陕西省城市开发边界划定编制技术指引解读

陕西省城市开发边界划定编制

技术指引解读西北大学城市建设与区域规划研究中心刘科伟2014年12月2日十八届三中全会要求：“合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”、“从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率”和“划定生态保护红线”。中央城镇化工作会议要求：“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”、“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”……,“切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线”。《国家新型城镇化规划》提出：要“严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界”……..，“加强城市空间开发利用管制，合理划定城市“三区四线”，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，加强道路红线和建筑红线对建设项目的定位控制”。

——划定城市开发边界是科学高效利用空间资源的必要手段；是“多规合一”工作的基础工作。城市开发边界研究与实践国外城市开发边界研究与实践国内城市开发边界研究与实践城市开发边界指引解读划定开发边界的基本要求划定开发边界的成果要求研究动态研究思路划定开发边界的技术方法主要内容城市开发边界的界定城市开发边界基本认识国外研究与实践1国内研究与实践2概念界定3思想提出人口极限田园城市霍华德绿带环大伦敦规划艾勃克龙比美国起源城乡冲突城乡冲突：Salem市实际划定列克星敦第一次划定广泛推广广泛应用广泛传播国内探讨法律层面实践层面美国俄勒冈、华盛顿、克拉克等州加拿大、澳大利亚、等规划编制办法；06，北京总规；07，广州总规等早期1950s1970s2000s19501944189819581970s1980s2006之后国外研究与实施城市开发（增长）边界发展脉络1

1958年，美国肯塔基州列克星敦首次划定城市增长边界。1973年，俄勒冈州首次通过州法，要求所有的城市都要在城市总体规划中划定城市增长边界。1989年华盛顿州也通过了类似的法律。俄勒冈州的波特兰市是1977年划定城市增长边界的，并且得到一贯的实施，因而也非常知名。城市增长边界的概念时间学者或组织定义及内涵1976塞勒姆市政府城市土地和农村土地之间的分界线。1991SybertRichard在城市外围划定的一条遏制其城市空间无限制进行扩张的线。1998DuanyPlater大都市区域是应该具有地理界限的有限空间，这些地理界限的来源是地形、农田、分水岭、河流、海岸线和区域公园等……发展不应使城市的边界变得模糊或者是消失。2000KolakowaskikMachemer在城市周围划定的一条抑制市区空间无限增长的边界线，边界之外的土地，应一直保持低密度的状态，与城市范围内的高密度城市建设形成了鲜明的对比，是一条明确区分城市和农村的分界线。2004BengstonDavid,FletcherJenniferandNelsonKristen被政府所采用并在地图上标示，以区分城市化地区与周边生态开敞空间的重要界限。国外研究与实施都围绕城市发展这一前提，描述城市建设边界。1美国城市增长边界目的控制城市蔓延，推进紧凑发展、提高城市内部和边缘地区的土地利用效率，优化城市空间形态减轻因小汽车依赖、低密度扩张、职住高度分离等导致的城市蔓延；减轻空气污染、拥堵、农地和空地破坏、收入分化和种族隔离等。提高公共服务的效率并实现有序供应避免城市公共服务设施分散，减少政府开支。保护开敞空间、农业用地及环境敏感区——美国的UGB更多体现为多方利益综合博弈的边界，协调的是政府与市场、不同利益集团之间的关系。管理手段多采取法律法规、行政与经济手段相结合。国外研究与实施1美国城市增长边界国外研究与实施管理手段——权力上收，政府与市场手段结合立法保证通过立法，确保UGB作为一个“上位规划”指导UGB内部各级政府的工作。管理措施UGB内:（1）政府投资引导——UGB内的土地开发，政府给予资金和政策支持；（2）开发许可制度——具备足够的公共配套设施才能进行开发；（3）规划引导——公共服务设施建设不能超出规划确定的UGB边界。UGB外:（1）投资限制——限制基础设施投资；（2）开发限制——限制开发建设；（3）设置城市保留区及乡村保留区——留下弹性和刚性空间；（4）优先进行保护地区的划定——首先要明确“禁建区”。1美国城市增长边界国外研究与实施波特兰增长边界划定方法考虑不同发展模式，综合评定其对城市发展产生的影响，考虑邻近城市中心、沿交通走廊及避让环境敏感区等，划定UGB。1美国城市增长边界国外研究与实施波特兰城市增长边界的修正的三种模式立法修正（legislative）、主要调整（major）、微调（minor）立法修正：每5年一次评估，由MetroCouncil负责修正，MetroPolicyAdvisoryCommittee提供咨询，需举行公众听证会，修正面积超过100英亩需提交对现有社区的影响报告主要调整：在非评估年，针对较为紧迫的非住宅性建设（基础设施和公用服务设施、公立学校、自然区保护等），市、县、特区或土地所有者可以申请一次修正，MetroCouncil委员中5人以上投票同意可接受申请，需举行公众听证会微调：市、县、特区或Metro或土地所有者对UGB进行微调以提高土地和城市设施利用效率，如2英亩以内道路用地或线性基础设施建设（不增加住宅或就业用地）、20英亩以内UGB内外用地置换修正原则：州立法规定，必须按优先级顺序纳入第一优先级：城市保留区第二优先级：非资源区（UGB周边非农地林地、城市与村庄保留区）第三优先级：边缘区（城市与村庄保留区外，允许住宅建设的个人农场）第四优先级：农地或林地（根据生产力进一步设置优先级）1相关研究

