第十三章 中央及地方的关系(一)

第十三章中央与地方的关系

国家的结构形式国家整体和局部的关系。当代中国的纵向间政府关系是中国政府体制改革中的一个困点。

单一制和联邦制单一制国家是由若干行政区域所构成的单一主权的国家。联邦制国家是由若干邦国所构成的统一国家，但各邦国依法有一定的自主权。中国中央与地方的单一制体制形成的历史、地理原因？当代中国具有现代意义上的单一制的特点在单一制基础上，形成和补充进去了以民族区域自治制度、特别行政区制度等为主要内容的一系列具有复合制特征的因素。在政府管理的层次上，形成了地方立法制度、分税制等一系列较为充分地考虑地方利益的制度和作法。

第一节

关于“充分发挥中央和地方两个积极性”的基本指导思想

一、正在走出“收权”和“放权‘循环的怪圈关于中央和地方之间“职责”，“事权”的划分等概念开始进入了当代中国的政治词典。制度建设朝着中央和地方各自“应该做什么”；并在此基础上寻求责、权、利的统一。当代中国在国家结构形式方面发展的唯一前途，是在“维护中央权威”和“尊重地方权益”这两大基石上发挥两个积极性，建构中央和地方关系的新格局。二、维护中央权威“维护中央的权威”

是指全国各级政权机关在统一的国家法制之下，自觉地肯定、服从和接受党中央、国务院的领导与监督。《分权的底线》王绍光为什么政令不出国务院？中央政策大晴天，下到地区起点云，传到县里变成雨，落到镇里淹死人

三、尊重地方利益

这标志着中国最高层领导国家结构管理观念的深刻变化，即已经从简单地“放权”，“让利”，转向了谋求在中央与地方之间建立规范化的领导与监督，分工与协作关系。

四、中央与地方权力划分的思路问题

基本原则是：适合和需要国家在整体上掌握的权力，就应当由中央政府掌握，适合由地方和基层政府负责的事项，就由政府和基层政府分担。在纵向间政府关系上，必须摒弃“每一级都管理所有的事情”，即五级政府之间“职责同构”加“条块分割”的格局。一是党政机构必然是上下“对口”；二是“条条”钳制“块块”；三是上面决策，下面执行，上面领导，下面负责，上面负担重，下面责任多，权力与责任不对等，出了问题责任难以说清楚。当前，解决中国的中央与地方的关系这个问题，不能靠简单强调中央集权，也不能靠过度地强调地方分权，而是根据不同层次，不同地方的不同情况，不拘一格，集分并举，职责异构，达到”每一级政府都做特定的事情“的理想状态。第二节实现“两个积极性”的基本机制

一、法制统一与“二级立法”体制二、“全党服从中央”与“下级服从上级”三、“条条”管理和“块块”管理四、“党管干部”与“下管一级”五、中央计划管理与地方经济自主性六、统一财税管理与分税制七、民族团结统一与民族区域自治八、“一个国家”与“两种制度”九、党对军队的绝对领导一、法制统一与“二级立法”体制

国家的统一和政权的集中，必须依靠法制的统一来保障。1979年五届人大二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》“八二宪法”肯定和正式确立了“二级立法”体制。

二、“全党服从中央”与“下级服从上级”

严密的党的领导系统和严格的党的纪律，是党中央对各中央国家权力机关，对地方各级党的组织进行控制和管理，是中央政令在全国有效地得以贯彻实施的基本保证。用一句话来概括，就是“全党服从中央”。“下级服从上级”，包括了中央领导下的“块块”上的、省（自治区、直辖市）、市（地区）、县（市辖区）、乡（镇、街道）之间，中央领导下的“条条”上的各部委与其所管理的下属机构、直属企业事业单位之间的递次领导与服从的关系。在“下级服从上级”方面，政治管理和具体领导含义上的服从内容要更多一些。

“下级服从上级”是以“全党服从中央”为基础和前提的。

三、“条条”管理和“块块”管理

与多数国家“块块”实，“条条”虚的情况不同，中国的“条条”和“块块”都“掌握中央精神”，部分别通过自己的领导系统把这种中央精神传达、贯彻到地方和基层。

条块分割、条块矛盾四、“党管干部”与“下管一级”

我国干部任用制度的核心是委任制——上级任免下级。目前，中央对省、自治区和直辖市一级和中央直属机关和中央国家机关部（委）一级的干部实行直接管理，对省、自治区和直辖市所属的地区（地级市）和厅（局、委、办）一级，中央机关所属司（局）一级主要领导干部实行备案管理。从1984年7月开始，我国的干部管理权限由过去的“下管两级”改为“下管一级”。

特别是“下管一级”的政策与“差额选举”的制度结合之后，地方、基层和群众对地方主要干部的任用，特别是对副职的任用和各权力机关组成人选的确定的实际影响明显增强。

五、中央计划管理与地方经济自主性

中国一直采用高度集中的中央指令性计划体制进行国民经济管理，市场经济时代的宏观调控能力也还比较强大。而地方政府作为一级政权机关，它们必然会有发展地方经济实力，形成地方特色经济，为本地群众谋取福利的愿望。这两者之间如何有效地进行平衡，很关键。六、统一财政管理与分税制

分税制的一个明显特点，就是扩大了地方固定收入的范围。这有利于促进地方合理地组织经济，有效地利用资源，提高经济效益，最终做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，实现财政、税收上的“两个积极性”。

七、民族团结统一与民族区域自治

民族地区，是一种特殊的行政区域，对民族地区的管理，是政府过程中的一个特殊问题。在这个问题上，也要做到发挥“两个积极性”。这就是，经过努力要做到既要实现整个中华民族的团结和统一，又能保证各个少数民族的特殊性。中国共产党、中国政府所选择的具体实现方式，就是民族区域自治制度。

八、“一个国家”与“两种制度”

“一国两制”之中的“一国”，是强调国家的不可争辩的统一性，即“一国两制”是一个统一国家内部的两种不同的制度，实行特殊制度的地方，是统一国家不可分割的组成部分，不能单独行使国家主权，以及外交、国防等方面的权力；国家的主体部分继续实行社会主义制度。九、党对军队的绝对领导

党对军队的绝对领导，是维护中央权威，维护中国共产党的领导地位，维护国家统一和各民族团结的重要力量。

在当代中国，中国共产党对于国家政治权力结构各个组成部分都是领导关系，但是，明确强调到“绝对领导”这一高度的，只有国家的武装力量。党指挥枪（杨继绳）

中共中央军事委员会统率全军。中央军委主席由党中央主席兼任。军委主席对重大问题有最后决定权。毛泽东对中国历代的监军制进行了完善，形成了一整套严密的监军办法：一、兵无常帅，帅无常兵。军官调动频繁。上级军官和下级军官之间，军官和战士之间，不可能建立深厚的私人关系。二、带兵的不能调兵，调兵的不能带兵。调兵权和带兵权分离，使每一支军队只能在划定的驻防范围内活动，不可能进行中央给定以外的军事行动。三、军队调动由集体决定。中央军委主席有最后决定权。四、军饷和装备由中央统一供给，军队不能就地筹饷。五、驻军和所在地的地方政权分离。地方行政长官和军事长官分离。地方长官没有军事实力，只