增强他们的责任心。内部审计是审计免疫系统在组织内部发挥作用的一种传导和执行机制（2）内部审计是组织治理中的流程再造机制。一方面，内部审计通过审查内部控制的适当性、合法性和有效性，为组织防范经营管理风险服务；另一方面，内部审计活动通过对内部控制流程的评价和建议，成为组织治理中不可或缺的流程再造机制。内部审计是审计免疫系统在组织内部发挥作用的一种传导和执行机制（3）内部审计是组织治理中的价值创造机制。一方面，内部审计通过系统化、规范化的方法实施风险管理，及时发现经营管理中存在的问题，从而避免可能的损失；另一方面，经过多次审计、多次完善的内部控制流程，不仅能够实现查错防弊和风险防范，同时也能够提高业务流程的效率，从而提高内部控制和治理程序的效果，改善组织业绩和增加组织价值。

（三）发挥审计“免疫系统”功能作用必须实施风险导向审计

发挥审计“免疫系统”的功能作用，必须把防范与控制风险作为工作重心。实施风险导向审计是控制相关风险的必备措施。1．风险导向审计的理念

传统审计的思维方式是：从部分到整