自2007年起，国内学术界对城市增长边界研究给予广泛关注，其内容主要涉及两类：第一类着重于理论，即增长边界概念内涵和管理体系；第二类着重增长边界划定的技术方法探讨。认识理解一是将城市增长边界简单地看作是去除自然空间（包括农地、林地、水域等）或郊野地带的区域界线（所谓“反规划线”）。——实际上划定的是“保护边界”。二是将城市增长边界看作是满足城市未来扩展需求而预留的空间范围边界，是随城市增长而不断调整的“弹性”边界；——城市的“开发边界”。三是将城镇规划建设用地范围界限理解为城市增长边界，即规划期内城镇建设用地的边界。——城市的可预期的建设边界。四是将城市增长边界分为针对城市非建设用地的生态安全底线的“刚性”边界和随城市增长进行调整的“弹性”边界。——刚弹结合的“保护边界”和“开发边界”的集合。国内研究与实施2相关研究国内研究与实施划定方法对应关于城市增长边界的不同认识，国内已有研究中定量划定城市空间增长边界的方法主要有增长法、排除法、综合法三大类：增长法：将城市建设用地看作是不断增长的有机体，结合模型模拟城市增长并参照模拟结果划定城市增长边界，主要用于弹性增长边界的划定。排除法：排除由于建设条件受限或生态环境敏感等原因而形成的不宜或不可建用地，识别城市建设用地可能范围的最大值，主要用于刚性边界的划定。综合法：在考虑城市增长的限制性因素的基础上融入对增长趋势的预测，主要用于弹性增长边界的划定。

总体来看，当前城市快速增长的大背景下，既需要划定永久不可开发的战略性保护区“刚性”底线，也需要应对难以预期的城市周边发展的弹性“动态”边界。2城市实践国内研究与实施2006年版《城市规划编制办法》要求城市规划研究中心城区空间增长边界。随后一些城市尝试划定并应用。深圳、北京、广州、武汉等城市已经在规划中开始研究增长边界或相似作用的空间发展界线。还有很多大中城市在其新一轮规划编制过程中，均强调了从自身所处的地域环境角度进行生态空间管制的要求，实际上起到了与城市增长边界相类似的作用。目前，国内关于各类界线的内涵和规划管理内容尚无统一认识。规划编制只是根据具体城市案例进行了一些探索性工作；更为重要的具体管理调控基本还处在空白状态。2城市实践国内研究与实施城市方式内容北京城市总体规划中限建区的划定通过河湖湿地、水源保护、地下水超采、洪水风险、绿化保护、城镇绿化隔离、农地保护、文物保护、地质遗迹保护、平原区工程条件、地震风险、水土流失与地质灾害防治、污染物集中处理防护、电磁辐射防护、市政通道防护、噪声污染16类，110项指标，划定控制严格程度各异的绝对禁建区、相对禁建区、严格限建区、一般限建区、适度建设区、适宜建设区。香港2030年规划远景与策略提出“划出一些发展‘禁区’，从而保护一些拥有珍贵天然财产和具景观价值的地区”。杭州城市总体规划中的生态带控制通过生态敏感性分析方法，构建景观生态安全格局，形成“六条生态带”，防止城市向外无序蔓延和扩张，严格保护和合理利用城市自然资源，成为城市远景生态控制底线。成都、厦门深圳、武汉城市总体规划专题研究或专项规划非建设用地研究，深圳、武汉等提出基本生态控制线。合肥、济南南京城市总体规划中的空间管制《合肥市总体规划(2006一2020)》《济南市总体规划(2006-2020)》《南京市总体规划(2007-2030)》中，从各自地域生态特征出发进行了空间管制规划，为UGB划定提供了依据。广州城市增长边界划定与管理指引系统地提出了城市增长边界工作方案、空间范围划定方法、管控政策措施等。各类“边界”中较为成熟并开始实施的主要是“保护界线”2城市实践国内研究与实施深圳基本生态控制线深圳市城市总体规划确定了全市域的“基本生态控制线”，将一级水源地、风景名胜区、自然保护区、基本农田、森林、主要河流、湿地、生态廊道和绿地等划入基本生态控制范围，制定管制政策，严格控制线内的开发建设项目；2005年市政府颁布了《深圳市基本生态控制线管理规定》；2007年颁布了《深圳市基本生态控制线管理规定》的实施方案，对基本生态控制线范围内的既有建设处置办法进行了细化规定；2013年颁布了《深圳市人民政府关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见》规定除国家及省市重大项目建设、法定规划调整外，严禁改变基本生态控制线范围。2城市实践国内研究与实施深圳基本生态控制线2基本生态控制线的划定应包括下列范围：一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园；坡度大于25%的山地、林地以及特区内海拔超过50米、特区外海拔超过80米的高地；主干河流、水库及湿地；维护生态系统完整性的生态廊道和绿地；岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域；其他需要进行基本生态控制的区域。城市实践国内研究与实施苏州城市增长边界的探讨预测规划期末用地增长需求（或一定规模的情景假设）判断现状建成区内涵增长的可能性结合生态限制、交通引导等综合判断是否纳入增长边界范围2020年边界扩展趋向稳定2030年经论证可进行微调Step1Step2Step3Step42030苏州城市增长边界示意图2广州城市增长边界2014年广州市委托广州市城市规划勘测设计研究院研究编写《城市增长边界划定与管理指引》（初稿），系统地提出了城市增长边界工作方案、空间范围划定方法、管控政策措施等。《指引》建议城市人民政府负责组织开展本地区城市增长边界划定工作，城市城乡规划委员会负责统筹指导城市增长边界划定与管理的组织协调，城乡规划行政主管部门会同相关部门编制城市增长边界划定方案。总体原则：生态优先、形态紧凑、集约高效、统筹兼顾、因地制宜。基于详实的基础调研，在对城市发展进行科学研究的基础上，充分衔接主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划、海洋功能区划、林地保护利用规划等相关规划，明确城市增长边界控制范围及管控要求，保障城市生态安全，有效引导城市空间发展和功能布局，实现生态、生产、生活并重和可持续发展。内外有区别的分区管制：对城市增长边界范围内外的国土空间开发利用活动，实行有区别的分区管制；积极引导城、镇、村或工矿等各类开发建设活动向城市增长边界内集中，严格控制城市增长边界外的各类开发建设活动。国内研究与实施城市实践2城市实践国内研究与实施广州城市增长边界2010年广州城市总体发展战略对空间增长边界的探讨；对规划期内（2020年）人口规模和建设用地规模进行初步预测；在计算城市建设综合限建指数的基础上划分为禁建区、限建区和适建区；结合限建指数分布与规划期内城市规模预测，确定城市增长边界随城市规模扩展可向外突破适建区，但不得突破限建区。限建指数生态安全格局1500万人口空间增长边界2城市实践国内研究与实施其他城市增长边界的探讨哈尔滨根据四区划定划定初步UGB济南通过空间拓展模型划定杭州通过空间增长模拟划定武汉空间扩展模型划定杭州通过空间结构导向法划定2概念界定3开发边界的定义开发边界是指一定时期内在城市规划区范围内划定的可进行城市开发建设与不可进行城市开发建设的用地界线，包括中心城区规划建设用地，以及中心城区周边与中心城区连绵发展的产业园区、开发区及下辖城镇的规划建设用地。包括已建区和远景拟拓展的建设用地范围。在一些用地受限的城市，其开发边界就是城市建成区扩展的极限范围。城市建设空间以城市建设行为为主导基本生态空间以非城市建设行为为主导城市开发边界市域行政区划边界土地利用总体规划中的边界土地利用总体规划中的“三界”规模边界：依规划确定的城乡建设用地规模指标划定的允许建设区的范围界线。扩展边界：规划确定的可以进行城乡建设的最终范围界线。由允许建设区和有条件建设区

共同形成。禁建边界：规划确定的禁止建设区的范围界线。土地利用总体规划中的“四区”允许建设区：规划中确定的，允许作为建设用地利用，进行城乡建设的空间区域。有条件建设区：规划中确定的，在满足特定条件后方可进行城乡建设的空间区域。限制建设区：允许建设区、有条件建设区和禁止建设区以外，禁止城镇和大型工矿建设，限制村庄和其他独立建设，控制基础设施建设，以农业发展为主的空间区域。禁止建设区：规划中确定的，以生态环境保护为主导用途，禁止开展与主导功能不相符的各项建设的空间区域。概念界定3土地利用总体规划中的三界四区的关系图概念界定3土地利用总体规划中的边界城乡规划中的边界城乡规划中的边界城市规划区：是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域（城乡规划法）。中心城区空间增长边界：城市建设用地与非建设用地的分界线，也是城市在某一时期进行空间拓展的边界线（2006编制办法）。建设用地范围：指建设用地，即城乡住宅和公共设施用地，工矿用地、能源、交通、水利、通信等基础设施用地，旅游用地，军事用地等各类建设用地共同形成的边界。中心城区空间增长边界=城市开发边界？城市规划建设用地范围=城市开发边界？中心城区空间增长边界=城市开发边界=城市规划建设用地范围？概念界定3城乡规划中的边界城乡规划中的“四区”禁止建区：为保护生态环境、自然和历史文化环境，满足基础设施和公共安全等方面的需要，在总体规划中划定的禁止安排城镇开发项目的地区。限制建区：即在总体规划中划定的，不宜安排城镇开发项目的地区；确有进行建设必要时，安排的城镇开发项目应符合城镇整体和全局发展的要求，并应严格控制项目的性质、规模和开发强度。适宜建区：即在总体规划中划定的可以安排城镇开发项目的地区。已建区：实际已开发建设并集中连片、基本具备基础设施和服务设施的地区。“四线”蓝线：黄线：紫线：绿线：概念界定3概念界定3开发边界与城乡规划中相关用地界限的关系限制建区行政边界适宜建区适宜建区规划建设用地范围现状建设用地城市空间增长边界适宜建区规划区范围城乡规划中的各类界线关系图城市开发边界？？城市开发边界=城市规划建设用地范围=中心城区空间增长边界开发边界与土地利用规划的相关边界开发边界与土地利用总体规划中的规模边界、扩展边界不具有对应关系，作为建设用地与非建设用地的边界，一般而言，开发边界可能包括有允许建设区、有条件建设区和限制建设区中除永久性基本农田以外的其他部分，但不包括禁止建设区。有条件建设区限制建设区开发边界行政边界开发边界与土地利用总体规划的三界四区关系示意图概念界定3城市开发边界指引解读总则1工作准备2基本要求3划定步骤4成果要求5总则11.1编制目的为贯彻落实中央城镇化工作会议精神，落实《国家新型城镇化规划（2014-2020）》的要求，进一步优化城市空间结构与用地布局，节约集约利用土地资源，防止城市盲目扩张，推进宜居、可持续城市建设，并为实现“三规合一”和强化城市用地管理提供依据，全面、科学、有序地推动推进陕西省新型城镇化发展，特编制本技术指引。总则11.3编制依据规范性引用文件包括：《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）；《土地利用现状分类标准》（GB/T21010-2007）；《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）；《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；《乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025-2010）；《镇规划标准》（GB50188-2007）；《风景名胜区规划规范》（GB50298-1999）；《镇（乡）域规划导则（试行）》（2010）；《城市规划制图标准》（CJJ/T97-2003）；《城乡用地评定标准》（CJJ132-2009）。1.2适用范围

本指引适用于陕西省行政辖区内设区市主城区、县（市）城的城区开发边界的划定研究工作。本指引的编制依据主要包括：《中华人民共和国城乡规划法》（2008）；《中华人民共和国土地管理法》（1999）；《城市规划编制办法》（2006）；中央城镇化工作会议精神等相关文件。总则11.4编制原则（1）政府主导，部门合作

城市开发边界的划定是对国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划及相关规划的衔接、协调并求得一致的过程，该工作必须在县（市）政府的主导下，相关部门之间密切配合，并就此做充分的沟通、交流和协商。同时，城市开发边界的划定需要有资质的专家负责技术指导，成果也应广泛的征求社会各界的意见，以利科学、合理的划定城市开发边界。（2）节约集约，紧凑布局

科学确定城市人口用地规模，优化空间布局，严格划定城市开发边界，统筹安排新增和存量建设用地，各项建设应少占地、不占或者少占耕地，珍惜和合理利用每一寸土地，强化耕地数量和质量保护，推进各类建设节约集约用地，提高土地利用效率。总则11.4编制原则（3）刚弹结合，科学管控刚性限定和弹性管控相结合。开发边界的划定既要遵循守住生态红线、保护文物古迹、规避自然灾害威胁、不占永久性基本农田等刚性要求，也要科学预测城市发展潜力，充分满足城市发展对用地的要求，使城市开发边界保持一定弹性，给未来发展留有足够的弹性空间。（4）科学承载，持续发展

依据生态、环境、土地、水资源等承载容量，按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，使城市规模与资源环境承载能力相适应，与宜居要求相适应，减少城市用地扩展对资源环境的损害，确保生态安全，科学适度有序地推进城市建设开发。成果总则11.5编制主体

城市开发边界划定的责任主体是县（市）人民政府，县（市）人民政府要做好城市开发边界的组织工作，具体工作由县（市）城乡规划行政主管部门和国土资源行政主管部门共同承担。县市人民政府城乡规划部门国土资源部门环保、林业等其他相关部门划定城市开发边界责任主体承担部门相关部门配合城市开发边界划定程序工作准备组织准备成立领导小组制定工作计划组织技术人员技术准备基础资料准备用地分类衔接坐标系统转换工作内容发展条件分析城市规模研究用地条件评价城市形态研究两规对比分析划定城市增长边界相关规划协调修改规划图叠合刚性边界识别基本要求土地利用总体规划协调修改城乡规划协调修改划定步骤工作准备22.1组织准备（1）成立领导小组

城市开发边界的划定应当成立由县（市）政府主要领导构成的领导小组，以保障城市开发边界划定的决策组织、编制工作协调有序进行，使划定方案具有权威性。（2）制定工作计划

城市开发边界划定前，应制定相应的工作方针和计划，以协调相关行政部门有序开展工作。（3）组织技术人员

城市开发边界的划定应当开展必要的技术培训和宣传动员工作。工作准备22.2技术准备

技术准备包括资料准备、“两规”用地分类衔接、“两规”坐标系统转换、“两规”用地规划图叠合。

（1）资料准备

依据工作目标，地调查和收集城市开发边界划定工作所涉及的自然条件与自然资源、社会经济条件、土地利用及城乡建设等方面资料。其中，图件资料格式应为具有坐标的CAD或ArcGIS格式图件。

基础资料调查应进行实地踏勘，并对资料进行校核和甄别，以确保其真实性和可靠性。示例图件：CAD格式的城市总体规划图件示例图件：ARCGIS格式的土地规划图件工作准备22.2技术准备

（2）“两规”用地分类衔接

在划定城市开发边界前，应对“土地利用总体规划”和“城市总体规划”的用地分类标准进行衔接，明确“两规”用地分类的对应关系。建设用地交通水利用地其他建设用地建制镇农村居民点独立建设用地采矿地城市公路机场港口码头水库水面水工建筑用地铁路特殊用地园地林地牧草地其他农用地殡葬用地宗教用地农用地未利用地滩涂沼泽自然保留地R、C、M、W、S、U、G、DR、C、M、W、S、U、G、D农村居民点C、M、W、S、U采矿用地对外交通用地水域特殊用地市政公用设施用地公共设施用地公共设施用地农用地水域未利用地城乡规划用地分类土地规划用地分类城乡建设用地风景名胜设施用地耕地军事/外事/监教水域工作准备22.2技术准备（3）“两规”坐标系统转换

由于采用的椭球基准不同，数据间的坐标系存在差异，统一的坐标系有利于数据的管理与应用，因而必须进行坐标系的转换，统一数据的坐标系统为西安1980坐标系。

坐标系统间转换方法见附录A。具有不同坐标系统的CAD和ARCGISD格式文件相同坐标的ARCGIS文件坐标转换工作准备22.2技术准备（4）“两规”用地规划图叠合将地形图、土地规划图、城市规划图等相关图件叠加至ARCGIS中，分析“两规”在建设用地规模、空间布局和用地差异三个方面的差异，明确“两规”建设用地空间布局一致区域的规模、位置，重点确定“两规”建设用地空间布局差异区域的规模、位置。ARCGIS叠合最新地形图城市规划图土地规划图基本要求3（1）开发边界的划定必须在分析、评价城市用地条件的基础上，充分考虑城市发展的空间需求、用地功能和布局形态，方便城市各功能用地之间的有机联系。（2）开发边界的划定应充分衔接主体功能区划、环境保护规划、林地保护利用规划等相关规划，考虑环保、林业、水利、文物等部门提出的需要严格保护的地域范围，禁止逾越永久性基本农田保护区界线、生态安全控制区界线、文物古迹保护区界线等刚性边界。刚性边界是指为了维护区域生态安全、保护文化遗产、防止灾害威胁等为目的划定的城市建设活动所不能逾越的控制边界。包括生态安全控制边界、文物古迹保护边界、永久性基本农田控制边界和其他刚性边界等。基本要求3（3）开发边界的划定应有利于促进土地及空间资源的科学、集约、节约、高效利用，尽量不占或少占耕地。（4）开发边界的划定应当充分衔接既有的“两规”基础。按照城市规划和土地利用总体规划的要求，在科学论证城市远景空间结构、规模和资源环境限制的基础上，遵循集中布局、集约利用、减少基础设施投资及运营成本的原则，使城市建设用地应尽量不要跨越大型基础设施廊道、河流、沟谷等人工或天然障碍。（5）开发边界的划定应结合城市发展方向、形态、布局和有条件建设区范围，不得突破土地利用总体规划确定的规划期内建设用地指标，并预留一定的弹性。（6）城市开发边界的划定应尽量利用各类区划和地物的法定界线、地理边界线、行政管辖线等，做到清晰可辨，便于管理。划定步骤4分析城市用地现状，评价城市用地条件在分析城市各类用地现状特征的基础上，明确城市适宜性开发建设空间和具有重要生态功能、重大环境风险、重要资源等不适宜用作城市开发建设的区域，确定不能开发建设的空间以及适宜开发建设区域的优先次序。预测城市规模，确定城市用地结构和布局形态采用多种方法预测未来城市的规模大小，并研究城市的用地需求，依据城市的区域关系、交通条件、产业布局、用地条件等多个因素确定用地结构和布局形态，最终确定城市的人口规模、用地规模和用地结构与布局形态。城市规模预测的步骤

城市规模的确定应当与城市的资源环境承载力和经济社会发展要求相适应，并充分尊重已批准的尚在有效期内的规划确定的城市规模，不得突破城市总体规划确定的城市规模和土地利用总体规划确定的建设用地指标。划定步骤4划定步骤4测定城市人口城市人口规模应按城市常住人口计算。常住人口为城市户籍人口数量与在城市居住半年以上的暂住人口数量之和。城市人口测算应结合资源环境容量、城市发展潜力和城市合理规模综合确定。人口预测应用三种以上方法，城市人口发展规模要在综合分析各种预测结果的基础上确定。明确用地标准

城市用地标准应综合考虑城市自然地理条件和社会经济发展状况，本着节约集约利用土地资源的原则，依据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中关于规划人均城市建设用地面积定额因地制宜的确定。预测城市规模，确定城市用地结构和布局形态确定用地规模城市用地规模=测定常住人口数×人均用地定额。城市建设用地统计范围必须与常住人口统计范围一致。城市用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规划期内建设用地指标，并预留一定的弹性。相关人口预测方法综合分析法Logistic模型法动态模拟法GM（1,1）模型的建模与检验线性回归预测法移动平移法划定步骤4预测城市规模，研究城市用地需求，确定城市用地结构和布局形态辨识刚性边界，明确各类重点保护和限制开发的要素辨识并确定生态安全控制区界线、文物古迹保护区界线、永久性基本农田保护区界线等刚性边界，明确各类要重点保护和限制开发的要素。建设用地紧邻上述区域的城市，开发边界应以其界线为界。划定步骤4生态安全控制边界

是基于环境保护和生态环境安全需要而划定的土地利用控制边界，主要包括河湖及蓄滞洪边界、重要水源地保护边界、湿地保护边界、地质灾害高危险地边界等。下列土地应当列入生态安全控制边界内：主要河湖及其蓄滞洪区；重要水源保护区；地质灾害易发区和危险区；其他为维护生态环境安全需要进行特殊控制的区域。

生态环境安全控制区的划定应与相关专业规划内容相衔接。生态安全控制边界文物古迹保护边界是为有效保护历史文化遗产所划定的用地控制边界。其应当根据文物古迹的类别、规模、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定，并在文物保护单位本体之外保持一定的安全距离，确保文物保护单位的真实性和完整性。下列土地应当列入文物古迹保护边界内：保存文物特别丰富的片区；历史建筑集中成片片区；保留着传统格局和历史风貌的片区；历史上曾经作为政治、经济、文化、交通中心或者军事要地，或者发生过重要历史事件，或者其传统产业、历史上建设的重大工程对本地区的发展产生过重要影响，或者能够集中反映本地区建筑的文化特色、民族特色；需要予以特殊保护的人文景观、遗迹等保护区域。

文物古迹保护边界的划定应当符合《历史文化名城保护规划规范》、《城市紫线管理办法》等的要求。文物古迹保护边界文物古迹保护边界划定示意图划定步骤4辨识刚性边界，明确各类重点保护和限制开发的要素永久性基本农田控制边界

指规划确定的需要作为永久性基本农田保护的基本农田保护区边界线。下列土地应当列入永久性基本农田边界内：经国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在改造或已列入改造规划的中、低产田；农业科研、教学实验田；集中连片程度较高的耕地；相邻城市间、城市组团间和交通干线间绿色隔离带中的耕地；为基本农田生产和建设服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施，以及农田之间的零星土地。永久性基本农田边界划定示意图基本农田保护边界划定步骤4辨识刚性边界，明确各类重点保护和限制开发的要素其他刚性边界

是指上述刚性边界范围外，严格禁止城市建设活动区域的边界线，如重大基础设施廊道（铁路或高速公路、高压线走廊、油气管道等）黄线控制边界等。刚性边界范围内严格限制各类与区域功能区划无关的建设活动。城市开发边界应当控制在刚性边界范围外，禁止逾越刚性边界。重大基础设施廊道边界重大基础设施廊道边界划定示意图划定步骤4辨识刚性边界，明确各类重点保护和限制开发的要素分析比对“两规”用地矛盾，协调图斑，初步确定城市开发边界

在对比分析“两规”建设用地控制范围的基础上，调整“两规”用地图斑，初步确定城市开发边界。当城市建设用地规模突破土地利用总体规划所确定的用地规模，或城市建设用地规模没有突破土地利用总体规划所确定的用地规模，但“两规”用地空间范围存在差异时，应以有利于城市发展和建设布局为原则，以城市规划为基础，划定城市开发边界。“两规”用地图斑调整原则

“两规”差异图斑调整应是在明确“两规”建设用地空间布局差异区域的规模、位置的基础上，分析其形成原因，提出处理差异的原则和具体措施，并解释操作原因。具体应坚持以下原则：“数量”上的协调，城市总体规划必须服从土地利用总体规划，建设用地规模不得超过土地利用总体规划中的建设用地规模；“布局”上的协调，土地利用总体规划在可建设区、有条件建设区内的用地功能布局原则上遵照城市规划的安排。划定步骤4校核论证，最终确定城市开发边界依据初步划定的城市开发边界成果，召开林业、环保、水利等县（市）域相关部门共同参加的协商会，征求意见，进一步校核论证，最终确定城市开发边界。划定步骤4协调调整规划（1）城市开发边界确定后，应对土地利用总体规划和城市总体规划做出相应的调整，并按法定程序报批。（2）土地利用总体规划调整应包括三界四区，即规模边界、扩展边界和禁建边界，以及由此形成的四个区，即允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。以及与之对应的土地用途区等也应作相应的调整。2020年前的允许建设区的新增建设用地指标、城乡建设用地指标、建设占用耕地等约束性指标不能突破土地利用总体规划的指标数值，可根据城市发展变化对布局作适当地调整。（3）城市总体规划调整应包括用地规模、规划建设用地范围、用地平衡调整等内容。（4）对城市开发边界划定结果与现有的城市规划、土地利用总体规划差异较大的城市，涉及土地利用总体规划或城市规划强制内容的，应启动规划修编程序。土规是非建设用地而城规是建设用地协调策略示意图土规是建设用地而城规是非建设用地协调策略示意图划定步骤4成果要求55.1一般规定（1）城市开发边界的划定成果一般包括说明书、图件、数据库及其他材料。（2）除纸质形式外，还应按照相关要求提供电子版成果。5.2说明书

说明书应就城市发展条件分析与用地评价，城市规模预测与发展空间需求，“两规”建设用地规模及范围差异分析，生态安全控制区界线、文物古迹保护区界线、永久性基本农田保护区界线等的识别与确定，开发边界划定方案，“两规”及相关规划调整等做出详尽说明。说明书可参照如下提纲撰写：（1）前言（2）城市发展条件分析（3）城市发展规模确定（4）城市开发边界划定（5）相关规划调整建议（6）实施保障措施成果要求55.3图件

图件包括必备图件和其他图件。其中，必备图件包括：（1）规划区范围内用地现状图；（2）规划区范围内用地评价图；（3）城市用地形态与空间结构图；5.4数据库（1）包括划定图件的栅格数据和矢量数据、划定文档、表格等。（2）数据库的内容应与纸质内容的划定成果保持一致，且应符合《陕西省城市开发边界划定制图规范》和《陕西省城市开发边界划定成果数据标准》（见附件）规定。5.5其他材料

包括城市开发边界划定过程中形成的专题报告研究、工作报告、基础资料、会议纪要、部门意见、专家论证意见等。（4）“两规”建设用地差异分析图；（5）城市开发边界划定图。谢谢！田园城市a霍华德于1898年出版了以《明天：通往真正改革的平和之路》（Tomorrow：APeacefulPathtoRealReform），1902年再版时改为《明日的田园城市》（GardenCityofTomorrow）。书中针对当时的城市尤其是像伦敦这样的大城市所面对的拥挤、卫生等方面的问题提出了一个兼有城市和乡村优点的理想城市——田园城市。田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市，它的规模能足以提供丰富的社会生活，人们不应超过这一程度；四周要有永久性农业地带围绕。田园城市包括城市和乡村两个部分，其居民生活于此，工作于此，边缘地区设有工厂。每个田园城市的人口不超过3万人，超过这一规模，就另建新的城市，以保证城市不过度集中和拥挤，以免产生现有大城市所产生的各类弊病，同时也可使每户居民都能够方便地接近乡村自然空间。大伦敦规划b1937年，英国政府为解决伦敦人口过密问题而成立了巴罗委员会。1940年提出的《巴罗报告》认为伦敦地区工业与人口的不断聚集，是具有活力的工业吸引所致，且集中的弊端远远大于好处，必须疏散伦敦中心地区工业和人口。

1942～1944年由P.艾伯克龙比主持制订。规划方案在半径约48公里的范围内，由内向外划分为四层地域圈：内圈、近郊圈、绿带圈、外圈。内圈是控制工业、改造旧街坊、降低人口密度、恢复功能的地区；近郊圈作为建设良好的居住区和健全地方自治团体的地区；绿带圈的宽度约16公里，以农田和游憩地带为主，严格控制建设，作为制止城市向外扩展的屏障；外圈计划建设8个具有工作场所和居住区的新城（见新城建设运动），从中心地区疏散40万人到新城去（每个新城平均容纳5万人）,另外还计划疏散60万人到外圈地区现有小城镇去。大伦敦规划汲取了E.霍华德和P.格迪斯等人的关于以城市周围地域作为城市规划考虑范围的思想。北京1954到西安1980坐标系的转换

两种坐标系的大地基准面及椭球相关参数不同，同一点的经纬度坐标不同。对于二者的转换，可通过获取两个或三个以上的同名点坐标，即同时拥有同名点的北京1954和西安1980两套坐标（可从测绘部门获取），通过一些商用软件如CASS2008、MapGIS等，利用四参数转换（具备两个点的两套坐标）或七参数转换（具备三个或以上点的两套坐标）即可实现两个坐标系统的转换。其它坐标系统到西安1980坐标系的转换

城市独立坐标或WGS-1984坐标到西安1980坐标的转换，也必须通过具有两套坐标值的同